“十二五”時(shí)期的中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)改革

［］F810.45［］A［］1000-596X(2010)11-0005-10一、中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)改革的歷史背景所謂財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，是指在財(cái)政支出總額中各類支出所占的比重。它不僅反映了政府活動(dòng)的范圍和方向，以及政府職能和公共政策的重點(diǎn)，更是國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)社會(huì)公平正義的重要政策工具。黨的十四大和十四屆三中全會(huì)分別確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制目標(biāo)及其具體框架，隨后，1998年中國(guó)政府提出建立公共財(cái)政基本框架，這意味著政府職能由生產(chǎn)建設(shè)向公共服務(wù)轉(zhuǎn)型，政府職能的重新定位對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)提出了重大的改革要求。多年來經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)的持續(xù)下降（由1994年占全部政府支出的41.3%下降到2005年的27.5%，）相應(yīng)反映了這一改革趨勢(shì)。不過，由于期間適逢亞洲金融危機(jī)，對(duì)我國(guó)出口需求造成了較大的負(fù)面影響，政府于1998年下半年不得不擴(kuò)大公共投資以保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)穩(wěn)定，使得財(cái)政支出改革主要停留在規(guī)范支出管理方面，而財(cái)政職能的調(diào)整則被相應(yīng)推后了。真正引起政策上對(duì)中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)重視的公共事件，要追溯到2003年春暴發(fā)的SARS疫情。以此為契機(jī)，社會(huì)上對(duì)于醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障與就業(yè)等社會(huì)性支出不足的呼聲漸成聲勢(shì)，也使得政府在支出管理改革之外，對(duì)政府職能的調(diào)整和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的完善給予了更切實(shí)的關(guān)注。2006年，中國(guó)政府的社會(huì)文教費(fèi)支出首次取代經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)，成為全部財(cái)政支出中占比最大的一項(xiàng)開支。這一年召開的十六屆六中全會(huì)，提出走共同富裕道路，推動(dòng)社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，這標(biāo)志著公共政策格局由經(jīng)濟(jì)政策向社會(huì)政策的正式轉(zhuǎn)型。全會(huì)通過的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》闡述了我國(guó)社會(huì)政策的基本內(nèi)容和目標(biāo)，以及落實(shí)社會(huì)政策的制度保障。2007年黨的十七大政治報(bào)告進(jìn)一步闡述了我國(guó)社會(huì)政策的目標(biāo)，指出必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)。2008年以來，中央政策的重心定位于如何全面落實(shí)此前提出的社會(huì)政策目標(biāo)上，[1]由此“十一五”時(shí)期的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了許多值得關(guān)注的變化。其中最突出的一點(diǎn)是，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重持續(xù)下降的同時(shí)，各級(jí)財(cái)政部門支出重點(diǎn)向“三農(nóng)”和民生領(lǐng)域傾斜，并配合以社會(huì)安全網(wǎng)的制度建設(shè)，致力于建立保障和改善民生的長(zhǎng)效機(jī)制。二、中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀（一）購(gòu)買性支出與轉(zhuǎn)移性支出之間的配比根據(jù)交易的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，可將財(cái)政支出區(qū)別為購(gòu)買性支出（或消耗性支出）和轉(zhuǎn)移性支出。購(gòu)買性支出是指政府為了履行其職能，從市場(chǎng)上取得物品與勞務(wù)并支付相應(yīng)資金而發(fā)生的費(fèi)用。