關(guān)系合約視角的部門間合作以食品安全監(jiān)管為例

C93；F048.2；F06：A0257-5833(2009)11-0013-08一、研究背景及問題的提出隨著公共管理事務(wù)的日益復(fù)雜化以及公共治理環(huán)境的快速變化，政府所面臨的問題不再是過去單一行政區(qū)域或單一部門所能獨(dú)立解決的問題，更多的是復(fù)雜多面向的跨部門、跨區(qū)域性的問題。強(qiáng)化政府部門之間的合作，促進(jìn)政府功能的整合以及部門之間資源的共享，從而最大限度地提高政府的整體績(jī)效，已成為包括中國(guó)在內(nèi)的全球21世紀(jì)公共行政發(fā)展的一個(gè)普遍趨勢(shì)以及不得不應(yīng)對(duì)的巨大挑戰(zhàn)。公共治理迫切需要在理論和實(shí)踐上對(duì)這一挑戰(zhàn)作出回應(yīng)。與此同時(shí)，20世紀(jì)80年代后期以來，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的有關(guān)理論開始被應(yīng)用于公共行政學(xué)的研究，為公共行政學(xué)的研究提供了一個(gè)非常新的角度①。對(duì)于公共行政的很多理論和實(shí)踐問題，交易費(fèi)用理論都可以提供非常有解釋力的觀點(diǎn)。然而總體而言，國(guó)內(nèi)運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中交易費(fèi)用來研究行政組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)以及部門間關(guān)系的文獻(xiàn)非常稀少。因此，本文嘗試運(yùn)用交易費(fèi)用和契約理論的有關(guān)概念，探討如何設(shè)計(jì)部門間合作的治理結(jié)構(gòu)，才能夠促進(jìn)有效合作，實(shí)現(xiàn)共同治理綜合性社會(huì)問題的目的。食品安全治理是處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)所面對(duì)的一個(gè)重大公共治理問題。2008年剛剛發(fā)生的“三鹿奶粉”事件，更是使食品安全問題一度成為我國(guó)社會(huì)公眾熱點(diǎn)和焦點(diǎn)話題。目前我國(guó)食品安全監(jiān)管權(quán)由農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)管以及衛(wèi)生等眾多部門享有，多部門分環(huán)節(jié)的監(jiān)管體制設(shè)計(jì)以及食品鏈條的自然屬性使得我國(guó)食品安全監(jiān)管具有典型的“團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)”特征，要求各監(jiān)管部門協(xié)調(diào)一致、有效合作，以實(shí)現(xiàn)各監(jiān)管環(huán)節(jié)的無縫化對(duì)接。然而，“十幾個(gè)部門管不好一桌飯”、“七八個(gè)部門管不好一頭豬”的比喻，充分折射了目前我國(guó)食品安全監(jiān)管部門間合作的困境，也凸顯了對(duì)部門間合作問題進(jìn)行理論研究的必要性與迫切性。因此，本文運(yùn)用威廉姆森關(guān)于契約理論的基本觀點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)食品安全監(jiān)管部門間合作的實(shí)踐，以關(guān)系合約為核心概念，力圖從這一新的理論視角分析食品安全監(jiān)管體制中存在哪些遏制合作的因素，從而為破解食品安全監(jiān)管的合作難題提供思路，并且為運(yùn)用交易費(fèi)用理論分析部門間合作進(jìn)行有益的嘗試。二、作為關(guān)系合約的部門間合作以威廉姆森和哈特為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)識(shí)到，由于某種程度的有限理性或者交易費(fèi)用，使得現(xiàn)實(shí)中的契約是不完全的?；趯?duì)契約不完全性的認(rèn)識(shí)，他們發(fā)展出了不完全契約理論。梯若爾指出②，合約的不完全，來自當(dāng)事人不可能預(yù)見到所有的或然狀態(tài)；或者即便預(yù)見到了或然狀態(tài)，以一種雙方都沒有爭(zhēng)議的語言寫入契約也很困難或者不可能；并且關(guān)于合約的重要信息，對(duì)于局外人(比如法庭)而言可能是難于證實(shí)的。完全合約和不完全合約的根本區(qū)別在于：前者在事前規(guī)定了各種或然狀態(tài)下當(dāng)事人的權(quán)利和責(zé)任，因此問題的重心就是事后的監(jiān)督問題；后者不能規(guī)定各種或然狀態(tài)下的權(quán)責(zé)，而主張?jiān)谧匀粻顟B(tài)實(shí)現(xiàn)后通過再談判來解決，因此其重心就在于對(duì)事前的權(quán)利(包括再談判權(quán)利)進(jìn)行機(jī)制設(shè)計(jì)或制度安排③。