建國(guó)60年農(nóng)村制度變遷及其前景判斷

新中國(guó)成立60年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村始終是整個(gè)中國(guó)制度變遷的始點(diǎn)和動(dòng)力，農(nóng)村的制度變遷不但直接決定了自身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，也對(duì)國(guó)家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化乃至現(xiàn)代化帶來(lái)了深刻影響。分析60年農(nóng)村制度變遷，總結(jié)其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)改革發(fā)展具有指導(dǎo)意義。一、從“耕者有其田”到人民公社制度（一）土地改革的成功：農(nóng)業(yè)合作化的制度條件土地是農(nóng)業(yè)的主要生產(chǎn)資料，也是傳統(tǒng)社會(huì)農(nóng)民賴以生存的基本保障。在舊中國(guó)，封建的土地所有制長(zhǎng)期居于統(tǒng)治地位，占農(nóng)村人口不到10%的地主和富農(nóng)，占有70%～80%的土地和大部分耕畜、農(nóng)具，而占農(nóng)村人口90%以上的貧農(nóng)、雇農(nóng)、中農(nóng)和其他勞動(dòng)者，只占有20%～30%的土地。[1]由于無(wú)地可耕，廣大貧苦農(nóng)民為了養(yǎng)家糊口，不得不租佃土地，并向地主支付高額地租。同時(shí)，各種苛捐雜稅和高利貸，也壓得貧苦農(nóng)民抬不起頭來(lái)。因此，這種封建的土地生產(chǎn)關(guān)系已嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。為了解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，解救貧苦農(nóng)民，就必須進(jìn)行土地改革，徹底推翻封建的土地所有制。根據(jù)新中國(guó)成立前中國(guó)共產(chǎn)黨在解放區(qū)土地改革的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合新中國(guó)成立后的新情況，中央人民政府于1950年6月頒布了《中華人民共和國(guó)土地改革法》[2]，決定在全國(guó)范圍內(nèi)開展大規(guī)模的土地改革運(yùn)動(dòng)。土地改革的核心是剝奪地主的土地、房屋、牲畜等財(cái)產(chǎn)，分給無(wú)地或少地的農(nóng)民，使農(nóng)民“耕者有其田”。到1952年底，全國(guó)除了西藏、新疆等少數(shù)民族集聚的地區(qū)外，基本完成了土地改革任務(wù)。經(jīng)過(guò)大規(guī)模的土地改革，全國(guó)3億多無(wú)地或少地的農(nóng)民獲得了5000萬(wàn)公頃土地和大量房屋、農(nóng)具等生產(chǎn)資料[3]，這標(biāo)志著舊中國(guó)封建土地所有制的徹底消亡和農(nóng)民個(gè)體土地私有制的產(chǎn)生。土地生產(chǎn)關(guān)系的變革，極大地釋放出了制度潛能，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到迅速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952年全國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比1949年增長(zhǎng)了48.3%，糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)了44.8%，棉花和油料分別增長(zhǎng)了193.4%和168.1%。受此影響，農(nóng)民收入也有了顯著增長(zhǎng)。土地改革的成功和農(nóng)業(yè)的大發(fā)展，為后來(lái)的農(nóng)業(yè)合作化準(zhǔn)備了制度條件和物質(zhì)基礎(chǔ)。（二）農(nóng)業(yè)合作化：人民公社制度的前奏農(nóng)民獲得土地后，產(chǎn)生了前所未有的生產(chǎn)積極性，大多數(shù)農(nóng)民的生活也由此得到改善。但是，在生產(chǎn)過(guò)程中也產(chǎn)生了一些問(wèn)題。例如，在人多地少的地區(qū)，一家一戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，生產(chǎn)分散，不能合理利用土地、勞動(dòng)力、牲畜以及農(nóng)具，也無(wú)力采取新技術(shù)，抵御自然災(zāi)害能力弱，勞動(dòng)生產(chǎn)率明顯不高；在土地相對(duì)較多的地區(qū)，由于耕種、收獲季節(jié)集中，人畜以及農(nóng)具利用矛盾突出，一家一戶生產(chǎn)經(jīng)常延誤農(nóng)時(shí)，影響土地生產(chǎn)率。在此情況下，為克服上述矛盾，全國(guó)許多地區(qū)的農(nóng)民自發(fā)組織起來(lái)，開展各種互組合作活動(dòng)，一些地方農(nóng)民臨時(shí)聯(lián)合起來(lái)共同插秧、打谷；一些地方農(nóng)民實(shí)行臨時(shí)變工換工，合用牲畜和農(nóng)具；有些地方農(nóng)民索性成立了常年固定性質(zhì)的互助組織，共同制定勞動(dòng)、生產(chǎn)資料互換和互助計(jì)劃，并定期記工算賬。為指導(dǎo)農(nóng)民的互助合作，黨中央于1951年9月召開了第一次關(guān)于互助合作的會(huì)議，并制定了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》，支持農(nóng)業(yè)廣泛開展互助合作運(yùn)動(dòng)。