這些物品與勞務(wù)或者被用于政府自身的消費(fèi)，或者形成投資，分別被稱為政府消費(fèi)性支出和投資性支出。通過購(gòu)買性支出，政府與私人部門發(fā)生經(jīng)濟(jì)交換關(guān)系，并在實(shí)際上參與社會(huì)資源的配置，影響著社會(huì)總投資與總消費(fèi)的數(shù)量與結(jié)構(gòu)。而在轉(zhuǎn)移性支出的過程中，政府只是扮演中介者的角色，依法撥付財(cái)政資金，不要求獲得相應(yīng)的物品與勞務(wù)。雖然這一過程不涉及與私人部門的等價(jià)交換，卻可以造成購(gòu)買力和社會(huì)財(cái)富在其他社會(huì)主體中的重新分配。利用這一分類體系，可以從宏觀上考察一國(guó)政府在多大程度上作為經(jīng)濟(jì)主體直接參與經(jīng)濟(jì)過程，其職能是偏好于資源配置，還是收入再分配。長(zhǎng)期以來，中國(guó)財(cái)政制度飽受詬病的一個(gè)方面，就是政府承擔(dān)的資源配置職能范圍過廣、比例過大，干擾了市場(chǎng)的運(yùn)行。體現(xiàn)在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上，就是購(gòu)買性支出占一般預(yù)算支出的比重長(zhǎng)期偏大，而政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的再分配功能則相應(yīng)地受到了擠壓，轉(zhuǎn)移性支出的比重處于較低的水平。目前中國(guó)一般預(yù)算支出總額中，約70%強(qiáng)為購(gòu)買性支出，明顯高于發(fā)達(dá)國(guó)家45.2%的水平，更高于發(fā)展中國(guó)家61.5%的水平。“十一五”時(shí)期之前，轉(zhuǎn)移性支出占一般預(yù)算支出的比重為20%弱，略高于發(fā)展中國(guó)家的水平(17%)，但同樣低于發(fā)達(dá)國(guó)家(35.4%)的水平。2006年以來，轉(zhuǎn)移性支出雖有上升趨勢(shì)，但仍然僅占一般預(yù)算支出的25%弱（見圖1）。相比之下，1995-2009年，歐盟15國(guó)的轉(zhuǎn)移性支出平均為一般預(yù)算支出的45%。其中主要的幾個(gè)“大政府”國(guó)家中，轉(zhuǎn)移性支出比例最高的是德國(guó)，約為60%，這一比例最低的西班牙也接近40%。轉(zhuǎn)型國(guó)家轉(zhuǎn)移性支出的水平整體上低于高福利的發(fā)達(dá)國(guó)家，以加入歐盟的主要轉(zhuǎn)型國(guó)家為例，其轉(zhuǎn)移性支出界于30%到45%的區(qū)間。除此之外，筆者還發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的那些“小政府”國(guó)家，如美國(guó)、日本、韓國(guó)等，其轉(zhuǎn)移性支出的比重也相對(duì)較低，例如，美國(guó)為30%略高，韓國(guó)介于10%～20%之間，與我國(guó)相當(dāng)。但從動(dòng)態(tài)角度看，1994年以來的大多數(shù)年份里，購(gòu)買性支出占一般預(yù)算支出比重是負(fù)增長(zhǎng)的，而轉(zhuǎn)移性支出占一般預(yù)算支出的比重表現(xiàn)為正增長(zhǎng)（見圖2）。這說明轉(zhuǎn)移性支出的絕對(duì)增長(zhǎng)快于購(gòu)買性支出的絕對(duì)增長(zhǎng)，二者之間的相對(duì)差距在縮小。這也從一個(gè)側(cè)面反映了中國(guó)財(cái)政支出的再分配功能在不斷強(qiáng)化，體現(xiàn)出政府運(yùn)用財(cái)政政策的著力點(diǎn)開始偏離資源配置，而更加關(guān)注分配公平問題。這說明，“十一五”時(shí)期以來中國(guó)政府在轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)方面的努力是有成效的，但與國(guó)際上其他國(guó)家相比仍有優(yōu)化的空間。中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)(%)圖1中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)（按交易的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類）說明：1994-2006年間的各類支出按如下口徑進(jìn)行整理：消費(fèi)性支出＝行政管理費(fèi)+國(guó)防支出+經(jīng)濟(jì)服務(wù)支出（增撥企業(yè)流動(dòng)資金+工業(yè)交通商業(yè)等部門的事業(yè)費(fèi)用+農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)用+支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出+科技三項(xiàng)費(fèi)用+地質(zhì)勘探費(fèi)用）+文教、科學(xué)和衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)資本性支出＝基本建設(shè)支出+企業(yè)挖潛改造資金+城市維護(hù)建設(shè)支出+地震災(zāi)