基于農(nóng)村居民最低養(yǎng)老水平的財(cái)政支付能力研究

F812.4：A1674-1668(2011)05-0002-06中國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是一個將解決占全國總?cè)丝?/3農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障問題，這無疑是世界覆蓋面最大的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，也是一個巨大的惠及子孫安民興業(yè)的福利工程。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的特點(diǎn)是：(1)加大了政府投入。強(qiáng)化了政府補(bǔ)貼，在待遇給付和繳費(fèi)兩方面實(shí)施補(bǔ)貼；(2)增加了制度的靈活性，設(shè)計(jì)了不同的繳費(fèi)層次；(3)采用個人賬戶與統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合的模式；(4)實(shí)施廣覆蓋和普惠制。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的基本框架和制度構(gòu)造已經(jīng)明確，但這一制度體系建設(shè)過程中所涉及的一些難點(diǎn)問題還亟須認(rèn)真研究和探討。其中問題之一是，目前的制度規(guī)定由財(cái)政支付60歲以上農(nóng)村老人每人每月55元基本養(yǎng)老金，那么55元的基本養(yǎng)老金是否達(dá)到農(nóng)村居民最低養(yǎng)老水平?如果未達(dá)到最低養(yǎng)老水平，則最低養(yǎng)老保險水平應(yīng)該為多少?如果按照現(xiàn)實(shí)最低養(yǎng)老需求水平，則財(cái)政是否有能力進(jìn)行這一水平的給付?1研究背景關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度給付水平以及政府責(zé)任和財(cái)政分擔(dān)的研究，國內(nèi)學(xué)者已經(jīng)做了許多有益的前期研究工作。對社會保障適度水平最早進(jìn)行深入研究的是穆懷中(1998)。他認(rèn)為，社會保障水平是質(zhì)與量的統(tǒng)一體。社會保障水平的量是指社會保障費(fèi)用支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。社會保障水平的質(zhì)是指它要與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，既要保障公民的基本生活又要激勵公民去積極勞動，推動經(jīng)濟(jì)社會健康、持續(xù)發(fā)展。借此引申開來，農(nóng)村養(yǎng)老保險水平的“度”，就是指保持農(nóng)村養(yǎng)老保險水平的質(zhì)和量的限度、幅度，即農(nóng)村養(yǎng)老保險水平在多大限度內(nèi)既能保證農(nóng)村居民的基本生活又能激勵農(nóng)村居民積極勞動，進(jìn)而推動經(jīng)濟(jì)和社會的健康、持續(xù)發(fā)展，超過了這個限度就會對公民的勞動積極性和經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展產(chǎn)生不利影響。農(nóng)村養(yǎng)老保險給付水平存在著上限，如果超出了這個上限，農(nóng)村養(yǎng)老保險就會制約經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。穆懷中教授(2008)還主張從“勞動公平”與“生存公平”角度應(yīng)建立城鎮(zhèn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險給付模式并確定適度給付水平，社會統(tǒng)籌的給付水平較低、給付時間持續(xù)終身，體現(xiàn)了社會統(tǒng)籌保障生存公平的功能，而個人賬戶則應(yīng)更多地表現(xiàn)為“勞動公平”。在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的政府責(zé)任和財(cái)政分擔(dān)研究方面，鄭功成(2002)認(rèn)為政府不能以對農(nóng)村居民沒有承諾為借口拒絕建立相應(yīng)的社會保障制度，更不能過分強(qiáng)調(diào)財(cái)力不足和過高估計(jì)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的代價。穆懷中(2007)認(rèn)為從政府責(zé)任角度看，應(yīng)確定政府負(fù)擔(dān)國民最低層次保障的責(zé)任；重點(diǎn)解決在低梯度指標(biāo)下收入不均等問題，消除低水平下的貧困和收入差距。