城鄉(xiāng)一體化下的鄉(xiāng)村治理

C912.82A1006-0766(2010)06-0120-06鄉(xiāng)村治理本質(zhì)上是一種城鄉(xiāng)關(guān)系的反映，鄉(xiāng)村治理也必然要在一定的城鄉(xiāng)關(guān)系形態(tài)下形成對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)公共事務(wù)的管理模式選擇。在城鄉(xiāng)分割的條件下，鄉(xiāng)村治理更多地表現(xiàn)為在較為封閉的鄉(xiāng)村社會(huì)中國(guó)家權(quán)力與農(nóng)村社會(huì)權(quán)力的內(nèi)在沖突及其關(guān)系調(diào)整。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)走向開(kāi)放、城市化帶動(dòng)效應(yīng)和“反哺”機(jī)制不斷向農(nóng)村滲透的階段，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)正在發(fā)生前所未有的劇烈變革，城鄉(xiāng)融合、一體化發(fā)展的趨勢(shì)不斷增強(qiáng)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、一體化發(fā)展，不僅要揚(yáng)棄城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下長(zhǎng)期形成的城市偏向的思維慣性和制度體系，從構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的角度，推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合；更要從重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)的角度，構(gòu)建一種鄉(xiāng)村組織形態(tài)、民主管理制度和公共服務(wù)體系協(xié)調(diào)發(fā)展的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，形成“城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中我國(guó)農(nóng)村社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)、文化衛(wèi)生與其他公共事務(wù)的系統(tǒng)解決的過(guò)程或路徑，以及各主體之間由此所形成的行為范式與制度規(guī)則”[1]。城鄉(xiāng)一體化呼喚鄉(xiāng)村治理，新時(shí)期的鄉(xiāng)村治理也是在城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實(shí)背景和政策框架內(nèi)形成或構(gòu)建的，不失時(shí)機(jī)地構(gòu)建和完善適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，顯得尤為迫切。一、理論分析框架(一)鄉(xiāng)村治理的制度層次著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆森(OliverE.Williamson)[2]在綜述新制度經(jīng)濟(jì)理論的社會(huì)作用、思想觀點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)時(shí)，提出了社會(huì)分析的四個(gè)層次。第一層次是嵌入，包括非正式制度、習(xí)慣、傳統(tǒng)和宗教，其演化是自發(fā)的、最漫長(zhǎng)的。第二層次是制度環(huán)境，包括產(chǎn)權(quán)、政治制度、司法制度、官僚制度等博弈規(guī)則，其演化將歷經(jīng)較長(zhǎng)時(shí)期。第三層次是治理，包括契約、治理結(jié)構(gòu)、交易費(fèi)用等制度安排。第四層次是資源配置與雇傭關(guān)系，包括價(jià)格、數(shù)量和激勵(lì)等。因此，社會(huì)制度變遷的可行路徑是在既有社會(huì)嵌入(歷史條件)下，通過(guò)制度安排，設(shè)定適宜的制度環(huán)境，找到正確的治理結(jié)構(gòu)，形成合理的契約關(guān)系和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，達(dá)到資源的優(yōu)化配置。作為一種變革中的社會(huì)制度，鄉(xiāng)村治理是以鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)的國(guó)家機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機(jī)構(gòu)為鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共品的活動(dòng)，其中治理主體的產(chǎn)生方式、組織機(jī)構(gòu)、治理資源的整合以及它和鄉(xiāng)村社會(huì)的基本關(guān)系，構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理機(jī)制[3]。結(jié)合威廉姆森的制度分層方法，筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理應(yīng)包括三個(gè)層次：一是在制度環(huán)境層次上，權(quán)力在鄉(xiāng)與村兩個(gè)層級(jí)、以鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)的國(guó)家機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)村其他權(quán)威機(jī)構(gòu)之間橫向與縱向配置；二是在治理層次上，形成約束各治理主體的規(guī)則制度、組織架構(gòu)等契約關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)；三是在資源配置層次上，整合治理資源，為鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共品(如圖1)。這三個(gè)層次相互貫通、相互制約，構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的完整制度系統(tǒng)。