通過新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家的工作，合同理論成為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要組成部分。根據(jù)菲呂博頓和瑞切特④的概括，古典合同和關(guān)系合同代表合同類型的兩極。古典合同是完全合同，其特點(diǎn)是事前對(duì)于合同有效期及各項(xiàng)權(quán)利、獲得收益的條件等條款做出明確規(guī)定，而遺漏條款則有合同法可依循并予以彌補(bǔ)。而關(guān)系合同則是不完全合同。這種合同的特點(diǎn)是，由于簽署合同各方的有限理性和交易費(fèi)用的存在，使得合同是有缺口的，并且這種缺口無法通過合同法來彌補(bǔ)，而要依靠在一個(gè)關(guān)系體系中的連續(xù)的協(xié)商來解決⑤。由于有限理性和機(jī)會(huì)主義，契約注定是不完全的，契約的不完全程度越高，就越是應(yīng)該匹配具有更低的激勵(lì)強(qiáng)度、更少的適應(yīng)性、更多的行政控制、更多官僚主義特征的治理結(jié)構(gòu)。劉世定⑥從社會(huì)學(xué)的角度，指出威廉姆森的關(guān)系合同理論還需要進(jìn)一步考慮人際關(guān)系和成文合同之間的復(fù)雜的交織關(guān)系、合同所嵌入的人際關(guān)系的結(jié)構(gòu)差異以及這種差異對(duì)合同實(shí)施過程的影響等問題。因此他增加了幾個(gè)基本假定，即約前關(guān)系對(duì)交易特征的影響、多元關(guān)系屬性、對(duì)關(guān)系屬性的有限控制。在新的假設(shè)下，他討論了合同治理結(jié)構(gòu)和嵌入關(guān)系結(jié)構(gòu)之間的不同的對(duì)應(yīng)關(guān)系。正如威廉姆森⑦所指出的，交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本分析單位是交易及其合同，任何能夠描述為合同問題的關(guān)系都可以從交易費(fèi)用的角度來分析。政府部門間關(guān)系同樣可以納入到交易費(fèi)用的分析框架中，將其看做一種政治交易合約，并且是一種關(guān)系合約。在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，部門間的合作，在性質(zhì)上可以看做是特定部門向其他部門讓渡部分稀缺性資源(執(zhí)法權(quán)、信息等)的產(chǎn)權(quán)，從而締結(jié)一個(gè)有關(guān)部門集體行動(dòng)的長(zhǎng)期協(xié)議。在這一協(xié)議框架下，不同部門需要針對(duì)食品安全建立起長(zhǎng)期的各種合作關(guān)系，比如信息資源共享、聯(lián)合執(zhí)法等。雖然部門間合作有一些基本的制度進(jìn)行約束，但是大量的法律和政策模糊地帶，以及治理環(huán)境的不斷變化，使得各部門在合作中更多地是遵循彼此都認(rèn)可的一些約定俗成的規(guī)范，并且針對(duì)不斷出現(xiàn)的新情況不斷進(jìn)行協(xié)商。不過，弗朗特⑧曾指出，直接將交易費(fèi)用理論運(yùn)用到公共部門并不是很成功，尤其在內(nèi)部組織的研究上更是如此。特雷·莫特別強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)專用性的概念不能夠運(yùn)用到公共部門⑨。雖然這一觀點(diǎn)后來受到挑戰(zhàn)，但是在部門間關(guān)系的政治合約中強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)專用性確實(shí)很難找到實(shí)證的依據(jù)。這就帶來了一個(gè)潛在的問題，交易費(fèi)用能否作為一個(gè)概念工具用于分析食品安全監(jiān)管中的部門間關(guān)系呢？其實(shí)，資產(chǎn)專用性這個(gè)概念在交易中的重要性，并不是來自于專用性本身，而是來自于機(jī)會(huì)主義行為存在的條件下，專用性投資所導(dǎo)致的被對(duì)方“敲竹杠”的可能性，即這一投資給交易的另一方提供了只有他才能行使的特定購買權(quán)。如果對(duì)方不肯行使這一購買權(quán)，就會(huì)給投資者造成巨大的損失，從而增加交易的潛在成本。換句話說，在組織間關(guān)系中，資產(chǎn)專用性的本質(zhì)在于，這種投資造成了對(duì)另一方特定資源或者權(quán)力的依賴。在政府部門間關(guān)系中，如果要實(shí)現(xiàn)合作治理，這種對(duì)其他部門特定權(quán)力的依賴恰恰是廣泛存在的。