陸解芬(2004)認(rèn)為一項(xiàng)社會政策的執(zhí)行，需要人力、物力、財(cái)力等的支持，其中，財(cái)力支持是最重要的，政府不可推卸其財(cái)政責(zé)任。胡曉義(2009)認(rèn)為財(cái)政補(bǔ)貼是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的核心內(nèi)容，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(新農(nóng)保)主要的供款方是政府，政府給了現(xiàn)在的老年人基礎(chǔ)養(yǎng)老金，同時對中青年的繳費(fèi)也予以補(bǔ)助，這是新農(nóng)保在這點(diǎn)上和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險不同。賈康(2007)認(rèn)為城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)需要得到更多的財(cái)政投入支持和相關(guān)公共財(cái)政制度建設(shè)支撐，其中的關(guān)鍵內(nèi)容是結(jié)合我們國家的社會保障體制、機(jī)制的改革完善，建立和健全規(guī)范的復(fù)式預(yù)算體系中的社會保障預(yù)算。柳清瑞(2008)認(rèn)為加快覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，就需要建立一定周期(50年或100年)的經(jīng)濟(jì)、人口等因素的預(yù)測機(jī)制和財(cái)政預(yù)算制度，同時要進(jìn)行財(cái)政體制、稅收體制等配套制度改革，增加政府財(cái)政收入的可持續(xù)性和穩(wěn)定性，提高制度的有效供給。唐鈞(2009)認(rèn)為解決農(nóng)村老齡化的關(guān)鍵是加大政府財(cái)政補(bǔ)貼加快新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)。趙德余和梁鴻(2006)認(rèn)為政府不可推卸的責(zé)任就要通過稅收或恰當(dāng)?shù)姆绞?，為農(nóng)民提供基本養(yǎng)老保障。關(guān)于財(cái)政責(zé)任分擔(dān)問題，鄭功成(2009)則認(rèn)為如果基本養(yǎng)老保險制度實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌并不斷擴(kuò)大覆蓋面，30年內(nèi)不會出現(xiàn)收不抵支的現(xiàn)象，但需要對政府和地方財(cái)政責(zé)任進(jìn)行合理劃分。朱俊生(2009)根據(jù)測算認(rèn)為，財(cái)政完全有能力在全國建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，但為保證貧困地區(qū)新農(nóng)保制度的建立，需要重構(gòu)中央政府與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系，中央財(cái)政按照各地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平的不同對養(yǎng)老保險的保費(fèi)補(bǔ)貼予以分擔(dān)。綜上所述，以上成果為進(jìn)一步研究農(nóng)村養(yǎng)老保險制度及財(cái)政社會保障支出問題奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，也拓寬了財(cái)政支付農(nóng)村養(yǎng)老保險金的分析渠道。但是目前還缺乏對農(nóng)村老年人養(yǎng)老現(xiàn)實(shí)需求水平的具體測算，而且利用財(cái)政未來收入趨勢來分析其對社會保障支出補(bǔ)貼能力的研究也不多見，因此就出現(xiàn)了前文提出的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險與財(cái)政支付關(guān)系的三個問題。本文以此作為分析的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。2農(nóng)村老年人最低養(yǎng)老水平測度2.1基于修正恩格爾系數(shù)的農(nóng)村最低養(yǎng)老水平農(nóng)村老年人的需求可以概括地分為兩大部分，其一是基本食品需求；其二是非食品的基本生活需求?；臼称沸枨罂梢酝ㄟ^農(nóng)村老年人攝入熱量平均水平及相關(guān)食品結(jié)構(gòu)、價格水平得到食品消費(fèi)支出總額。非食品的基本生活需求僅包括農(nóng)村老年人生活必需的衣著、交通通訊等費(fèi)用支出，而不包括基本醫(yī)療服務(wù)支出(這一部分服務(wù)由新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度來解決)。