在把農(nóng)業(yè)互助合作“當(dāng)作一件大事去做”的思想指導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)互助合作運(yùn)動(dòng)在全國(guó)迅速推開，1952年全國(guó)參加互助組的農(nóng)產(chǎn)4536.4萬(wàn)戶，占農(nóng)戶總數(shù)的39.9%，到1955年參加互助組的農(nóng)戶上升到6038.9萬(wàn)戶，占農(nóng)戶總數(shù)的50.7%。[4]互助組是在生產(chǎn)資料私有基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的。它以自愿互利為原則，實(shí)行共同勞動(dòng)、互換互用生產(chǎn)資料，是具有集體性質(zhì)的勞動(dòng)組織。這種組織，解決了許多農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的困難，使農(nóng)民獲得了互助合作的好處，同時(shí)也積累了集體協(xié)作勞動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)。但是，互助組在發(fā)展過(guò)程中也暴露了一些問(wèn)題，比如勞動(dòng)力有弱有強(qiáng)，耕畜農(nóng)具有多有少、有好有壞，使得變工換工不對(duì)等；耕作和收獲時(shí)間比較集中，而變工換工有先有后。這些都成了產(chǎn)生矛盾的焦點(diǎn)所在。為解決互助組中個(gè)體經(jīng)營(yíng)與集體勞動(dòng)之間的矛盾，東北、華北、安徽等地區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)了初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社。這些初級(jí)合作社與互助組不同，合作社將農(nóng)民的土地、耕畜、大型農(nóng)具等折價(jià)入股，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，收入按勞動(dòng)和土地等生產(chǎn)資料分配。起初，初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社基本上是由農(nóng)民自愿、漸進(jìn)式組織起來(lái)的，發(fā)展過(guò)程比較健康，效果比較好。但從1953年下半年特別是1955年開始，農(nóng)業(yè)互助合作運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)了急躁冒進(jìn)、強(qiáng)制命令的傾向。1953年6月，毛澤東在中央政治局會(huì)議上提出過(guò)渡時(shí)期總路線，即要在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，初步實(shí)現(xiàn)國(guó)家的社會(huì)主義工業(yè)化，并初步實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)、對(duì)手工業(yè)和對(duì)資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造。1953年10月，中共中央召開第三次互助合作會(huì)議，發(fā)布了《中共中央關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，提出中國(guó)農(nóng)業(yè)要走由初級(jí)社到集體所有的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的路子。[5]1956年10月，黨的七屆六中全會(huì)上，中央作出了加速發(fā)展農(nóng)業(yè)合作化的決議。在這一系列會(huì)議精神和文件決議指導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的發(fā)展高速推進(jìn)，各地在初級(jí)社立足未穩(wěn)的情況下紛紛向高級(jí)社過(guò)渡。高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社實(shí)行土地集體所有，耕畜和大農(nóng)具也作價(jià)歸公，收入按勞動(dòng)分配。在從初級(jí)社到高級(jí)社過(guò)渡進(jìn)程中，許多地區(qū)農(nóng)村違背農(nóng)民意愿，采取強(qiáng)制命令，逼迫農(nóng)民加入高級(jí)社。[6]在當(dāng)時(shí)的政治環(huán)境下，全國(guó)農(nóng)村高級(jí)合作社發(fā)展速度出人意料。1956年上半年，北京、天津、上海、河北等12個(gè)省市加入高級(jí)社的農(nóng)戶占本地農(nóng)戶總數(shù)的比重高達(dá)90%～95%；同年下半年，湖南、湖北、安徽3省加入高級(jí)社的農(nóng)戶占全省農(nóng)戶的比重也分別達(dá)到90%、94%和97%以上；江蘇、浙江、內(nèi)蒙等省區(qū)的比重也在80%以上。1955年，全國(guó)參加高級(jí)社的農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)的比重只有14.2%，而到了1956年11月全國(guó)加入高級(jí)社的農(nóng)戶比重已經(jīng)達(dá)到96%。[7]至此，我國(guó)農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)了由半社會(huì)主義性質(zhì)的初級(jí)社向完全社會(huì)主義性質(zhì)的高級(jí)社的轉(zhuǎn)變。土地改革后，從互助組到初級(jí)合作社再到高級(jí)合作社，實(shí)質(zhì)上是中國(guó)農(nóng)業(yè)由私有制向公有制的轉(zhuǎn)變。