正如科斯定理所述，交易費(fèi)用(第二層次)的存在，使得不同的權(quán)利界定和分配(第一層次)，會(huì)帶來(lái)不同效益的資源配置(第三層次)，產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)置是優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)。就此而言，只有協(xié)同推進(jìn)三個(gè)層次的制度變遷，才能真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的制度變遷。圖1鄉(xiāng)村治理的三個(gè)制度層次(二)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在矛盾我國(guó)鄉(xiāng)村治理的制度變遷，經(jīng)歷了以家族和宗法為核心的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治階段、鄉(xiāng)村政治化和再組織階段，是國(guó)家權(quán)力不斷下沉并向鄉(xiāng)村社會(huì)滲透的過(guò)程，是在推進(jìn)現(xiàn)代化過(guò)程中國(guó)家通過(guò)必要的組織手段提取鄉(xiāng)村資源和進(jìn)行社會(huì)整合的過(guò)程。從村民自治到鄉(xiāng)村治理，體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力與農(nóng)村社會(huì)權(quán)力的碰撞和契合。當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理實(shí)質(zhì)上形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治”的“鄉(xiāng)政村治”模式，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立基層政權(quán)，實(shí)行行政管理；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下，實(shí)行村民自治，自主管理基層社會(huì)事務(wù)。然而，對(duì)鄉(xiāng)村的強(qiáng)制性制度變遷一直未能形成鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生力量。究其原因，章奇等[4]認(rèn)為，政府對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)管制政策的長(zhǎng)期存在，不僅“扭曲了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素和產(chǎn)出的相對(duì)價(jià)格，抑制了農(nóng)村產(chǎn)品和要素市場(chǎng)的發(fā)育，阻礙了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和資源配置，使得農(nóng)村資源的配置以及農(nóng)戶的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)決策背離自身的比較優(yōu)勢(shì)”，而且使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過(guò)利益誘導(dǎo)和激勵(lì)，使村級(jí)組織自愿服從其“支配”，破壞了鄉(xiāng)村治理的民主基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，如果從鄉(xiāng)村治理的制度層次視角來(lái)看，“鄉(xiāng)政村治”模式是在權(quán)力再分配的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的“放權(quán)型”模式，在國(guó)家政權(quán)與農(nóng)村社會(huì)權(quán)力邊界的界定上并不清晰。模糊的權(quán)力配置導(dǎo)致低效的制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政主體和市場(chǎng)主體①的雙重身份，作為國(guó)家政權(quán)與社會(huì)力量的結(jié)合點(diǎn)，往往造成自身利益膨脹、運(yùn)營(yíng)成本過(guò)高、權(quán)力越位擴(kuò)張，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“既非純國(guó)家的，又非純社會(huì)的”[5]。尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革、全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，可能誘發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在稅源緊縮的情況下突出自身利益的實(shí)現(xiàn)，從而強(qiáng)化“經(jīng)紀(jì)體制”，表現(xiàn)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)通過(guò)對(duì)國(guó)家威權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)之間聯(lián)結(jié)權(quán)力的壟斷而逐漸向‘贏利性經(jīng)紀(jì)體制’蛻變”[6]。這些“尋租”成本進(jìn)一步擴(kuò)大了治理主體之間合作的交易費(fèi)用，扭曲了鄉(xiāng)村公共品供給，甚至出現(xiàn)“傳統(tǒng)農(nóng)村公共物品供給制度與鄉(xiāng)村治理模式不能實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)一，導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重、鄉(xiāng)村政府債務(wù)危機(jī)、城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大和農(nóng)村公共物品供需失衡等問(wèn)題”[7]。(三)城鄉(xiāng)一體化下鄉(xiāng)村治理的實(shí)現(xiàn)除了鄉(xiāng)村內(nèi)部過(guò)程中的矛盾，鄉(xiāng)村的外部環(huán)境、特別是城鄉(xiāng)關(guān)系也在經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的主導(dǎo)下發(fā)生變化。