這就為組織間資源依賴?yán)碚摵托轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)中合約理論的結(jié)合提供了一個(gè)窗口，進(jìn)而為運(yùn)用這些理論分析部門間關(guān)系提供了廣泛的可能性。與作為市場(chǎng)主體中的私人部門不同，政府部門間并不存在市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，任何一項(xiàng)特定的職權(quán)都是授予一個(gè)特定部門。換句話說，在理想化的官僚制下，每一個(gè)政府部門都對(duì)應(yīng)一種或數(shù)種特定的職權(quán)，并且這種職權(quán)劃分是由特定的政治體制或者行政體制所決定的。雖然在一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)有調(diào)整的可能性，但是相對(duì)政府間合作關(guān)系的周期而言，這種職權(quán)的特定配置結(jié)構(gòu)是相對(duì)穩(wěn)定的，并且以部門自主性或者“政策空間”⑩的形式表現(xiàn)出來。這樣，部門間合作的參與方會(huì)發(fā)現(xiàn)，如果想要針對(duì)特定的社會(huì)問題(比如食品安全治理)或者政治性要求(比如各種形式的綜合整治)，那么它們只能和特定的政府部門合作，由此構(gòu)成了對(duì)特定部門以法定職權(quán)為基礎(chǔ)的“專有性”資源的依賴。楊瑞龍和楊其靜(11)也指出資產(chǎn)的專有性才是組織租金分配中談判能力的基礎(chǔ)。資產(chǎn)的專有性，強(qiáng)調(diào)投入者的這種資源被其他團(tuán)隊(duì)成員所依賴，所以他也就處于談判中的有利地位。如果這種資產(chǎn)還是通用性的，那么他無疑在組織租金的分配中處于更加有利的談判位置。威廉姆森(12)認(rèn)為，不同的交易特征，會(huì)使追求生產(chǎn)成本和交易費(fèi)用最小化的人尋求不同的治理結(jié)構(gòu)。其基本邏輯是：每一種交易都是一種契約，根據(jù)不同契約帶來的交易費(fèi)用匹配不同的治理結(jié)構(gòu)。契約的交易費(fèi)用是由交易次數(shù)、不確定性和資產(chǎn)專用性決定的。因此，從交易費(fèi)用理論的視角去分析部門間合作，其核心要點(diǎn)，在于將部門間合作看作一個(gè)關(guān)系合同，分析決定其交易費(fèi)用水平的交易特征，然后探討與之相匹配的治理結(jié)構(gòu)。本文接下來會(huì)結(jié)合食品安全監(jiān)管部門間合作的實(shí)踐，探討這一類型的部門間合作中，存在哪些能夠決定交易費(fèi)用水平的交易特征，以及如何去設(shè)計(jì)與之相匹配的治理結(jié)構(gòu)，從而為合理設(shè)計(jì)食品安全監(jiān)管部門間合作的有效機(jī)制提供一個(gè)初步的探索。三、部門間合作的交易特征(一)部門的自主權(quán)追求正如資產(chǎn)專用性所發(fā)揮的作用，對(duì)其他部門“專有性”職權(quán)的依賴程度，構(gòu)成了部門間合作時(shí)決定交易費(fèi)用水平的一個(gè)重要因素。對(duì)政府部門而言，獲得自主權(quán)或確保其勢(shì)力范圍是非常重要的?！矮@得自主權(quán)，指的是組織擁有一個(gè)獨(dú)特的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，一個(gè)明確的顧客群體或者會(huì)員群體，以及一個(gè)毫無爭(zhēng)議的關(guān)于職能、服務(wù)、目標(biāo)、議程或者動(dòng)機(jī)的權(quán)限，尋求穩(wěn)定的環(huán)境并且消除對(duì)其身份認(rèn)同的威脅?！?13)部門間合作的參與方會(huì)發(fā)現(xiàn)，如果想要針對(duì)特定的社會(huì)問題(比如食品安全治理)或者政治性要求(比如各種形式的綜合整治)，那么它們只能和特定的政府部門合作，由此構(gòu)成了對(duì)特定部門以法定職權(quán)為基礎(chǔ)的“專有性”資源的依賴。但是這種依賴往往意味著部門自主性降低、政策空間萎縮，以及被對(duì)方“敲竹杠”的可能性。從長(zhǎng)期來看，甚至對(duì)部門的生存和關(guān)鍵性政策領(lǐng)域都會(huì)構(gòu)成威脅，正如這次“大部制”改革對(duì)一些部門的合并一樣。由于此類風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)度對(duì)某個(gè)具體部門而言，是與它對(duì)其他部門專有性職權(quán)資源的依賴性成正比的，所以對(duì)于特定政府部門而言，它必須要想方設(shè)法增加自己在相互的專有性資源依賴關(guān)系中的地位。