基于土地征收成片開發(fā)方案編制實踐的幾點思考

2020年1月1日，新《土地管理法》第四十五條提出，為了公共利益需要，涉及軍事外交、政府組織的基礎設施、公共事業(yè)、扶貧安居等情形可以直接征收農民集體土地，其他的情形需要進行成片開發(fā)建設，即除公益性用地外的經營性用地涉及征收農民集體土地的必須編制土地征收成片開發(fā)方案并審批通過后才能進行征地。2020年11月，《自然資源部關于印發(fā)〈土地征收成片開發(fā)標準（試行）〉的通知》（以下簡稱《部標準》）進一步確定了土地征收成片開發(fā)標準與要求。隨后，全國各省市進一步出臺相關文件，明確了成片開發(fā)范圍劃定、方案編制審批、調整要求以及不得批準成片開發(fā)方案的情形等要求和內容，成片開發(fā)方案編制工作全面開展。本文通過對比梳理各省市的具體做法，針對實踐過程中遇到的問題疑點進行了思考分析，并提出了相關建議供各位同仁探討。一、各省成片開發(fā)規(guī)則要求對比分析在《部標準》文件基礎上，各?。ㄊ?、區(qū)）根據當地實際情況針對方案編制過程緊密聯(lián)系的成片開發(fā)范圍要求、方案實施時限、公益性用地占比、方案調整規(guī)定等方面制定了詳細的編制指導要求。總體來說呈現如下特征：成片開發(fā)范圍方面：要求范圍集中、連片，大部分?。ㄊ小^(qū)）對成片開發(fā)面積大小不作要求，部分省（市、區(qū)）要求范圍線不能重疊；方案實施時限方面：一般不超過3年，部分?。ㄊ?、區(qū)）不作具體要求；公益性用地占比方面：一般不低于40%，部分省（市、區(qū)）允許工業(yè)為主的開發(fā)區(qū)低于40%，實行“基礎比例+彈性調整”的機制；方案調整規(guī)定方面：一般允許調整，但是大部分?。ㄊ小^(qū)）對允許調整次數、調整情形未明確。第1頁

二、基于方案編制實踐的幾點思考（一）針對不同年度方案的成片開發(fā)范圍線不能重疊，是否可以允許其中公益性用地重疊?？偨Y各省要求來看，有些省份要求不同年度成片開發(fā)方案的范圍不能重疊，筆者認為此點值得商榷。從功能規(guī)劃的角度來看，公益性用地上的公用設施（包括公共服務設施、公共基礎設施等）的服務范圍是輻射狀的，關聯(lián)到周邊相連的各個單元地塊。由于城鎮(zhèn)開發(fā)時序原因，公益性用地先納入2021年度成片開發(fā)方案后，滿足了2021年度開發(fā)地塊的公益性用地配比需求，但由于不同年度方案的開發(fā)范圍不能重疊，就會導致該公益性用地周邊的其他土地如果要進行開發(fā)，則不能將該公益性用地納入相應年度的成片開發(fā)方案，進而影響土地開發(fā)利用，這與公益性用地功能輻射的實際情況有所矛盾。同時，由于不同年度方案的開發(fā)范圍不能重疊，導致在劃定成片開發(fā)范圍時，能用于劃定成片開發(fā)范圍的公益性用地越來越缺乏，進而年度方案中劃定的成片開發(fā)范圍越來越難以形成連片規(guī)整的開發(fā)范圍，更多是注重滿足40%公益性用地配比的數理要求，而忽視片區(qū)功能用途布局，劃定范圍出現沿道路延伸、線狀連接成片等情形。這種成片開發(fā)“不成片”的結果與土地征收成片開發(fā)的初衷有所偏離，不利于形成規(guī)模效應，較難真正實現土地集約節(jié)約利用。因此，筆者認為是否可以允許不同年度成片開發(fā)范圍中，公益性用地部分可以重疊，這與公益性用地功能輻射現實情況較為符合，也有利于片區(qū)功能布局更加科學合理。但擬實施征收的經營性用地則嚴格按照年度實施計劃進行管控考核，不應允許重疊，否則不利于監(jiān)督考核。（二）針對公益性用地占比一般不低于40%，是否允許特殊情形有所彈性。公益性用地占比不低于40%的要求，在城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)域一般均可以滿足。但在工業(yè)園區(qū)等產業(yè)發(fā)展為主的區(qū)域，對公共服務設施的需求相較城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)域的需求低，公益性用地主要是道路用地或供電、供水用地等，其他公共服務和公共配套用地相對較少，且多地城鄉(xiāng)規(guī)劃的標準未做公益性用地配比要求，因此工業(yè)園區(qū)等區(qū)域多數較難達到公益性占比不低于40%的比例要求，在劃定成片開發(fā)范圍時存在較大困難。