起初，這種轉(zhuǎn)變是自發(fā)自愿、漸進(jìn)式的，帶有誘致性制度變遷特征；但在向高級(jí)合作社過(guò)渡中，違反自愿原則，強(qiáng)迫農(nóng)民迅速加入高級(jí)社，這種帶有明顯強(qiáng)制性特征的制度變遷，偏離了農(nóng)業(yè)發(fā)展的正常軌道。（三）人民公社的誕生和演變：農(nóng)村集體所有制的形成農(nóng)業(yè)合作化剛完成不久，中國(guó)農(nóng)村制度變遷又進(jìn)行了一次不切實(shí)際的大冒進(jìn)，這就是人民公社化運(yùn)動(dòng)。1958年，我國(guó)進(jìn)入第二個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期。這年初，中央提出要用15年或20～30年時(shí)間，在工業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)上“超英趕美”。1958年5月，在黨的第八次全國(guó)代表大會(huì)第二次會(huì)議上，通過(guò)了“鼓足干勁，力爭(zhēng)上游，多快好省地建設(shè)社會(huì)主義”的總路線，提出“大躍進(jìn)”，認(rèn)為全國(guó)社會(huì)主義建設(shè)高潮已經(jīng)到來(lái)。在此背景下，農(nóng)業(yè)合作社又發(fā)生了一些新變化。1958年初，一些地區(qū)農(nóng)村在農(nóng)田基本建設(shè)和抗旱、搶種搶收過(guò)程中，打破原有合作社的界限開展聯(lián)合協(xié)作，同時(shí)有不少地方還把小社并成規(guī)模大、集體化程度高的綜合性合作社，這些綜合性合作社包括農(nóng)工商學(xué)等方面。各地合并起來(lái)的大社名稱各不相同，有的叫“集體農(nóng)莊”，有的叫“社會(huì)主義大院”或“社會(huì)主義大家庭”，有的叫“共產(chǎn)主義農(nóng)場(chǎng)”，也有的叫“公社”。[8]河南省有些地方將這些綜合性合作社叫“人民公社”。1958年8月6日，毛澤東在考察河南新鄉(xiāng)七里營(yíng)人民公社時(shí)，充分肯定了這種組織和名稱，指出“人民公社好”。同年8月29日，中共中央政治局通過(guò)了《中共中央關(guān)于農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》。在這個(gè)決議指導(dǎo)下，各地農(nóng)村從高級(jí)合作社向人民公社加快過(guò)渡，人民公社化的浪潮很快就席卷全國(guó)。同合作化運(yùn)動(dòng)相比，人民公社運(yùn)動(dòng)的發(fā)展速度更快。1958年9月底，全國(guó)已建立起人民公社23384個(gè)，加入的農(nóng)戶1.12億戶，占全國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的90.4%。同年11月參加人民公社的農(nóng)戶數(shù)達(dá)到1.27億戶，占全國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的比重高達(dá)99.1%。短短幾個(gè)月，我國(guó)農(nóng)村就實(shí)現(xiàn)了人民公社化。當(dāng)時(shí)，人民公社的明顯特征是“一大、二公、三拉平”?！按蟆本褪敲つ康淖非蟠笠?guī)模，人多、地大、生產(chǎn)規(guī)模大，各種事業(yè)也大，農(nóng)林牧副漁、工農(nóng)兵商學(xué)等各行各業(yè)都包括在內(nèi)，認(rèn)為公社規(guī)模越大越有優(yōu)越性?！肮本褪前岩磺猩a(chǎn)資料乃至生活資料收歸公有，由公社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一核算?！袄健本褪欠裾J(rèn)差別，在國(guó)家和公社之間、公社和公社之間任意搞平調(diào)；在公社內(nèi)部則用行政辦法，將窮隊(duì)與富隊(duì)、窮村與富村、窮區(qū)與富區(qū)的財(cái)產(chǎn)拉平，否定等價(jià)交換的商品經(jīng)濟(jì)原則。此外，人民公社實(shí)行準(zhǔn)軍事化管理，將公社社員按軍事化的形式組織起來(lái)，搞供給制，集體出工勞動(dòng)，集體吃飯，對(duì)公社以內(nèi)的行政事務(wù)搞行政命令和瞎指揮。在“左”的錯(cuò)誤思想指導(dǎo)下，脫離實(shí)際的人民公社化，加上當(dāng)時(shí)的“大躍進(jìn)”和“共產(chǎn)風(fēng)”，傷害了農(nóng)民的感情，嚴(yán)重破壞了農(nóng)村生產(chǎn)力。面對(duì)人民公社化過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，早在1958年11月毛澤東主持召開的第一次鄭州會(huì)議上進(jìn)行了糾正，但“左”傾偏向還在繼續(xù)。真正對(duì)人民公社重大方向性問(wèn)題作出整頓的是1959年2月鄭州會(huì)議。當(dāng)年2月27日至3月5日，中共中央在鄭州召開了政治局?jǐn)U大會(huì)議，即歷史上著名的第二次鄭州會(huì)議，會(huì)議起草了《關(guān)于人民公社管理體制的若干規(guī)定（草案）》，草案對(duì)人民公社實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的制度作了界定和概括，提出人民公社應(yīng)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，隊(duì)為基礎(chǔ)；分級(jí)管理，權(quán)力下放；三級(jí)核算，各計(jì)盈虧；分配計(jì)劃，由社決定；適當(dāng)積累，合理調(diào)劑；物資勞動(dòng)，等價(jià)交換；按勞分配，承認(rèn)差別”。緊接著在同年4月份，中共中央又在上海召開了政治局?jǐn)U大會(huì)議，通過(guò)了《關(guān)于人民公社的十八個(gè)問(wèn)題》（會(huì)議紀(jì)要），對(duì)人民公社存在的一系列具體問(wèn)題作了原則性規(guī)定。