這種在合作關(guān)系中積極拓展自主性的行為，往往以“有利都爭(zhēng)著管”的機(jī)會(huì)主義行為表現(xiàn)出來。要構(gòu)建政府間自發(fā)合作的激勵(lì)機(jī)制，關(guān)鍵點(diǎn)之一就是如何在行政體制上合理配置部門間的職權(quán)，使得各個(gè)部門“有利爭(zhēng)著管”的內(nèi)在沖動(dòng)不至于瓦解合作的可能性。部門間開展合作，交換彼此資源的可能性，還與部門間政策領(lǐng)域的相似性密切聯(lián)系(14)。當(dāng)兩個(gè)部門之間的政策領(lǐng)域非常接近，比如履行相似的職能，爭(zhēng)奪相似的資源，面對(duì)相似的服務(wù)對(duì)象時(shí)，部門之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系將會(huì)遏制有效合作的產(chǎn)生。這個(gè)時(shí)候，爭(zhēng)奪政策空間，維持本部門的生存將會(huì)在很大程度上壓制合作。因?yàn)槿绻硞€(gè)具體的政府部門，其核心政策空間被其他部門侵入，核心職權(quán)和其他部門重合從而喪失自主性的話，它所面臨的命運(yùn)很有可能是部門間的職能整合，比如合并相關(guān)機(jī)構(gòu)，或者調(diào)整職權(quán)，將原先由好幾個(gè)部門分別實(shí)行的職權(quán)統(tǒng)一交由某個(gè)特定的部門去行使，就像我國(guó)前不久開始推行的“大部制”改革一樣。但是另一方面，如果部門間的政策領(lǐng)域差異太大，彼此之間很難找到政策空間的重疊之處，那么部門間合作也難以建立起來。因此，只有各部門之間在政策領(lǐng)域上存在一定的重合，但是又存在一定差異的情況下，這種互補(bǔ)性的資源相互依賴才會(huì)促進(jìn)部門間合作關(guān)系的產(chǎn)生和維系。(二)收益的不確定性和市場(chǎng)機(jī)制下交易的不確定性會(huì)帶來交易費(fèi)用，而重復(fù)性的交易能夠減少交易費(fèi)用一樣，政治交易中的不確定性也會(huì)帶來交易費(fèi)用，而重復(fù)交易則有利于減少交易費(fèi)用。部門間的協(xié)商性交換在很大程度上具有某種模糊性以及收益的不確定性，即在合作中付出較多資源和信息的部門獲得的常常是未來得到某種幫助的可能性。這種可能性帶有非常多的不確定性因素，這種不確定性的減少或消除取決于雙方基于重復(fù)交易而建立的信任關(guān)系的確立。“在重復(fù)發(fā)生的關(guān)系中，每一個(gè)參與者通過獲得并維護(hù)一個(gè)涉及未來行動(dòng)的信譽(yù)必定能獲益。(15)如果雙方的資源相互依賴并具有嚴(yán)重的不對(duì)稱性，將會(huì)影響到雙方長(zhǎng)期合作關(guān)系的確立。如果雙方的資源交換關(guān)系不具有長(zhǎng)期性，那么因此而大大增加的收益不確定性將影響到雙方進(jìn)行合作的可能性。首先，由于缺乏明確的交易制度作保證，建立在資源交換基礎(chǔ)上的部門間合作必須更多地依賴于協(xié)商性機(jī)制，而非市場(chǎng)機(jī)制來進(jìn)行。在協(xié)商性交換中，不同政府部門間在資源和信息的付出與回報(bào)在時(shí)間與空間上都被分隔開，雙方的付出與回報(bào)不是在同一時(shí)間和情境中完成的。這樣，雙方逐漸形成了一個(gè)分享—回報(bào)的循環(huán)式鏈條。這種循環(huán)鏈條的延續(xù)性，如果缺乏有效的機(jī)制保障，一旦合作的某一方由于人為或體制性的因素，中斷了分享或回報(bào)的行為，合作就會(huì)中斷。這種合作一旦中斷，會(huì)影響到雙方未來進(jìn)行合作的可能性(16)。此外，在市場(chǎng)機(jī)制下，合同的履行可以得到具有剛性的法律以及強(qiáng)有力的司法體系的保障。市場(chǎng)中的個(gè)人或企業(yè)違約，將會(huì)受到司法體系的懲處，正是司法體系的存在保障了市場(chǎng)合同能夠得以履行。而以協(xié)商性交換為特征的政治合同在很多時(shí)候僅僅是一種承諾，它并沒有受到外部強(qiáng)制實(shí)施機(jī)制的制約。立法和司法系統(tǒng)可以限制行政部門不做什么，卻不能要求它主動(dòng)實(shí)施權(quán)利性的行為。某個(gè)部門在資源交換中做出權(quán)利性承諾后，如果它事后采取機(jī)會(huì)主義行為，與它達(dá)成資源交換協(xié)議的部門就缺乏足夠的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制來進(jìn)行懲罰，從而規(guī)避對(duì)方的道德風(fēng)險(xiǎn)，保證合同的履行。履約強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制的缺乏在很大程度上影響到部門間合作的動(dòng)力。