后恢復(fù)重建轉(zhuǎn)移性支出（未含國(guó)內(nèi)外債務(wù)付息支出）＝撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)+社會(huì)保障支出+行政事業(yè)單位離退休支出+政策性補(bǔ)貼支出以上分類支出數(shù)據(jù)源自2007年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的《國(guó)家財(cái)政主要支出項(xiàng)目》（表8-4），由于統(tǒng)計(jì)年鑒僅提供了主要支出項(xiàng)目數(shù)據(jù)，因此，各項(xiàng)具體支出數(shù)據(jù)之和小于當(dāng)年一般預(yù)算總支出，相應(yīng)的，整理而得的消費(fèi)性支出、資本性支出和轉(zhuǎn)移性支出以及利息支出等都有可能統(tǒng)計(jì)不足。為避免支出數(shù)額上的重大漏失，本文的處理方法是，將各項(xiàng)主要支出之和與一般預(yù)算支出總額的差取平均數(shù)，分別加到根據(jù)表8-4計(jì)算出的消費(fèi)性支出、資本性支出和轉(zhuǎn)移性支出以及利息支出項(xiàng)下，得到調(diào)整后的消費(fèi)性支出、資本性支出、轉(zhuǎn)移性支出以及利息支出。并以調(diào)整后的數(shù)據(jù)作為考察的基礎(chǔ)。這種做法雖然未必完全妥當(dāng)，但基本上能夠滿足本文的分析需要。變化率(%)圖2中國(guó)財(cái)政購(gòu)買性支出與轉(zhuǎn)移性支出占一般預(yù)算支出比重的變化率資料來源：同圖1。由于發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一般擁有較發(fā)達(dá)的社會(huì)安全網(wǎng)，對(duì)轉(zhuǎn)移性支出的數(shù)量要求也相應(yīng)較高。不過，依其傳統(tǒng)不同，那些歷史上更多地依靠政府來提供社會(huì)福利的國(guó)家，典型的如歐洲福利國(guó)家，其轉(zhuǎn)移性支出的比重最大。而那些反對(duì)大政府的國(guó)家（如美國(guó)），以及那些傳統(tǒng)上依靠家庭和社區(qū)提供社會(huì)福利的國(guó)家（如韓國(guó)），其社會(huì)轉(zhuǎn)移支出的需求也較低。中國(guó)轉(zhuǎn)移性支出的比重與發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中的那些“小政府”國(guó)家的一般水平相當(dāng)，但普遍低于主要的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家，這表明中國(guó)尚未建立起高水準(zhǔn)的福利制度。其后果應(yīng)當(dāng)分兩方面來看，一方面，我們要吸取高福利國(guó)家為其福利制度所累的前車之鑒，謹(jǐn)慎選擇適合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)福利體系，另一方面，也應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，避免社會(huì)快速轉(zhuǎn)型期因安全網(wǎng)的缺乏，而付出民生與社會(huì)穩(wěn)定方面的代價(jià)。（二）消費(fèi)性支出與投資性支出之間的配比在大多數(shù)情況下，公共投資被認(rèn)為是具有生產(chǎn)性的支出。雖然很難說一國(guó)財(cái)政支出的多大份額用于公共投資是合適的，眾多關(guān)于公共投資與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的研究，也是眾說紛紜，但數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)公共投資占一般預(yù)算支出的比重不僅高于發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，而且也普遍高于中東歐轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體。透過考察購(gòu)買性支出的內(nèi)部構(gòu)成，我們可以發(fā)現(xiàn)，自1994年至今，消費(fèi)性支出的整體走勢(shì)與購(gòu)買性支出高度相似，以2000年為分界線，此前的消費(fèi)性支出占一般預(yù)算支出的比重由1994年的60%下降到2000年的48.8%，此后則開始小幅回升，直到2004年的54.1%，隨后繼續(xù)延續(xù)下行趨勢(shì)，但始終保持在50%以上的水平。而投資性支出占一般預(yù)算支出的比重，從1994年的23.3%一路下探，目前則為20%略高的水平。也就是說，目前中國(guó)政府的購(gòu)買性支出中，投資性支出與消費(fèi)性支出的比例約為40∶60。近年來中國(guó)投資性支出占財(cái)政支出的比重略有下降趨勢(shì)，但仍徘徊在較高的水平上（20%左右）。而與之相比，歐盟15國(guó)多年來一直穩(wěn)定在8%左右，其中大多數(shù)國(guó)家低于這一水平。例如，丹麥僅為4%略高一點(diǎn)，德國(guó)為7%左右，法國(guó)為5%～6%，比例最高的西班牙，也僅在14%上下波動(dòng)。