在中央的努力下，一些地方對(duì)“一平二調(diào)”的“共產(chǎn)風(fēng)”和其他錯(cuò)誤確實(shí)進(jìn)行了糾正。但全國(guó)大部分地區(qū)糾正不徹底，加之1959年以后的連續(xù)三年減產(chǎn)，使得形勢(shì)異常嚴(yán)峻。為此，1960年11月中央發(fā)出了《中共中央關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問(wèn)題的緊急指示信》（農(nóng)業(yè)十二條）；1961年3月廣州會(huì)議制定了《農(nóng)村人民公社工作條例》（草案）；1962年9月黨的八屆十中全會(huì)正式通過(guò)了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，簡(jiǎn)稱人民公社《六十條》。通過(guò)上述努力調(diào)整，第一，在我國(guó)基本確立了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社制度；第二，堅(jiān)決糾正了“一平二調(diào)”的“共產(chǎn)風(fēng)”，對(duì)無(wú)償調(diào)撥的物資財(cái)產(chǎn)進(jìn)行了退賠補(bǔ)償；第三，對(duì)人民公社實(shí)行商品等價(jià)交換原則，取消工資制和供給制，解散公共食堂，實(shí)行按勞分配；第四，恢復(fù)農(nóng)民的自留地和家庭副業(yè)，允許社員擁有小型農(nóng)具等生產(chǎn)資料；第五，恢復(fù)和開放農(nóng)村集貿(mào)市場(chǎng)，允許公社、大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)和社員個(gè)人在完成國(guó)家規(guī)定的交售任務(wù)后，將其生產(chǎn)的除糧棉油等主要農(nóng)產(chǎn)品以外的農(nóng)副產(chǎn)品拿到集市上交易。經(jīng)過(guò)多次調(diào)整后所形成的人民公社制度，雖然比過(guò)去要接近于農(nóng)村實(shí)際，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也起到了一定的積極作用。但由于這種制度選擇偏離了農(nóng)民的意愿，脫離了農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，這些調(diào)整無(wú)法從根本上革除人民公社制度本身的弊端。（四）理論分析：農(nóng)村制度變遷的成因人民公社是決策者把農(nóng)村合作化中的個(gè)別現(xiàn)象當(dāng)成發(fā)展趨勢(shì)，而強(qiáng)加在農(nóng)民頭上進(jìn)行的制度變遷，這種制度變遷有著深刻的國(guó)家工業(yè)化歷史背景。在新中國(guó)成立之初，我國(guó)選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略，如何才能保證這種工業(yè)化所需要的一切資源呢？如前所述，新中國(guó)成立初期，因資本供給嚴(yán)重不足，而勞動(dòng)力極為豐富。如果經(jīng)由市場(chǎng)機(jī)制決定資本和勞動(dòng)價(jià)格，其結(jié)果是資本價(jià)格（利率水平）會(huì)相當(dāng)高，而勞動(dòng)力價(jià)格又相當(dāng)便宜。按照市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)展資本密集程度高的重工業(yè)，無(wú)疑會(huì)支付高昂的成本，面對(duì)高昂的資本品價(jià)格和低廉的勞動(dòng)力價(jià)格，用市場(chǎng)力量很難將資本引入到重工業(yè)部門，還極有可能誘導(dǎo)以勞動(dòng)密集型為特征的輕工業(yè)部門優(yōu)先發(fā)展，這同我國(guó)的戰(zhàn)略選擇大相徑庭。為確保將社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源快速、集中投向工業(yè)，進(jìn)而又重點(diǎn)投入重工業(yè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家既定的工業(yè)化目標(biāo)，我國(guó)建立了一套可集中動(dòng)員和配置資源的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。應(yīng)當(dāng)指出的是，當(dāng)時(shí)我國(guó)是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大國(guó)，創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的主要產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)。所以，從農(nóng)業(yè)部門籌集國(guó)家工業(yè)化建設(shè)所需要的資金，就成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的必然選擇。因此，為有效地增加農(nóng)產(chǎn)品供給，確保能將農(nóng)業(yè)剩余吸收轉(zhuǎn)化為工業(yè)化的資本積累，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村進(jìn)行強(qiáng)制制度安排就成為必然選擇。這些安排主要包括以下方面：第一，對(duì)分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行社會(huì)主義集體化改造，采取行政強(qiáng)制手段將農(nóng)業(yè)初級(jí)社迅速發(fā)展成高級(jí)社進(jìn)而快速過(guò)渡到人民公社，這為國(guó)家工業(yè)化能從農(nóng)業(yè)中順利獲得低廉的農(nóng)產(chǎn)品供給和原始資本積累提供了組織制度保障。