在20世紀(jì)80年代遍地開(kāi)花的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大潮中，鄉(xiāng)村通過(guò)“農(nóng)村工業(yè)化”的嘗試，趁市場(chǎng)短缺積極融入城市經(jīng)濟(jì)體系，以“民工潮”為代表的農(nóng)村勞動(dòng)力向工業(yè)、城市、發(fā)達(dá)地區(qū)的大規(guī)模遷移持續(xù)高漲；工業(yè)經(jīng)濟(jì)和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)形成的集聚效應(yīng)和極化效應(yīng)，也使得鄉(xiāng)村資源以市場(chǎng)配置而非國(guó)家控制的形式向城市流動(dòng)。在這一階段，農(nóng)村逐漸被“邊緣化”，城鄉(xiāng)之間形成“中心—外圍”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)弱化、主體(村民)虛置削弱了鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和制度績(jī)效。然而，要素的流動(dòng)又客觀上促成了城鄉(xiāng)市場(chǎng)的對(duì)接(雖然沒(méi)有建立起統(tǒng)一的市場(chǎng))。隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)下鄉(xiāng)、城市規(guī)模擴(kuò)張形成的涓滴效應(yīng)和回流效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，鄉(xiāng)村與城市在經(jīng)濟(jì)、地理、制度上的二元結(jié)構(gòu)逐漸被打破，鄉(xiāng)村從相對(duì)封閉依附的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系向城鄉(xiāng)互動(dòng)的開(kāi)放式經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系發(fā)展，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)出現(xiàn)相互滲透、融合發(fā)展的趨勢(shì)。十七大報(bào)告審時(shí)度勢(shì)，提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，努力形成城鄉(xiāng)一體化新格局”的制度安排，以公共財(cái)政為基礎(chǔ)、引導(dǎo)社會(huì)資本“反哺”農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。所謂城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域充分融合的高級(jí)階段和形態(tài)。但由于我國(guó)區(qū)域差異性較大，就算在同一城市群、同一行政區(qū)內(nèi)不同等級(jí)的城市、城鎮(zhèn)之間也存在不同的城鄉(xiāng)差距。因此，城鄉(xiāng)一體化至少應(yīng)包含兩個(gè)層次的一體化，一是城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一體化，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的分工合作與空間貫通、國(guó)家權(quán)力的扁平化運(yùn)作與管理；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的一體化，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的能量交換、國(guó)家權(quán)力與農(nóng)村社會(huì)權(quán)力的有序契合，這是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理主要面臨的一體化背景。從鄉(xiāng)村治理的角度看，城鄉(xiāng)一體化對(duì)鄉(xiāng)村治理的三個(gè)制度層次帶來(lái)沖擊：一是繼鄉(xiāng)村自然資源、勞動(dòng)力資源進(jìn)城與資本結(jié)合后，資本下鄉(xiāng)激活了土地這一農(nóng)村的基礎(chǔ)性要素。城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共資源向鄉(xiāng)村延伸，強(qiáng)化了農(nóng)村土地的級(jí)差地租；生產(chǎn)模塊化、產(chǎn)業(yè)鏈空間分離，提高了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本；城郊拓展和小城鎮(zhèn)建設(shè)，增強(qiáng)了農(nóng)村土地利用彈性。一旦土地進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系并在鄉(xiāng)村主體之間形成利益關(guān)系，那么在現(xiàn)有的體制框架下，明確土地產(chǎn)權(quán)配置就成了構(gòu)建鄉(xiāng)村治理制度環(huán)境的新要點(diǎn)。二是現(xiàn)代社會(huì)管理體制下鄉(xiāng)深刻影響了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。隨著家族血緣共同體的解體、戶籍制度松懈、勞動(dòng)力自由流動(dòng)、信息資訊普及，舊有的管理體制及其控制能力被不斷削弱，鄉(xiāng)村社會(huì)正向利益多元化和個(gè)體自由化的方向演化，這就使得在鄉(xiāng)村治理中引入?yún)f(xié)商民主的治理方式和互動(dòng)式民主決策方式成為可能。三是在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的總體要求下，公共資源與服務(wù)下鄉(xiāng)直接惠及農(nóng)村居民，改變了鄉(xiāng)村公共服務(wù)體制外供給的局面。鄉(xiāng)級(jí)組織和村級(jí)組織作為公共服務(wù)的落實(shí)者參與到公共服務(wù)體系中來(lái)，部分組織通過(guò)“干中學(xué)”逐漸衍生轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)的提供者或生產(chǎn)者，在鄉(xiāng)村治理的資源配置和公共服務(wù)制度層面形成互為補(bǔ)充的格局。