同樣作為新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，中東歐轉(zhuǎn)型國(guó)家的政府投資性支出自1995年以來一直在下降，雖然目前普遍高于歐盟15國(guó)的水平，但總體上低于我國(guó)的水平。捷克由1995年的37%，下降到2009年的15%。匈牙利大多數(shù)年份保持在10%～15%，個(gè)別年份高于15%，但不超過20%，2009年降到了9%。此外，作為“小政府”典型代表的美國(guó)，其水平比較穩(wěn)定，維持在15～20%；韓國(guó)在20世紀(jì)90年代中期以前曾經(jīng)高達(dá)20%以上，隨后一直穩(wěn)定地下降，目前已經(jīng)下降到5%～10%這一區(qū)間。可以看出，對(duì)“十一五”期間購(gòu)買性支出增長(zhǎng)最主要的貢獻(xiàn)因素是消費(fèi)性支出。我們知道，消費(fèi)性支出主要由兩部分構(gòu)成：一是商品和服務(wù)，二是工資、薪金以及其他有關(guān)項(xiàng)目，通常被看作是政府所提供的公共服務(wù)的核心價(jià)格。這就意味著，自2000年以來，中國(guó)公共服務(wù)價(jià)格呈上升勢(shì)頭。然而，在這些消費(fèi)里面，哪些是用來向居民提供教育、衛(wèi)生等公共物品和服務(wù)的，哪些是用于政府部門自身的消費(fèi)（也就是行政管理費(fèi)），從可得的數(shù)據(jù)上難以分辨。因此，對(duì)于廣受關(guān)注的“中國(guó)的行政管理費(fèi)過高”一說，目前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不支持進(jìn)行國(guó)際比較和判斷。無論如何，行政管理費(fèi)近年來迅速攀升卻是不爭(zhēng)的事實(shí)?！笆晃濉逼陂g資本性支出的比重趨于下降，而消費(fèi)性支出則略呈升勢(shì)，表明公共物品與服務(wù)成本有所上升。這一趨勢(shì)值得關(guān)注。（三）一般支出與社會(huì)支出的配比按交易的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)來解讀中國(guó)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，可以了解中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)型的總體趨勢(shì)與方向，結(jié)合按功能分類的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來觀察，可以加深和細(xì)化對(duì)這一進(jìn)程的認(rèn)識(shí)。以2008年中國(guó)按功能分類的財(cái)政支出為例（見表1），按由高到低順序排名前三位的分別是：經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出（含農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)，占23.1%）、一般公共服務(wù)支出（含外交，占17.7%）、教育支出（占15.9%）。而根據(jù)OECD國(guó)家2004-2007年平均數(shù)據(jù)，排名前三位的支出分別為：社會(huì)保護(hù)支出、健康支出、教育支出（韓國(guó)和美國(guó)例外，前者的第一大支出為經(jīng)濟(jì)事務(wù)，后者為健康支出）。[2]也就是說，平均而言，OECD國(guó)家政府的前三項(xiàng)主要支出均為投資于人力資本的社會(huì)性支出，而我國(guó)前三位的財(cái)政支出主要是用于經(jīng)濟(jì)事務(wù)和一般公共服務(wù)，其中，經(jīng)濟(jì)事務(wù)占全部財(cái)政支出的比重超過五分之一，與OECD國(guó)家相比偏高，后者的這一比重普遍在10%以下，只有韓國(guó)例外，其經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出占財(cái)政總支出的比重與中國(guó)相當(dāng)。社會(huì)領(lǐng)域中唯有教育支出在總支出中占有較大份額，但其占GDP的比重仍處于較低的水平上，1994年以來大多數(shù)年份都低于3%，平均在2.26%。這不僅遠(yuǎn)低于世界發(fā)達(dá)國(guó)家6%的平均水平，也低于一般發(fā)展中國(guó)家4%的平均水平。而且，中國(guó)財(cái)政教育資金的運(yùn)用效率相對(duì)較低，其人員經(jīng)費(fèi)占教育支出的比重大大高于其他國(guó)家，并且一半的人員經(jīng)費(fèi)用于非教育人員。[3]相比之下，我國(guó)的社會(huì)保障與就業(yè)排在各項(xiàng)支出的第4位，占全部財(cái)政支出的12%。雖然位次不低，但與GDP相比卻很有限。2003-2008年，其占GDP的比重平均僅為2%或者略高一些，2008年為2.1%。一般而言，凡是財(cái)政總支出占GDP比重較高的國(guó)家，其社會(huì)支出占GDP的比重也較高。OECD社會(huì)支出占GDP的比重（2000-2005年）平均在20%左右。捷克和波蘭雖然是轉(zhuǎn)型國(guó)家，但也基本上達(dá)到了這一水平。