第二，對(duì)糧棉油等主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，以購(gòu)銷制度控制農(nóng)產(chǎn)品供求。隨著工業(yè)化的快速推進(jìn)和非農(nóng)業(yè)人口的不斷擴(kuò)張，社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的需求迅速增長(zhǎng)。為保證國(guó)家工業(yè)化建設(shè)所需要的糧食，穩(wěn)定糧價(jià)，消滅糧食投機(jī)，1953-1955年國(guó)家先后頒布了《政務(wù)院關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購(gòu)和計(jì)劃供應(yīng)的命令》、《糧食市場(chǎng)管理暫行辦法》、《農(nóng)村糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷暫行辦法》和《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法》等政策和辦法。形成了一套完全脫離市場(chǎng)機(jī)制的糧食供求體系。同時(shí)，中央人民政府又于1953～1957年對(duì)油料、棉花實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策。之后，又將烤煙、黃洋麻、苧麻、大麻、甘蔗、家蠶繭、茶葉、生豬等農(nóng)林產(chǎn)品和38種重要中藥材，以及供應(yīng)出口的蘋果、柑桔、水產(chǎn)品都一一納入到國(guó)家統(tǒng)一收購(gòu)的范圍。到1961年，國(guó)家正式將農(nóng)產(chǎn)品分為一、二、三類，實(shí)行嚴(yán)格的分類管理。對(duì)一、二類農(nóng)產(chǎn)品，國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃管理，其收購(gòu)任務(wù)由國(guó)家指定的國(guó)營(yíng)商品部門和供銷合作社執(zhí)行，其他單位或個(gè)人都不準(zhǔn)到農(nóng)村去收購(gòu)。至20世紀(jì)70年代末期，由國(guó)家統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)的農(nóng)產(chǎn)品已增加到230多種。對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)，國(guó)家實(shí)行定點(diǎn)憑證供給的統(tǒng)銷政策。對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，實(shí)質(zhì)上是國(guó)家超越和替代市場(chǎng)職能，壟斷農(nóng)產(chǎn)品的購(gòu)銷經(jīng)營(yíng)權(quán)，既從生產(chǎn)來(lái)源上控制農(nóng)產(chǎn)品的供給總量，又從最終消費(fèi)上控制農(nóng)產(chǎn)品的需求總量。第三，實(shí)行城鄉(xiāng)高度分割的二元戶籍制度，限制農(nóng)村人口和勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市流動(dòng)。雖然，將個(gè)體小農(nóng)經(jīng)濟(jì)改造為人民公社制度，掃除了工業(yè)化的制度障礙，降低了工業(yè)化從農(nóng)業(yè)汲取剩余產(chǎn)品和資本積累的成本。但是，在儲(chǔ)蓄不足、資金短缺的條件下，面對(duì)農(nóng)村大量富余勞動(dòng)力，如果按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，任由城鄉(xiāng)勞動(dòng)力自由流動(dòng)，必然會(huì)出現(xiàn)大量鄉(xiāng)村低收入人口涌向城市和工業(yè)部門。低收入人口的大量進(jìn)入，不但會(huì)加劇城市化與工業(yè)化在資源配置上的矛盾，而且還會(huì)大大降低工業(yè)部門的資本有機(jī)構(gòu)成，阻礙重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展。因此，設(shè)立一個(gè)門檻，限制農(nóng)村勞動(dòng)力和人口向城市以及工業(yè)部門流動(dòng)，就成為又一制度選擇。新中國(guó)成立初期，勞動(dòng)力流動(dòng)和人口遷徙是自由的，大規(guī)模工業(yè)化吸引了許多農(nóng)民進(jìn)城。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1949-1957年，全國(guó)城市人口由5765萬(wàn)人增加到9949萬(wàn)人，增長(zhǎng)了72.6%。這遠(yuǎn)快于同期的全國(guó)人口平均增長(zhǎng)速度(19.35%)。針對(duì)此種情況，政府于20世紀(jì)50年代初就開始限制農(nóng)民向城市流動(dòng)。早在1953年前，政務(wù)院就發(fā)出了《關(guān)于勸止農(nóng)村人口盲目外流的指示》；1958年，國(guó)務(wù)院又頒布了《中華人民共和國(guó)戶口管理登記條例》。此后，我國(guó)以戶口制度為基礎(chǔ)，又先后制定了與其相配套的一系列制度安排。例如，糧食、副食品和燃料等生活資料供給制度、住房分配制度、醫(yī)療制度、教育制度、就業(yè)制度、勞動(dòng)保護(hù)制度、養(yǎng)老保障制度、婚姻制度、生育制度和兵役制度等。這些制度安排，把城市人和農(nóng)村人分成了兩個(gè)不同的二元“世界”和兩種不同身份。