(三)治理成效的外部性在食品安全監(jiān)管中，由于治理成效具有外部性，部門間合作的交易費(fèi)用還來自于“搭便車”的機(jī)會(huì)主義行為。在食品安全監(jiān)管中，各職能部門都有他們自身的收益函數(shù)，而對(duì)食品安全進(jìn)行治理意味著要承擔(dān)大量的成本，從而會(huì)與部門其他的主管事項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)原本就稀缺的資源。當(dāng)某個(gè)監(jiān)管部門提供了高水平的努力，并且確實(shí)對(duì)食品安全監(jiān)管起到了積極作用時(shí)，由此而帶來的收益卻很難被這一部門所全部占用。在執(zhí)法困難現(xiàn)實(shí)存在的情況下，理性的職能部門無疑會(huì)選擇自身最優(yōu)的執(zhí)法水平(17)，特別是如果食品安全監(jiān)管和部門的核心職能形成了資源上的競(jìng)爭(zhēng)，部門“無利往外推”的積極性顯然會(huì)更加充分?？梢姡獠啃院托畔@取困難的現(xiàn)實(shí)，會(huì)使得政府部門具有足夠動(dòng)力和可能性去采取諸如“搭便車”之類的策略性行為。由于食品安全監(jiān)管中外部效應(yīng)的存在，會(huì)使得某個(gè)監(jiān)管部門或者某個(gè)地方政府，都會(huì)理性地選擇低于社會(huì)福利最大化水平的努力程度，從而導(dǎo)致合作難以順利開展。同時(shí)，食品從農(nóng)田到餐桌的整個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)鏈條非常復(fù)雜，食品生產(chǎn)加工、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)往往無法嚴(yán)格分開，這就導(dǎo)致了對(duì)某個(gè)具體監(jiān)管部門進(jìn)行問責(zé)時(shí)的困難。食品安全監(jiān)管本身具有團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)的特性，然而現(xiàn)有體制下，一方面食品鏈條的自然屬性與食品安全人為分段監(jiān)管之間的矛盾，使得食品安全監(jiān)管部門之間職責(zé)分工難以明晰；另一方面，“三定”(定職能、定機(jī)構(gòu)和定編制)方案對(duì)于食品安全監(jiān)管權(quán)又多次重新配置，相關(guān)的法律法規(guī)也遲遲沒有做出相應(yīng)修改，新舊制度的摩擦為各部門理解職責(zé)分工時(shí)采取“各取所需”的機(jī)會(huì)主義態(tài)度提供了制度上的空間。這樣，即便建立起昂貴的食品安全追溯技術(shù)系統(tǒng)，監(jiān)管職權(quán)配置的模糊性也會(huì)導(dǎo)致法律上和公眾的問責(zé)困難重重。四、部門間合作的治理結(jié)構(gòu)食品安全治理團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)的特性，使得多部門分段監(jiān)管體制中的任何一個(gè)部門，如果缺乏其他部門配合的情況下，都不可能有效地履行自身的監(jiān)管責(zé)任，取得理想的監(jiān)管效果。就政府部門間達(dá)成合作的途徑而言，有兩種基本的類型，一種是自發(fā)性的合作，另一種則是強(qiáng)制性的合作。對(duì)于強(qiáng)制性的部門間合作而言，其合作的動(dòng)力來自于上級(jí)或者法律上的強(qiáng)制。在食品安全監(jiān)管中，這種強(qiáng)制在形式上可以是制度化的，比如立法和行政機(jī)關(guān)制定有關(guān)食品安全監(jiān)管合作的各種法律、法規(guī)和規(guī)章；也可以是非制度化的，即上級(jí)政府可以運(yùn)用自己的等級(jí)權(quán)威強(qiáng)制性要求政府各部門在特定領(lǐng)域建立起合作關(guān)系。食品安全監(jiān)管中自發(fā)性合作的動(dòng)力則依賴于不同部門交換彼此所需要資源的意愿。對(duì)食品安全監(jiān)管部門而言，各部門所擁有的稀缺性資源其實(shí)都直接或者間接和自身的特定職權(quán)相關(guān)。政府部門所擁有的各種社會(huì)資源，包括專門性知識(shí)、外部的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)等，都可以說是根源于特定政治制度下配置給它的職權(quán)。并且由于官僚制的專業(yè)化原則，這種職權(quán)是專門化的，稱為政府部門的一種“專有性資源”。