韓國(guó)傳統(tǒng)上就是小政府的國(guó)家，其社會(huì)支出占GDP的比重相對(duì)較小，不到10%，而瑞典則高達(dá)30%以上。人們十分關(guān)注的醫(yī)療衛(wèi)生支出，在所有OECD國(guó)家的財(cái)政支出中大都位居前三位（除了匈牙利排第五位，韓國(guó)、荷蘭、葡萄牙和瑞典排第四位）。而在中國(guó)各項(xiàng)功能支出中，醫(yī)療衛(wèi)生支出2008年排名倒數(shù)第二。1994-2008年，中國(guó)政府醫(yī)療衛(wèi)生支出占全部財(cái)政支出的比重平均僅為4.4%，大大低于OECD國(guó)家10%～20%的水平，占GDP的比重更不足1%，僅為0.69%，OECD國(guó)家的這一平均水平則為5.5%。正如按功能分類的中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)所顯示的那樣，中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)型才剛剛開始，其“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基建投資、輕社會(huì)發(fā)展和人力資本投資”的傳統(tǒng)特征仍然十分明顯。這一結(jié)構(gòu)上的偏離，是造成中國(guó)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵原因之一。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)30余年之后，社會(huì)發(fā)展滯后已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和人民福利改善最大的制約因素。因此，“十二五”時(shí)期財(cái)政支出結(jié)構(gòu)向“社會(huì)發(fā)展和人力資本投資”轉(zhuǎn)型的任務(wù)仍然十分艱巨。三、探索“十二五”時(shí)期的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)改革改革開放30余年以來，盡管國(guó)家財(cái)政收入持續(xù)增長(zhǎng)，為中國(guó)公共政策轉(zhuǎn)型奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但是中國(guó)畢竟是一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，仍將在很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)受制于資金稀缺性的約束。要在不增加宏觀稅負(fù)和政府支出的前提下，更好地滿足社會(huì)公共需求和實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的目標(biāo)，“十二五”期間必須探索如何進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的改革，使財(cái)政支出各部分的比例適中、重點(diǎn)突出，保證財(cái)政資金的運(yùn)用既符合最廣大人民群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，又能滿足公共政策靈活調(diào)整的需要。（一）改革的基本原則財(cái)政政策是現(xiàn)代政府履行資源配置、宏觀調(diào)控和收入分配職能的主要政策工具之一。而財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整又是運(yùn)用財(cái)政政策的重要方式?！笆濉睍r(shí)期中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)改革，應(yīng)著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)和發(fā)展過程中的深層次問題以及解決之道，探索財(cái)政支出結(jié)構(gòu)改革，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧有序和科學(xué)發(fā)展服務(wù)。從短期因素看，自2008年底重新啟動(dòng)積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策以來，2009年下半年我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)已率先走出全球金融危機(jī)的陰影，實(shí)現(xiàn)復(fù)蘇。2010年初以來，受大范圍雪災(zāi)天氣的影響，通貨膨脹預(yù)期加大，雖然2010年我國(guó)繼續(xù)實(shí)行雙寬松的財(cái)政和貨幣政策，但財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)思考退出的問題。為避免過度的投資需求造成今后供給過剩，引發(fā)經(jīng)濟(jì)大起大落，新增財(cái)政支出的投向應(yīng)更多投到最終需求，而不是中間需求上，也就是要弱化新增的投資性支出，重點(diǎn)強(qiáng)化在建的投資性項(xiàng)目和消費(fèi)性支出，為積極財(cái)政政策的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造有利條件。