由于我們測算的是農(nóng)村老年人的最低養(yǎng)老水平，因此參考農(nóng)村最低收入水平戶的非食品性基本生活需求，并以此為標(biāo)準(zhǔn)作為農(nóng)村老年人必須得到的基本生活服務(wù)水平的最低限度。首先，確定農(nóng)村老年人最低營養(yǎng)需求。根據(jù)營養(yǎng)學(xué)家對于老年人所需能量的分析，60-69歲的老年人每日所需能量為1700-2500千卡，70-79歲老人為1600-2000千卡，80歲以上老人為1400-1600千卡。其次，我們選取中國營養(yǎng)學(xué)會提出的1800千卡為老年人每日所需最低能量的結(jié)論。中國營養(yǎng)學(xué)會根據(jù)所需的能量等級，設(shè)計(jì)了維持每日能量的10類食品。在每日1800千卡能量水平的標(biāo)準(zhǔn)下折合成每年攝入量，則每年需要攝入谷類91.25公斤、大豆類10.95公斤、蔬菜109公斤、水果73公斤、肉類18.25公斤、乳類109.5公斤、蛋類9.13公斤、水產(chǎn)類18.25公斤、烹調(diào)油9.13公斤、食鹽2.19公斤。第三，用以上的需求量乘以相應(yīng)價格水平，就可以得到農(nóng)村老年人最低的食品支出水平。以1984年全國農(nóng)村住戶調(diào)查資料對食品價格的統(tǒng)計(jì)為基數(shù)，根據(jù)該基數(shù)可以對2009年以上食品的價格進(jìn)行測算。我們將1984年統(tǒng)計(jì)的食品種類與2009年我們要測算的食品種類在口徑上進(jìn)行了統(tǒng)一：1984年食品標(biāo)準(zhǔn)中糧食類統(tǒng)一為2009年的谷類和大豆類之和；1984年食品標(biāo)準(zhǔn)中的植物油、動物油、豬油統(tǒng)一為2009年的烹調(diào)油；1984年食品標(biāo)準(zhǔn)中的家禽、牛羊肉統(tǒng)一為2009年的肉類。1984年我國農(nóng)村居民消費(fèi)價格指數(shù)(定基指數(shù))為100，2009年該價格指數(shù)上升為389.5。我們結(jié)合全國農(nóng)村住戶調(diào)查資料中各類商品的價格，測算得出2009年農(nóng)村老年人的最低食品支出為957.2元/年。第四，計(jì)算得出修正恩格爾系數(shù)。因?yàn)橐獪y算農(nóng)村老年人的最低養(yǎng)老保險水平，因此要參照2009年農(nóng)村低收入組的食品支出和非食品支出情況，得到修正恩格爾系數(shù)。2009年農(nóng)村低收入組農(nóng)民的食品現(xiàn)金支出為673.71元/年，非食品現(xiàn)金支出(衣服、交通與通訊等)為325.01元/年，總現(xiàn)金支出為998.72元。修正恩格爾系數(shù)(食品現(xiàn)金支出/總現(xiàn)金支出×100%)為67.46%。最后，計(jì)算農(nóng)村老年人最低養(yǎng)老水平。由于已經(jīng)計(jì)算得到2009年農(nóng)村老年人的最低食品支出為957.2元/年，修正恩格爾系數(shù)為67.46%，因此得到2009年農(nóng)村老年人最低養(yǎng)老水平為1418.9元/年，占2009年農(nóng)民人均可支配收入的比例為27.54%，折算成每月為118.24元。2.2農(nóng)村恩格爾系數(shù)及物價指數(shù)變動下的最低養(yǎng)老動態(tài)水平影響農(nóng)村養(yǎng)老水平變動的主要因素包括農(nóng)村恩格爾系數(shù)和物價指數(shù)。兩種指標(biāo)表現(xiàn)出比較穩(wěn)定的長期變化趨勢：恩格爾系數(shù)表現(xiàn)出不斷下降的趨勢，物價指數(shù)則表現(xiàn)出不斷上升的趨勢。以2000-2009年為例，該時期農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)的平均變動率為-1.98%，即以每年1.98%的速度下降；而物價指數(shù)的平均變動率為2.42%，即以每年2.42%的速度上升。如果農(nóng)村老年人的最低食品支出按照2.42%的物價漲速變化，則2010-2020年農(nóng)村老年人的每年食品支出變動數(shù)據(jù)如表2所示，設(shè)其為E。在理論上修正恩格爾系數(shù)與農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)具有相同變化趨勢，如果修正恩格爾系數(shù)以每年-1.98%的速度下降，則2010-2020年農(nóng)村老年人的修正恩格爾系數(shù)變動趨勢如表2所示，設(shè)其為F。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中農(nóng)村居民2001-2009年的可支配收入變動情況，計(jì)算得到其年均增長率為9.63%，能夠據(jù)此預(yù)測2010-2020年農(nóng)村居民的可支配收入數(shù)據(jù)，并設(shè)其為G。