針對(duì)特定的社會(huì)領(lǐng)域，當(dāng)政府需要解決綜合性的社會(huì)問題，滿足綜合性的政治要求或者外部環(huán)境發(fā)生變遷的時(shí)候，政府各個(gè)職能部門就有可能需要進(jìn)行合作，通過交換彼此所需要的稀缺性資源來履行自身的法律性責(zé)任，完成政治性要求或者應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的挑戰(zhàn)。在簡(jiǎn)要論述了實(shí)現(xiàn)部門間合作的兩種基本途徑后，下面就針對(duì)部門間合作的交易特征，探討在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，如果要降低交易費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)部門間的有效合作，在治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)上需要具備哪些基本要素。(一)調(diào)整部門間的職權(quán)配置結(jié)構(gòu)就部門對(duì)自主權(quán)的追求而言，在治理結(jié)構(gòu)上需要做到：一是對(duì)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼?，將分散于各個(gè)部門的監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行適度的集中，減少監(jiān)管部門的數(shù)量，從而降低部門間合作和協(xié)調(diào)的潛在成本。2008年啟動(dòng)的“大部制”改革就是朝著這個(gè)方向推進(jìn)的。這次改革明確由衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任，同時(shí)將國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，承擔(dān)餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職責(zé)。改革后的食品安全監(jiān)管格局由原來的“五龍治水”改為“四龍治水”，即主要由農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生四個(gè)部門負(fù)責(zé)食品安全的監(jiān)管，這意味著食品安全監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)成本將因部門的合并而降低，也可以在一定程度上遏制部門的機(jī)會(huì)主義行為。二是建立起更加強(qiáng)勢(shì)的部門間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，比如在國(guó)務(wù)院設(shè)立超越于各個(gè)部門之上的食品安全委員會(huì)，從而為發(fā)現(xiàn)和懲罰食品安全監(jiān)管中的機(jī)會(huì)主義行為提供機(jī)構(gòu)上的保障。2009年6月1日正式實(shí)施的《食品安全法》第四條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，其工作職責(zé)由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。這一條規(guī)定被公眾認(rèn)為是《食品安全法》的立法亮點(diǎn)，從中也可以看出國(guó)家加強(qiáng)食品安全部門間協(xié)調(diào)的力度與決心。遺憾的是，《食品安全法》并沒有對(duì)國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的工作職能和權(quán)限作出明確規(guī)定，這個(gè)委員會(huì)是否具有像日本食品安全委員會(huì)那樣的權(quán)威性，是否擁有足夠的協(xié)調(diào)資源以解決幾個(gè)“超級(jí)”食品安全監(jiān)管部門之間的沖突以及分化，以及如何處理食品安全委員會(huì)與衛(wèi)生部?jī)蓚€(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，等等，這些問題有待更具體的制度安排以及權(quán)責(zé)配置。三是進(jìn)一步完善食品安全法律規(guī)范體系，更加清晰地界定監(jiān)管部門之間的權(quán)責(zé)配置與職權(quán)邊界，盡可能減少監(jiān)管中的“灰色”地帶或真空地帶，以及縮減食品安全監(jiān)管執(zhí)法中的選擇性政策執(zhí)行的空間。目前《食品安全法》雖然已經(jīng)正式出臺(tái)，但僅僅依靠一部食品安全的基本法來解決食品安全領(lǐng)域的所有問題是不現(xiàn)實(shí)的；而且《食品安全法》本身的很多規(guī)定都是比較籠統(tǒng)的原則，有待制定配套的法規(guī)、規(guī)章而使其更具有可操作性。