從中長(zhǎng)期來看，適當(dāng)?shù)呢?cái)政支出政策和支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，比單純的支出規(guī)模調(diào)整，更有利于解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)中長(zhǎng)期存在的深層次矛盾與問題?！笆濉逼陂g，中國(guó)政府將在收入分配、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、資源環(huán)境、政府服務(wù)等諸多方面面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這一時(shí)期的公共政策將圍繞兩條主線而展開，經(jīng)濟(jì)政策方面就是考慮如何科學(xué)發(fā)展，社會(huì)政策方面則是建立和諧社會(huì)。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的改革必然要圍繞這兩大政策焦點(diǎn)來謀劃。從科學(xué)發(fā)展的角度看，“十二五”時(shí)期是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式初步轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)期。面對(duì)進(jìn)一步增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力和環(huán)境資源約束，中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)改革，一要穩(wěn)步退出一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域和生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)；二要加大對(duì)具有公共物品屬性的研究開發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新等環(huán)節(jié)的投入，以促進(jìn)自主創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；三要通過支出政策促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，實(shí)行有利于“資源節(jié)約型”、“環(huán)境友好型”社會(huì)建設(shè)的財(cái)政支出體制。從建立和諧社會(huì)的角度看，“十二五”時(shí)期又是通過體制機(jī)制改革，建立保障民生、實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展的關(guān)鍵期。面對(duì)不合理的國(guó)民收入分配格局，中國(guó)政府急需轉(zhuǎn)換發(fā)展思路，擴(kuò)大居民部門參與國(guó)民收入分配的份額及其消費(fèi)能力，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)由外需驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)向內(nèi)需驅(qū)動(dòng)、消費(fèi)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型，讓老百姓真正享受到改革開放的物質(zhì)成果。因此，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的改革上，一要按統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，科學(xué)確定財(cái)政支出的范圍和結(jié)構(gòu)，縮減用于行政管理的政府投資與消費(fèi)支出，加大對(duì)以民生為主的社會(huì)建設(shè)的財(cái)政投入。二是要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)政支出的覆蓋范圍，讓公共財(cái)政的陽光普照城鄉(xiāng)各地。通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)“三農(nóng)”的財(cái)政投入，加大中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)助力度，切實(shí)縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距。三是考慮到社會(huì)轉(zhuǎn)型期居民收入差距拉大的現(xiàn)實(shí)，繼續(xù)完善有利于社會(huì)弱勢(shì)群體的財(cái)政投入機(jī)制，通過加強(qiáng)對(duì)教育、健康等人力資本的投入，為弱勢(shì)人群向上流動(dòng)創(chuàng)造條件。（二）改革的基本內(nèi)容1.