鑒于此，筆者認(rèn)為，綜合傳統(tǒng)矛盾和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)一體化下的鄉(xiāng)村治理應(yīng)包含以下內(nèi)容：一是在制度環(huán)境的層面上，不僅要理順鄉(xiāng)村關(guān)系，優(yōu)化權(quán)力的配置，構(gòu)建“簡(jiǎn)約型”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，克服“經(jīng)紀(jì)體制”以及由此產(chǎn)生的“尋租”行為，而且要優(yōu)化產(chǎn)權(quán)的配置，奠定鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)、市場(chǎng)機(jī)制培育的基礎(chǔ)。二是在治理的層面上，構(gòu)建多元主體協(xié)同治理的治理結(jié)構(gòu)、激勵(lì)機(jī)制和管理體制，實(shí)現(xiàn)治理的交易費(fèi)用最小化。三是在資源配置和公共服務(wù)層面上，完善治理過(guò)程②，提高制度績(jī)效，實(shí)現(xiàn)治理的福利最大化。二、成都鄉(xiāng)村治理的探索社會(huì)治理現(xiàn)代化的兩大支撐是市場(chǎng)體系和民主制度，城鄉(xiāng)一體化下的鄉(xiāng)村治理也離不開(kāi)鄉(xiāng)村市場(chǎng)的活力和民主制度的保障。作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，2004年以來(lái)成都堅(jiān)持“用市場(chǎng)化的辦法來(lái)解決城鄉(xiāng)一體化的問(wèn)題”，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)(農(nóng)村基層黨內(nèi)民主建設(shè)、村民自治、農(nóng)村社會(huì)組織等，如表1)與村鎮(zhèn)綜合配套改革(鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)等)，客觀上推動(dòng)了成都鄉(xiāng)村治理的實(shí)現(xiàn)。(一)總體特征成都的綜合配套改革是在逐步推進(jìn)的過(guò)程中，通過(guò)積累中間性、過(guò)渡性制度安排，取得階段性改革實(shí)效，形成階段性發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。在推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)與村鎮(zhèn)綜合配套改革中，成都的具體做法呈現(xiàn)三大特征：1.產(chǎn)權(quán)重置。以村級(jí)組織為主體，在政府的政策引導(dǎo)和規(guī)劃約束下，優(yōu)先推進(jìn)農(nóng)村土地與房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，以農(nóng)村土地與房屋產(chǎn)權(quán)制度改革帶動(dòng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，以農(nóng)村土地與房屋產(chǎn)權(quán)制度改革的部分收益反哺農(nóng)村，加快村鎮(zhèn)綜合配套改革，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制突破農(nóng)村要素整合的制度瓶頸，夯實(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。2.組織優(yōu)化。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革為起點(diǎn)，進(jìn)一步集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局，推進(jìn)村組管理體制改革，2007年共撤銷了27％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全市村由4345個(gè)調(diào)減為2288個(gè)，減幅為47.3％。并協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，發(fā)展基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治，構(gòu)建起以基層黨組織、村民自治組織、社會(huì)組織為支撐的治理結(jié)構(gòu)，使以“管制”為主的治理形態(tài)逐漸向以“自治”為主的治理形態(tài)轉(zhuǎn)變。3.功能再造。以基本公共服務(wù)、基本保障和基礎(chǔ)設(shè)施為重點(diǎn)，促進(jìn)城市公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)體系，初步形成均衡發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體制，是成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的核心內(nèi)容之一。而具體承擔(dān)這些職能的是村鎮(zhèn)綜合改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這就促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變。(二)實(shí)現(xiàn)機(jī)理成都的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)與村鎮(zhèn)綜合配套改革，不僅在城鄉(xiāng)一體化下推動(dòng)鄉(xiāng)村治理三個(gè)制度層次的協(xié)同變遷，而且還形成前后銜接的改革時(shí)序。其實(shí)現(xiàn)機(jī)理可以概括為“明晰產(chǎn)權(quán)(權(quán)力)→多元共治→有效服務(wù)”(如圖2)。圖2成都鄉(xiāng)村治理機(jī)制的實(shí)現(xiàn)機(jī)理1.明晰產(chǎn)權(quán)(權(quán)力)。在我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)中，政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)利不清很大程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民、村委會(huì)的關(guān)系，甚至引發(fā)利益沖突，政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)利的配置是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的先決條件。