只有城市人才能享有上學(xué)、就業(yè)、分房、公費(fèi)醫(yī)療、憑票購(gòu)糧等十幾種福利，而農(nóng)村人則被這些制度排斥在城市文明之外，擋在工業(yè)化之外，僅成為為國(guó)家工業(yè)化提供食品、原料和原始積累的勞動(dòng)機(jī)器。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度形成與實(shí)施，不僅阻擋了農(nóng)村人口向城市遷移，同時(shí)它還為政府從城市向農(nóng)村排放“過(guò)?！比丝谔峁┲贫缺Ｕ?。①第四，壟斷和控制生產(chǎn)要素配置權(quán)，限定農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。有了完善的城鄉(xiāng)戶籍分割制度，可以有效地限制農(nóng)村人口向城市和國(guó)家大工業(yè)流動(dòng)。但是，如果不限制農(nóng)民在農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，任由他們自由支配手中的生產(chǎn)要素，他們完全可以利用一切機(jī)會(huì)，在農(nóng)村大力發(fā)展工業(yè)以及服務(wù)業(yè)。這樣就必然會(huì)造成農(nóng)民與國(guó)家工業(yè)化爭(zhēng)奪資源的矛盾。為了控制工業(yè)化資源，國(guó)家還相繼壟斷和控制了主要生產(chǎn)資料的配置權(quán)。一方面，政府對(duì)用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)資料和資金，實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃分配政策，只有納入國(guó)家計(jì)劃軌道的企業(yè)，才能申請(qǐng)獲得所需要的物質(zhì)和資金，而農(nóng)民要想放棄農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)而發(fā)展工業(yè)以及其它非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，首先他們無(wú)法獲取所需要的資金和生產(chǎn)資料。另一方面，政府還對(duì)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)業(yè)機(jī)械和塑料薄膜等，根據(jù)需求量和供給能力，進(jìn)行計(jì)劃管理和分配，農(nóng)民只能按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃獲得上述生產(chǎn)資料和流動(dòng)資金。于是，被限制在農(nóng)村的農(nóng)民，在無(wú)法轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的條件下，只能以經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)為主。至此，一整套服務(wù)于國(guó)家工業(yè)化戰(zhàn)略，并能為重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展提供糧食、原料和資本積累的農(nóng)村計(jì)劃體制形成了。由此可以看出，我國(guó)農(nóng)村制度變遷，完全是在國(guó)家行政力量支配下，為了服從和服務(wù)于工業(yè)化戰(zhàn)略，迫使農(nóng)民進(jìn)行了多次被動(dòng)選擇。進(jìn)行這種強(qiáng)制制度選擇，國(guó)家付出了沉重代價(jià)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展受到極大的抑制，農(nóng)民受到極大的傷害。正因如此，在20世紀(jì)70年代末期，當(dāng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)已走向崩潰的邊緣時(shí)，長(zhǎng)期受到壓抑的農(nóng)民，在農(nóng)村又掀起了一場(chǎng)制度變革。二、從家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的興起到新的農(nóng)村管理體制的形成（一）家庭承包經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)生與推廣我國(guó)的改革發(fā)端于農(nóng)村，農(nóng)村的改革首先在農(nóng)業(yè)中開始。農(nóng)業(yè)改革的核心是家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，這是迄今為止我國(guó)農(nóng)村一項(xiàng)最成功的制度變遷。家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制通常所說(shuō)的是包產(chǎn)到戶（包括包干到戶）。早在20世紀(jì)50年代和60年代初期，我國(guó)農(nóng)村局部地區(qū)就曾三次興起包產(chǎn)到戶。第一次是合作化運(yùn)動(dòng)時(shí)期，浙江、四川等一些地區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)了包產(chǎn)到戶的做法；第二次是1959年，河南、湖北、陜西等省農(nóng)村又搞起了包產(chǎn)到戶；第三次是20世紀(jì)60年代初期，面對(duì)三年困難時(shí)期，為了實(shí)行自救，安徽、河南、四川、甘肅和廣東等省農(nóng)民自發(fā)搞起了包產(chǎn)到戶。但是，這些包產(chǎn)到戶最終都被當(dāng)作“鬧單干”、“破壞集體所有制”、“走資本主義道路”加以批判和壓制下來(lái)。然而，順應(yīng)民意、符合生產(chǎn)力發(fā)展需要的制度始終是有生命力的。在黨的十一屆三中全會(huì)召開前夕，我國(guó)發(fā)生了兩件值得記載的歷史事件。