最終可以對2010-2020年的農(nóng)村最低養(yǎng)老動態(tài)水平進(jìn)行預(yù)測，如表2所示。其中農(nóng)村老人最低食品支出由2010年的980.17元提高到2020年的1242.52元，同期的修正恩格爾系數(shù)由66.11%下降到54.02%，年均農(nóng)村最低養(yǎng)老動態(tài)水平由2010年的1482.64元上升到2020年2300.11元，折算成每月農(nóng)村最低養(yǎng)老動態(tài)水平由123.55元逐漸上升到191.68元，最終得到農(nóng)村最低養(yǎng)老水平比率由2010年的26.24%逐漸下降到2020年的16.23%。3財(cái)政支付基本養(yǎng)老金的必要性及財(cái)政收入預(yù)測3.1財(cái)政支付基本養(yǎng)老金的必要性在經(jīng)濟(jì)高速增長的背景下，我國政府財(cái)力得到了極大的充實(shí)。財(cái)政收入連年大幅度增長，財(cái)政收入總量由1994年的5218.10億元提高到2009年的68518.30億元，增長了12倍。在總量增長的同時，從財(cái)政收入結(jié)構(gòu)來看，2009年中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的一半以上。這意味著國家財(cái)富的分配過度集中于政府，尤其是中央政府。因此政府有義務(wù)返利于民，特別是返利于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下長期貧困的廣大農(nóng)村居民，通過財(cái)政來支付農(nóng)民的基本養(yǎng)老金將是調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)收入差距的有力的收入再分配手段。從社會保障財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來看，我國政府的財(cái)政支出一直存在著社會保障支出規(guī)模過小、城鄉(xiāng)社會保障投入不平衡等問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)1996年美國的社會保障支出占聯(lián)邦財(cái)政支出的比重是48.8%，占GDP的比重為16.5%；同期英國的比重分別為54.9%和22.8%，法國為55.3%和30.1%，德國為52.1%和29.7%。而我國在將社會保障補(bǔ)助支出項(xiàng)目、撫恤和社會福利救濟(jì)費(fèi)等全部財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目加總后，其占財(cái)政支出的比重在2006年剛剛達(dá)到7.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平。我國的財(cái)政社會保障支出不僅規(guī)模小，而且支出的結(jié)構(gòu)失衡：即社會保障支出的大部分都用于城鎮(zhèn)社會保障，用于農(nóng)村社會保障的部分極少。在財(cái)政資金投入量一定的情況下，這種城鄉(xiāng)二元社會保障結(jié)構(gòu)嚴(yán)重地影響了農(nóng)村居民的實(shí)際利益。我國政府目前對60歲以上農(nóng)村老人每人每月55元的基本養(yǎng)老金，是一種具有普惠性質(zhì)的財(cái)政補(bǔ)助，其實(shí)質(zhì)等同于國際上部分國家的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金。這種形式是相對于傳統(tǒng)社會保險項(xiàng)目下的繳費(fèi)型養(yǎng)老金而言的，以國家稅收為融資來源，采取按年齡分類的普惠給付模式。這種養(yǎng)老金項(xiàng)目最早興起于深受艾滋病和疫病之害的非洲國家，在這一地區(qū)的許多國家里當(dāng)青壯年勞動力死于疾病時，老年人就需要承擔(dān)起撫養(yǎng)幼兒和維持家庭生存的重任。因此就興起了這種不用繳費(fèi)的養(yǎng)老金模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，用于非繳費(fèi)型的養(yǎng)老金一般占到該國當(dāng)年GDP的1%左右，最高不超過2%。在對南非以及巴西等國的研究表明，非繳費(fèi)型的養(yǎng)老金項(xiàng)目明顯提升了老年人在家庭中的實(shí)際地位，不僅使老年人自身生存得到了保證，而且也提高了家庭的整體抗風(fēng)險能力，有時還會使幼兒的受教育情況及入學(xué)機(jī)會得到明顯改善。這充分表明普惠型養(yǎng)老金對于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的老年人及其家庭的重要作用。