因此，當(dāng)務(wù)之急是以《食品安全法》為依據(jù)，對(duì)有關(guān)食品安全的現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范等進(jìn)行認(rèn)真清理、補(bǔ)充和完善，盡可能減少和避免立法和執(zhí)法上的相互沖突。(二)確保合作中的信任與公平就收益的不確定性而言，要實(shí)現(xiàn)合作，保證各參與方不會(huì)因?yàn)椴呗孕孕袨閷?dǎo)致合作無法帶來凈收益而退出合作關(guān)系，在治理結(jié)構(gòu)上就有兩個(gè)基本要求：第一是成員間的信任，這依賴于部門間不斷的協(xié)商和互動(dòng)所形成的共識(shí)。過去的成功合作經(jīng)驗(yàn)?zāi)墚a(chǎn)生組織間的依賴，組織間的互相熟悉會(huì)抵消交易伙伴可能的投機(jī)行為(18)。第二則是公平性規(guī)范，即食品安全治理中的責(zé)任、權(quán)益、成本等，以所有涉及部門都認(rèn)為公平的方式配置。這種公平可以是實(shí)體上的公平，但是更重要的則是程序上的公平。公平性規(guī)范指每一個(gè)參與部門都認(rèn)為其他部門恰當(dāng)?shù)芈男辛怂麄儗?duì)于部門間合作的承諾，并且這一關(guān)系是有價(jià)值的、平等的、建設(shè)性的和令人滿意的。這一概念來自于交換理論，它指出任何關(guān)系中的參與者都尋求：(1)互惠，每一個(gè)參與者在獲得收益的同時(shí)都認(rèn)可在道德上有義務(wù)付出；(2)比率公平，某一交易中收益和成本的分配是公平的；(3)分配性公平，即每一個(gè)參與者都獲得了與其投入相匹配的收益(19)。目前，食品安全監(jiān)管部門之間已經(jīng)初步形成了一些合作制度，如信息通報(bào)制度、行政協(xié)調(diào)制度、聯(lián)合執(zhí)法制度、案件移交制度、信息與資源共享制度，等等。但是，這些制度本身還比較粗糙，規(guī)范性程度不高，對(duì)于各部門在合作中的權(quán)力與義務(wù)沒有明確的規(guī)定，而且對(duì)于制度的實(shí)施沒有強(qiáng)有力的責(zé)任約束機(jī)制。因此，在治理結(jié)構(gòu)上，必須建立起各個(gè)部門普遍認(rèn)可的沖突解決機(jī)制，以及普遍認(rèn)可的成本、收益和責(zé)任的分配機(jī)制。這樣，各參與部門才會(huì)認(rèn)可這一合作關(guān)系是公平的，從而繼續(xù)留在這一合作關(guān)系中，并且通過重復(fù)的合作而生長(zhǎng)出信任和共識(shí)。需要指出的是，對(duì)于部門間交換網(wǎng)絡(luò)的分析，不能夠僅僅局限于部門間正式制度層面，還必須考慮部門主管官員的非正式交換網(wǎng)絡(luò)，否則很多現(xiàn)象就不好理解。比如很多部門間的合作，在正式的制度層面，雙方或者多方并不存在資源交換的可能；但是政府部門間卻實(shí)際存在著官員之間的非正式人際網(wǎng)絡(luò)(相對(duì)正式的制度性關(guān)系而言)。這種人際網(wǎng)絡(luò)的搭建可能來源于官員之間的既往社會(huì)聯(lián)系，比如地緣、同學(xué)、親屬關(guān)系，等等；或者來源于官員之間某些默認(rèn)的交往性規(guī)則，比如某個(gè)行政轄區(qū)內(nèi)同級(jí)別的行政官員，在正常的情況下應(yīng)該有相互幫助的義務(wù)。對(duì)于這種非正式網(wǎng)絡(luò)盡管還沒有非常系統(tǒng)性的分析，但是無可否認(rèn)它們是現(xiàn)實(shí)存在的，并且作為一種政府部門的組織文化而影響到部門間的合作關(guān)系。同時(shí)，在中國(guó)特定的“人情文化”背景下，這一非正式網(wǎng)絡(luò)的作用實(shí)際上存在著被強(qiáng)化和放大的可能性。當(dāng)很多政府部門間合作在正式的制度層面難以尋找到解決方案時(shí)，這種非正式的聯(lián)系可以在事實(shí)上起到建立信任、約束機(jī)會(huì)主義行為，降低合作中的交易費(fèi)用，以及通過非正式的溝通網(wǎng)絡(luò)達(dá)成共識(shí)的作用，從而去推動(dòng)和維系合作關(guān)系。(三)降低治理成效的外部性針對(duì)治理成效的外部性，一般的思路是外部效應(yīng)內(nèi)部化。目前各國(guó)的普遍作法也是趨向中央的垂直一體化監(jiān)管。在我國(guó)的現(xiàn)有體制下，治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)則需要進(jìn)一步明晰中央與地方在食品安全監(jiān)管中的分工，給食品安全屬地監(jiān)管責(zé)任制提供相應(yīng)的配套措施。在現(xiàn)有體制下，我國(guó)的食品安全監(jiān)管工作是由國(guó)家和地方政府的管理機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)。