一件是1978年12月13日，鄧小平在黨中央工作會(huì)議上作了《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的重要講話。他指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制管理權(quán)力過(guò)于集中，應(yīng)有計(jì)劃地大膽下放，在經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、財(cái)政和外貿(mào)等方面給地方更多的自主權(quán)，最迫切的是要擴(kuò)大廠礦企業(yè)和生產(chǎn)隊(duì)的自主權(quán)；在政策上允許一部分地區(qū)、一部分企業(yè)、一部分工人農(nóng)民，由于辛勤努力成績(jī)大而收入先多一些，生活先好起來(lái)，由此產(chǎn)生極大的示范力量。[9]這個(gè)講話實(shí)際上成為即將召開的黨的十一屆三中全會(huì)的主要基調(diào)。另一件是發(fā)生在1978年12月16日，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村18戶農(nóng)民為擺脫貧困，冒著“坐牢”的風(fēng)險(xiǎn)，自發(fā)在一張合約上按下了21個(gè)手印，偷偷將集體耕地包干到戶。自此，我國(guó)農(nóng)村拉開了以家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制為主的經(jīng)營(yíng)體制改革的序幕。1978年12月18日至22日，黨的十一屆三中全會(huì)在北京召開，大會(huì)決定將全黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定（草案）》?！稕Q定》總結(jié)了20多年農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出了發(fā)展農(nóng)業(yè)的二十五項(xiàng)政策和措施，明確指出，“人民公社的基本核算單位有權(quán)因地制宜進(jìn)行種植，有權(quán)決定增產(chǎn)措施，有權(quán)決定經(jīng)營(yíng)管理方式，有權(quán)分配自己的產(chǎn)品和資金，有權(quán)抵制任何領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人的瞎指揮?！盵10]黨的十一屆三中全會(huì)的召開，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)造了政治條件。率先實(shí)行包干到戶的小崗村，在1979年春將全隊(duì)22.94公頃耕地按人分包到戶，10頭耕牛評(píng)好價(jià)，兩戶一頭，國(guó)家農(nóng)副產(chǎn)品交售任務(wù)、公共積累等也按人包干到戶。包干任務(wù)完成后，剩余部分全歸自己。結(jié)果當(dāng)年農(nóng)業(yè)奪得大豐收，全村糧食產(chǎn)量達(dá)到66185公斤，相當(dāng)于1966～1970年糧食產(chǎn)量總和；油料產(chǎn)量17600公斤，是過(guò)去20年的產(chǎn)量之和；生豬飼養(yǎng)量也達(dá)到135頭，超過(guò)歷史上任何一年。小崗村的成功，在周圍產(chǎn)生了強(qiáng)烈的示范效應(yīng)。當(dāng)年秋種時(shí)節(jié)，許多地方農(nóng)村采取“瞞上不瞞下”的辦法，一夜之間就把田地、耕牛劃分到戶，搞起了以包干到戶為主的家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。[11]在安徽省農(nóng)民發(fā)起了包干到戶的同時(shí)，全國(guó)各地農(nóng)村也相繼實(shí)行了各種形式的聯(lián)系農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的責(zé)任制形式。有田間管理包工到組，田頭估產(chǎn)，評(píng)定獎(jiǎng)懲；有田間管理責(zé)任到人，聯(lián)系產(chǎn)量，評(píng)定獎(jiǎng)懲；也有當(dāng)年包工包產(chǎn)到組，耕牛和大農(nóng)具包給作業(yè)組管理使用等。進(jìn)入1980年，中共中央開始支持并推動(dòng)以包產(chǎn)到戶為主要形式的家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。1980年5月31日，鄧小平指出，“農(nóng)村政策放寬后，一些適宜搞包產(chǎn)到戶的地方搞了包產(chǎn)到戶，效果很好，變化很大。安徽省肥西縣大多數(shù)生產(chǎn)隊(duì)搞了包產(chǎn)到戶，增產(chǎn)幅度很大。‘鳳陽(yáng)花鼓’中唱的那個(gè)鳳陽(yáng)縣，絕大多數(shù)生產(chǎn)隊(duì)搞了大包干，也是一年翻身，改變面貌。有的同志擔(dān)心，這樣搞會(huì)不會(huì)影響集體經(jīng)濟(jì)。我看這種擔(dān)心是不必要的?！?980年9月14日至22日，中共中央召開省、市、自治區(qū)黨委第一書記座談會(huì)，討論加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的問(wèn)題，并以會(huì)議紀(jì)要形式印發(fā)全國(guó)。在印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題》紀(jì)要中，中央首次以文件形式，明確肯定黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)農(nóng)民群眾創(chuàng)造的，以包產(chǎn)到戶為代表的生產(chǎn)責(zé)任制的新形式。