在政治權(quán)力的配置上，成都通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、人事體制、財(cái)政體制、工作機(jī)制的轉(zhuǎn)變，村級(jí)組織及其運(yùn)作方式的適應(yīng)性調(diào)整，農(nóng)村公共服務(wù)供給制度的變革等農(nóng)村基層政權(quán)組織架構(gòu)和基本職能出發(fā)，縮減國(guó)家權(quán)力與農(nóng)村社會(huì)權(quán)力的規(guī)模和沖突半徑，構(gòu)建適應(yīng)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的組織形態(tài)，同時(shí)又努力克服管理幅度增大后人員和開(kāi)支反彈、效率低下的弊端。在經(jīng)濟(jì)權(quán)利的配置上，成都通過(guò)農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，厘清農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)、征地制度和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，避免各級(jí)“不在地所有者”對(duì)土地收益權(quán)利隨意分享的不合理現(xiàn)象。2.多元共治。多元共治是在成都農(nóng)村基層民主政治建設(shè)中形成的治理結(jié)構(gòu)。隨著農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，由農(nóng)村黨支部和村委會(huì)構(gòu)成的“黨政”二元治理模式日益受到個(gè)體自由化形成的公民與社會(huì)力量的沖擊，甚至有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將村委會(huì)定位為“村民自治組織”，在新農(nóng)村建設(shè)中扮演“組織者、協(xié)調(diào)者、帶頭人、服務(wù)者”的角色[8]。同時(shí)，農(nóng)村私人部門經(jīng)濟(jì)的興起、新型集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也與公共部門經(jīng)濟(jì)形成多中心的框架結(jié)構(gòu)，即私人部門、擬公共部門、公共部門并存的格局。據(jù)此，成都逐步放開(kāi)戶籍等管制性政策，“還權(quán)賦能”，以確權(quán)加流轉(zhuǎn)提升農(nóng)民的自我發(fā)展能力，從基層政治參與的制度化、基層政權(quán)組織自身運(yùn)作的合理化、基層政治關(guān)系的民主化三個(gè)維度重構(gòu)了鄉(xiāng)村治理的民主化運(yùn)作機(jī)制[9]。雖然研究表明多元共治下的民主與效率并沒(méi)有直接聯(lián)系，但正如陳文正等(2009)在浙江省溫嶺市做的問(wèn)卷調(diào)查，它可以通過(guò)提高村民的積極性、參與率和滿意率，以互動(dòng)式民主決策增強(qiáng)決策的科學(xué)性，從而優(yōu)化鄉(xiāng)村治理。3.有效服務(wù)。奧斯特羅姆認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，可以將公共事務(wù)治理等同于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供。毋庸置疑，鄉(xiāng)村治理的核心也是農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，以哪種方式生產(chǎn)和提供農(nóng)村公共產(chǎn)品決定其是不是有效服務(wù)，即符合需求導(dǎo)向原則、成本-收益原則和公共品特征。研究表明，集權(quán)式公共經(jīng)濟(jì)下提供的公共服務(wù)存在著嚴(yán)重短缺的現(xiàn)象，不能完全滿足村民的基本需求；同樣，市場(chǎng)壟斷下的公共服務(wù)供給會(huì)扭曲價(jià)格，不能形成有效供給；而分權(quán)式公共經(jīng)濟(jì)雖然提高了公共服務(wù)的效率，但又降低了區(qū)際“公平”。王淑娜等[10]對(duì)8個(gè)省48個(gè)村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層民主賦予了村民一定的權(quán)力，從而可能增強(qiáng)對(duì)村干部的問(wèn)責(zé)，村組織自愿供給的公共服務(wù)水平顯著提高，但選舉削弱了村莊之間的財(cái)政分享，道路、灌溉設(shè)施、技術(shù)推廣等鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算或跨村合作的公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共品供應(yīng)不平衡將加劇。成都鄉(xiāng)村治理下的農(nóng)村公共服務(wù)供給既不是制度外供給制度的繼承和延伸，也不是政府的直接生產(chǎn)和地方公共財(cái)政的“統(tǒng)包統(tǒng)攬”，而是結(jié)合農(nóng)民主體和政府主導(dǎo)原則，堅(jiān)持集中和民主協(xié)調(diào)原則，引入市場(chǎng)機(jī)制，形成政府供給、市場(chǎng)供給、自愿供給和志愿供給并存的公共服務(wù)體系。在村級(jí)服務(wù)上，發(fā)揮基層民主，以村級(jí)組織為主體提供自愿服務(wù)和購(gòu)買市場(chǎng)服務(wù)；在基本公共服務(wù)、基本保障和基礎(chǔ)設(shè)施方面，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，促進(jìn)城市公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，形成均衡發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系。三、結(jié)語(yǔ)綜上所述，鄉(xiāng)村治理內(nèi)含產(chǎn)權(quán)與制度環(huán)境、契約關(guān)系與治理結(jié)構(gòu)、資源配置與公共服務(wù)三個(gè)制度層次，這三個(gè)層次的聯(lián)動(dòng)形成了鄉(xiāng)村治理機(jī)制。在城鄉(xiāng)一體化下的現(xiàn)實(shí)背景和政策框架下，鄉(xiāng)村治理要在制度環(huán)境的層面理順鄉(xiāng)村關(guān)系，重置權(quán)力和產(chǎn)權(quán)的配置，從而優(yōu)化政治資源與經(jīng)濟(jì)資源的配置；在治理的層面，構(gòu)建多元主體協(xié)同治理