著眼于滿足社會(huì)公共需要，合理界定政府職能及各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任的范圍在一定程度上，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)改革是“果”，而政府職能轉(zhuǎn)變才是“因”。因此，中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的改革應(yīng)以政府職能的合理定位為前提，要根據(jù)滿足社會(huì)公共需要的要求，科學(xué)界定財(cái)政支出責(zé)任的范圍與層次。首先，現(xiàn)階段中國(guó)政府仍處于職能轉(zhuǎn)型的過程之中，在很多領(lǐng)域尚未探索出穩(wěn)定的“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”間的分工模式，在不同的領(lǐng)域中“過度市場(chǎng)化（政府缺位）”與“過度干預(yù)（政府越位）”的問題并存。雖然依各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況及其所處發(fā)展階段的不同，各項(xiàng)職能的配比并無一定之規(guī)，但依然存在一些基本底線是所有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都能夠認(rèn)可的，那就是，第一，政府的基本職責(zé)，應(yīng)當(dāng)定位在那些為市場(chǎng)活動(dòng)界定規(guī)則、并維護(hù)市場(chǎng)公正和社會(huì)正義的層面，而不是參與市場(chǎng)活動(dòng)本身。第二，雖然政府是公共物品與服務(wù)的主要提供者，但市場(chǎng)和社會(huì)組織依然可以在融資、生產(chǎn)和監(jiān)管等方面發(fā)揮特定優(yōu)勢(shì)。其次，政府職能合理與否，在于它們是否著眼于滿足社會(huì)公共需要。社會(huì)公共需要在受益范圍和相應(yīng)的成本分擔(dān)上，有著很明顯的地域特征。若要有效地滿足這些公共需求，必須適應(yīng)公共需求的不同層次，在各級(jí)政府之間合理劃分其財(cái)政支出的責(zé)任與范圍，并使財(cái)力在各級(jí)政府間的配置與支出責(zé)任的配置相協(xié)調(diào)。中國(guó)在這方面存在的問題：一是缺乏關(guān)于政府間支出責(zé)任劃分的清晰的法律規(guī)定。穩(wěn)定的支出責(zé)任劃分是建立可持續(xù)的政府間財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)，否則將不可能建立可持續(xù)的政府間稅收分享制度以及轉(zhuǎn)移支付制度。二是責(zé)任安排不符合效率原則。在這方面目前中國(guó)最大的問題是，在中國(guó)的行政性分權(quán)改革戰(zhàn)略下，一度將原來由中央政府履行的社會(huì)保護(hù)和福利職責(zé)（例如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、資源環(huán)保等）下放到地方，同時(shí)并沒有伴隨財(cái)力的下放和補(bǔ)償。地方政府在力所不能的情況下，要么導(dǎo)致大量的預(yù)算外行為，要么導(dǎo)致地方無力供給公共服務(wù)，造成公共服務(wù)的地區(qū)間差異，這恰恰有悖于幫助弱勢(shì)群體的目標(biāo)。到目前為止，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)依然具有很強(qiáng)的非規(guī)范色彩，為了保證分權(quán)框架的可信度和必要的彈性，“十二五”期間中國(guó)應(yīng)當(dāng)在法律層面上建立正式的支出責(zé)任并重新界定某些支出責(zé)任的劃分。2.根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)型和滿足社會(huì)公共需要的要求，合理安排各項(xiàng)支出的相對(duì)比重鑒于中國(guó)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)具有顯著的經(jīng)濟(jì)性與建設(shè)性，而社會(huì)性與再分配性相對(duì)欠缺，從平衡財(cái)政職能和滿足社會(huì)發(fā)展要求的角度，中國(guó)政府在“十二五”時(shí)期應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注再分配問題，相應(yīng)收縮購(gòu)買性支出，擴(kuò)大轉(zhuǎn)移性支出的比重，那些對(duì)促進(jìn)居民收入改善和國(guó)內(nèi)消費(fèi)、激勵(lì)私人部門投資和有利于改革全社會(huì)人力資本與社會(huì)資本的支出類別，應(yīng)該是財(cái)政支出的保障重點(diǎn)。在處理投資性支出與消費(fèi)性支出的關(guān)系時(shí)，一方面要控制并調(diào)減投資性支出的規(guī)模，另一方面要注意投資性支出要有保有壓。嚴(yán)格控制公共資本流向一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和行政事業(yè)部門的基本建設(shè)，保證社會(huì)對(duì)基本公共設(shè)施的投入需求。