參照國際平均水平，我國用于老年人的普惠型養(yǎng)老金，在理論上應(yīng)該達(dá)到GDP的1%。由于目前我國年均財(cái)政收入占GDP比重約為20%左右，因此以財(cái)政收入為比較基準(zhǔn)，普惠型養(yǎng)老金總額應(yīng)為財(cái)政收入的5%。3.2我國財(cái)政收入預(yù)測及與養(yǎng)老金水平的比較3.2.1我國2010-2020年財(cái)政收入預(yù)測對于當(dāng)期財(cái)政收入產(chǎn)生直接影響的因素是上年和前年的財(cái)政收入。因此可以用以前年份的財(cái)政收入規(guī)模的自回歸模型來預(yù)測未來年度的財(cái)政收入規(guī)模。根據(jù)1991-2009年我國歷年財(cái)政收入數(shù)據(jù)(如表3所示)，可以得到預(yù)測財(cái)政收入的方程關(guān)系式：3.2.2基本養(yǎng)老金水平與財(cái)政支付能力分析根據(jù)浙江大學(xué)課題組的人口與社會保障精算與仿真的測算結(jié)果，得到2010-2020年我國農(nóng)村60歲以上人口數(shù)，結(jié)合目前農(nóng)村老人每人每月55元基本養(yǎng)老金給付，可以得到在該給付水平下的財(cái)政補(bǔ)貼總額；同時根據(jù)本文測算的最低養(yǎng)老水平，可以得到滿足農(nóng)村居民現(xiàn)實(shí)需要的財(cái)政補(bǔ)貼總額。這一測算結(jié)果如表4所示。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)普惠型養(yǎng)老金總額應(yīng)為財(cái)政收入的5%。如果按照這一比例，未來年份的財(cái)政資金是否有能力對農(nóng)村養(yǎng)老保險進(jìn)行補(bǔ)貼呢?以下設(shè)計(jì)兩種方給付方案，來判斷財(cái)政支付能力：方案一，假設(shè)財(cái)政收入的5%全部用于農(nóng)村60歲以上老年人的基本養(yǎng)老金給付；方案二，根據(jù)《2005年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)》資料，農(nóng)村60歲以上老年人占全國60歲以上老年人口的比重為53%，則假設(shè)對農(nóng)村60歲以上老年人的補(bǔ)貼不超過財(cái)政收入5%中的53%部分，即為財(cái)政收入的2.65%。在方案一的設(shè)計(jì)中，2010-2020年財(cái)政收入的5%用于農(nóng)村居民的普惠型養(yǎng)老金給付，則每年應(yīng)該用于養(yǎng)老補(bǔ)貼的金額分別為3906.61、4479.60、5151.29、5924.87、6811.50、7825.78、8985.23、10310.25、11824.29、13554.25、15530.89億元。在農(nóng)村老人每人每月55元基本養(yǎng)老金給付情況下的財(cái)政補(bǔ)貼總額僅分別相當(dāng)于以上數(shù)據(jù)的1.67%、1.52%、1.37%、1.25%、1.13%、1.03%、0.92%、0.82%、0.73%、0.66%、0.59%；根據(jù)本文測算的最低養(yǎng)老水平下的養(yǎng)老金需求總額占以上財(cái)政補(bǔ)貼額比重分別為3.74%、3.56%、3.37%、3.20%、3.03%、2.88%、2.69%、2.51%、2.34%、2.19%、2.05%。在方案二的設(shè)計(jì)中，2010-2020年財(cái)政收入的2.65%用于農(nóng)村居民的普惠型養(yǎng)老金給付，則每年應(yīng)該用于養(yǎng)老補(bǔ)貼的金額分別為2068.91、2374.19、2730.19、3140.18、3610.10、4147.66、4762.17、5464.43、6266.87、7183.75、8231.37億元。農(nóng)村老人每人每月55元基本養(yǎng)老金給付情況下的財(cái)政補(bǔ)貼總額僅分別相當(dāng)于以上數(shù)據(jù)的3.14%、2.86%、2.60%、2.35%、2.14%、1.94%、1.73%、1.55%、1.38%、1.24%、1.11%。根據(jù)本文測算的最低養(yǎng)老水平下養(yǎng)老金需求總額占以上財(cái)政補(bǔ)貼額比重分別為7.06%、6.71%、6.37%、6.04%、5.72%、5.43%、5.07%、4.73%、4.42%、4.13%、3.86%。根據(jù)以上的測算結(jié)果可知，無論是目前農(nóng)村老人每人每月55元基本養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)還是本文測算的最低養(yǎng)老水平下的養(yǎng)老金需求，都沒有達(dá)到國際上產(chǎn)生良性外部效應(yīng)的普惠型給付水平，