在地方實踐中，廣東、山東等地堅持統(tǒng)一標準，均不得低于40%；江西省、浙江省、上海等地則對于產業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)等區(qū)域，允許公益性用地占比有所降低。筆者認為《部標準》要求是每個成片開發(fā)范圍內公益性用地占比一般不低于40%，其中“一般不低于”是給了地方操作層面的彈性空間，應該可以探索不同發(fā)展區(qū)域的差異化的比例要求，如城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展區(qū)域，注重綜合發(fā)展功能，應堅持不低于40%的比例要求；對于工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)等應在加強認定管理、集約用地管控的基礎上，允許適當下調比例要求。（三）針對擬征收土地暫不符合需調整土地規(guī)劃的情形，是否可以嘗試參考自然資源部相關文件，將規(guī)劃符合性審查后置，提高管理效率。按照各省市文件要求，成片開發(fā)范圍或擬實施征收地塊應當位于土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內，有些省份也允許城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設用地作為準入門檻。但由于土地利用總體規(guī)劃或城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制時間普遍較為老舊，規(guī)劃方案與當前用地需求存在較大偏差，導致需要進行規(guī)劃調整，但城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃不再審批，因此僅剩土地利用總體規(guī)劃修改調整這一條路徑。但一般當年度納入成片開發(fā)的項目落地需求均較為急迫，土規(guī)的調整普遍要三個月以上，影響項目落地速度，對于當前地方經濟恢復亦不利。參考《自然資源部關于積極做好用地用海要素保障的通知》第三點“簡化建設項目規(guī)劃用地審批”的要求：用地預審階段，設計規(guī)劃土地用途調整的，重點審查是否符合允許調整的情形，但在申請辦理農用地轉用和土地征收時，須提交規(guī)劃土地用途調整方案。筆者回顧國土資源部于2014年啟動的“三塊地”改革任務及實踐，土地征收成片開發(fā)制度的初衷應該是界定征地開發(fā)行為是否符合公共利益，這應該是成片開發(fā)方案要論述清楚的核心內容，至于其方案編制內容的合規(guī)性審查事項，有些與項目用地手續(xù)辦理時是有所重疊的。筆者認為，針對是否符合土地利用總體規(guī)劃這一審查點，是否可以參考《自然資源部關于積極做好用地用海要素保障的通知》中的規(guī)則要求，土地征收成片開發(fā)方案只審是否符合土規(guī)調整情形，辦理農用地轉用和土地征收時再予以審核是否符合土規(guī)，這樣既可以讓地方充分利用國土空間規(guī)劃過渡期預支規(guī)模、預留規(guī)模使用的便利性，在成片開發(fā)方案編制的同時，同步開展土地規(guī)劃調整工作，多項工作并行，也有助于提高行政管理效率，促進經濟社會盡快恢復發(fā)展。（四）針對成片開發(fā)方案調整，是否需要明確調整次數、期限要求等。針對成片開發(fā)方案調整的要求，各省市要求也不同，如廣東省要求每年編制4個方案，但4個方案中是否包含調整未予以明確；江西、河北等省份要求每年只能調整一次；有些省市未對調整做出具體要求。同時，各地在對方案調整時是否允許延長實施期限也未予明確。筆者認為，成片開發(fā)方案是處于規(guī)劃和項目中間的狀態(tài)，其計劃屬性較強，方案內容具有嚴肅性，對其調整應進行控制，控制的力度應與當地編制方式有關：有些地方要求整個縣每年僅編制一個成片開發(fā)方案，涉及的開發(fā)項目較多，這種方案的調整控制可以彈性大一些，方案調整次數可適當多一點；有些地方則是每個開發(fā)項目編制一個成片開發(fā)方案，開發(fā)內容安排明確，這種方案的調整控制應當嚴格一些，不能隨意調整。另外，考慮《部標準》明確要求年度實施計劃連續(xù)兩年未完成的不得批準新方案，對于方案的調整應當保持統(tǒng)一的實施期限，如2021年度成片開發(fā)方案，要求實施期限為三年，則方案安排的成片開發(fā)項目應當于2023年完成農用地轉用和土地征收，即使對方案內容進行調整，