中央一級(jí)的食品安全監(jiān)管工作主要由衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家工商總局和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局等部門共同負(fù)責(zé)。這幾個(gè)部門都自成體系，在省、市、縣一級(jí)都分別有相應(yīng)的延伸機(jī)構(gòu)，但是依照《食品安全法》(20)，這些部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)又由各級(jí)地方政府依照相關(guān)規(guī)定來確定。這樣的機(jī)制其實(shí)并不利于解決治理成效的外部性問題。首先，隨著現(xiàn)代運(yùn)輸工具的發(fā)達(dá)和商品流通體系的發(fā)展，食品安全作為一種公共產(chǎn)品，其溢出效應(yīng)已不再局限于某一特定的區(qū)域，而是早已跨越了區(qū)域的限制。顯然，食品安全屬地監(jiān)管責(zé)任制難以適應(yīng)食品安全外溢效應(yīng)日益突出的特點(diǎn)。其次，在我國(guó)目前“條塊分割”的行政管理體制下，地方政府是否具備足夠的能力去調(diào)動(dòng)相關(guān)垂直管理部門的資源，從而進(jìn)一步落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任制，也是一個(gè)有待解決的問題。最后，在制度約束力度不夠的情況下，食品安全屬地監(jiān)管責(zé)任制反而有可能為地方保護(hù)主義提供土壤。因?yàn)榈胤秸灿袡?quán)制定自己的規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，地方的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)都是地方財(cái)政自給，因而很可能更多地關(guān)注于本地區(qū)利益而不是國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)(21)。因此，如何合理配置中央與地方政府的監(jiān)管權(quán)限，避免治理成效的外部性引發(fā)的投入不足或者地方保護(hù)現(xiàn)象，是設(shè)計(jì)部門間合作治理結(jié)構(gòu)時(shí)需要解決的一個(gè)重要問題。要解決監(jiān)管成效的外部性問題，還可以從改變監(jiān)管部門的收益結(jié)構(gòu)入手。只要外部環(huán)境能夠產(chǎn)生足夠的激勵(lì)，各個(gè)監(jiān)管部門就會(huì)具備足夠的動(dòng)力，愿意為了有效履行監(jiān)管職責(zé)而交換彼此資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)合作。比如建立針對(duì)監(jiān)管部門的足夠強(qiáng)大并且低成本的社會(huì)問責(zé)機(jī)制，一旦出現(xiàn)食品安全重大事故，有關(guān)部門就需要對(duì)社會(huì)公眾承擔(dān)法律和行政上的責(zé)任。不過問題在于，現(xiàn)階段這樣的激勵(lì)或控制機(jī)制并不完善，即使在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中存在一些這樣的機(jī)制，也滿足不了低成本運(yùn)轉(zhuǎn)的要求。鑒于外部問責(zé)機(jī)制在行政體制內(nèi)部改革中很容易被忽視，所以在治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)上，這應(yīng)該成為重要的關(guān)注點(diǎn)之一。此外，與全球行政改革的潮流相一致，食品安全監(jiān)管也可以考慮引入政府之外的力量，比如行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)團(tuán)體以及其他的一些民間團(tuán)體，建立起所謂的“火警”機(jī)制(22)，以補(bǔ)充由政府主導(dǎo)的食品安全監(jiān)管體制。食品安全監(jiān)管作為一個(gè)需要跨部門、跨區(qū)域聯(lián)合治理才能夠取得理想效果的公共問題，不但在實(shí)踐中迫切需要深入的探討，在理論上也可以為分析如何促進(jìn)多部門合作以解決綜合性社會(huì)問題提供一個(gè)極佳范本。正如本文所述，我們可以將部門間合作看做是政治市場(chǎng)上一種基于關(guān)系合同的交易，這樣就為運(yùn)用交易費(fèi)用理論中的契約理論對(duì)其進(jìn)行分析提供了可能性。針對(duì)部門間合作這一關(guān)系合約，決定其交易費(fèi)用水平的交易特征可以概括為部門對(duì)自主權(quán)的