在消費(fèi)性支出上，從嚴(yán)控制行政性公共消費(fèi)，突出預(yù)算保證重點(diǎn)，使有限的資金用于教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)、“三農(nóng)”、自主創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和與民生有關(guān)的支出。3.在既定的財(cái)力約束下，確立財(cái)政支出的目標(biāo)人群和重點(diǎn)投向“十二五”時(shí)期財(cái)政支出的目標(biāo)人群和重點(diǎn)投向的決定，依賴于這一時(shí)期的發(fā)展戰(zhàn)略及其所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。在既定的財(cái)力約束下，要想兌現(xiàn)政府對(duì)“加大對(duì)民生領(lǐng)域和社會(huì)事業(yè)支持保障力度，增加對(duì)‘三農(nóng)’、科技、教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障、保障性住房、節(jié)能環(huán)保等方面和中小企業(yè)、居民消費(fèi)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)支持力度，支持重點(diǎn)領(lǐng)域改革”等一系列承諾，就必須注意突出財(cái)政政策的實(shí)施重點(diǎn)，確立財(cái)政支出的目標(biāo)人群和重點(diǎn)投向。首先，要從大的方面，或者說從原則上界定哪些社會(huì)群體（如老年人、失業(yè)者）、哪些事項(xiàng)（如環(huán)境保護(hù)、科技創(chuàng)新）應(yīng)作為重點(diǎn)支出對(duì)象，通過擴(kuò)大何種類別的支出（如社會(huì)保障和就業(yè)支出、環(huán)境保護(hù)支出、科技支出等）或相應(yīng)縮減何種類別的支出（如一般公共服務(wù)支出、固定資產(chǎn)投資支出等）來達(dá)到目標(biāo)。其次，在實(shí)施支出的過程中，既要避免以撒胡椒面的方式來運(yùn)用有限的財(cái)政資金，也要避免在某些不應(yīng)當(dāng)支出的方面安排過多的資金。要保證在任一財(cái)政支出項(xiàng)目上，都具有明確的受益對(duì)象和資金保障方式的事先規(guī)劃。[4]4.改善公共治理機(jī)制，提高財(cái)政支出的效率與效果所謂“治理”，是指政府官員和公共機(jī)構(gòu)取得并運(yùn)用權(quán)力，制定公共政策和提供公共物品與服務(wù)（包括提供基礎(chǔ)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施以及安全的投資環(huán)境等）的方式。高質(zhì)量的治理往往表現(xiàn)為：公開、透明、可預(yù)期的公共政策的制定；恪盡職守道德的行政系統(tǒng)；得力而負(fù)責(zé)任的執(zhí)行機(jī)構(gòu)；公民社會(huì)廣泛參與公共事務(wù)；以及上述各方行為的法治環(huán)境。[5]大多數(shù)的經(jīng)驗(yàn)研究表明，良好的治理有利于提高公共支出的效果。然而，由于簡(jiǎn)單地增加支出比改善治理更易于實(shí)施，一些旨在改革公共支出結(jié)構(gòu)的努力常常忽略了后者。拉杰科馬和斯瓦魯(RajkumarandSwaroop)對(duì)發(fā)展中國(guó)家教育和醫(yī)療財(cái)政支出績(jī)效的考察表明，治理質(zhì)量的高低對(duì)財(cái)政支出的效果起到至關(guān)重要的作用。[6]僅靠增加教育支出和醫(yī)療支出，而缺乏良好的治理，并不能有效改善教育和衛(wèi)生狀況。完善的公共治理機(jī)制包含公共支出的決策、融資、生產(chǎn)、監(jiān)督與問責(zé)的全過程。政府的責(zé)任是，要為公民獲得基本公共服務(wù)提供制度保證，并作為基本公共服務(wù)的最后出資人。但這并不是說，所有的公共物品服務(wù)都必須由政府出資或生產(chǎn)，有能力的政府將會(huì)靈活運(yùn)用監(jiān)管、融資和生產(chǎn)三種角色，充分發(fā)掘社會(huì)其他主體的潛力，以最小的成本和最能發(fā)揮非政府主體積極性的方式，達(dá)到這一目的。在當(dāng)前中國(guó)政策界的主導(dǎo)思路中，政府的責(zé)任仍存在著不明晰和不恰當(dāng)之處，“十二五”時(shí)期，中國(guó)政府應(yīng)努力克服公共服務(wù)供給的這一制度缺陷，并推動(dòng)建立一個(gè)負(fù)責(zé)任的個(gè)人與負(fù)責(zé)任的政府良性互動(dòng)的公共物品與服務(wù)治理框架。（三）改革的制度保障財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的改革在任何情況下都是一次利益格局的調(diào)整，是公共利益的重新分配，也是相關(guān)成本分擔(dān)方式的重新安排，如果沒有可靠的制度保障，那么，不可能使改革得到全部利益相關(guān)方的支持。1.改善財(cái)政支出決策機(jī)制，顯示公共物品與服務(wù)需求政府財(cái)政