《紀(jì)要》指出，“在社會(huì)主義工業(yè)、社會(huì)主義商業(yè)和集體農(nóng)業(yè)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的情況下，在生產(chǎn)隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行包產(chǎn)到戶是依存社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)，而不會(huì)脫離社會(huì)主義軌道的，沒(méi)有什么復(fù)辟資本主義的危險(xiǎn)，因而并不可怕?！边@個(gè)文件受到廣大農(nóng)村干部群眾的熱烈歡迎。包產(chǎn)到戶在皖、浙、贛、蘇、魯、蒙、川、貴等省區(qū)農(nóng)村迅速擴(kuò)展開來(lái)。1980年11月初，全國(guó)農(nóng)村實(shí)行包產(chǎn)到戶的生產(chǎn)隊(duì)比重占到15%，1982年6月末該比重上升到了67%。1982年9月，黨的十二大對(duì)以包產(chǎn)到戶為主要形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制改革再次給予肯定。黨的十二大報(bào)告中指出，“這幾年在農(nóng)村建立的多種形式的生產(chǎn)責(zé)任制，進(jìn)一步解放了生產(chǎn)力，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持下去，只能在總結(jié)群眾實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加以完善，決不能違背群眾的意愿輕易變動(dòng)，絕不能走回頭路。”1983年1月2日，黨中央頒發(fā)了《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策若干問(wèn)題》的文件，高度評(píng)價(jià)了包產(chǎn)到戶為主的家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。指出“黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)發(fā)生了許多重大變化。其中，影響最深遠(yuǎn)的是，普遍實(shí)行了多種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，而聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制又越來(lái)越成為重要形式。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制采取了統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與分散相結(jié)合的原則，使集體優(yōu)越性和個(gè)人積極性同時(shí)得到發(fā)揮?！痹邳h中央的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，在強(qiáng)烈的示范效應(yīng)作用下，包產(chǎn)到戶從南到北、從東到西進(jìn)一步發(fā)展。到1983年末，全國(guó)已有1.75億農(nóng)戶實(shí)行了包產(chǎn)到戶，包產(chǎn)到戶在所有責(zé)任制中的比重達(dá)到97.8%；1984年末又進(jìn)一步上升到98.9%。對(duì)于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革為什么首先在農(nóng)村開始，并在很短的時(shí)間內(nèi)讓“包產(chǎn)到戶”席卷全國(guó)，吳敬璉認(rèn)為，舊體制已經(jīng)無(wú)法維持，農(nóng)民為捍衛(wèi)自己的利益要求制度創(chuàng)新；包租土地的做法易于為農(nóng)民所接受；向家庭承包經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)化沒(méi)有嚴(yán)格的社會(huì)障礙。[12]在全國(guó)農(nóng)村實(shí)行以包產(chǎn)到戶為主的家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，并相應(yīng)建立新的農(nóng)村管理體制，其決定意義是調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性，解決了農(nóng)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足的問(wèn)題。認(rèn)真分析這次改革，它實(shí)質(zhì)上是一種社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和利益分配結(jié)構(gòu)的重新安排。通過(guò)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的創(chuàng)新，農(nóng)民獲得了土地、耕畜以及農(nóng)具等生產(chǎn)資料的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。根據(jù)這種權(quán)力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可以根據(jù)自己的意愿配置生產(chǎn)要素，生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品。完成生產(chǎn)后，農(nóng)民在“交足國(guó)家的，留夠集體的”之后，對(duì)剩余農(nóng)產(chǎn)品有完全的支配權(quán)和處置權(quán)。因此，家庭承包經(jīng)營(yíng)將農(nóng)民同國(guó)家、集體之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系分得清清楚楚。同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊(duì)相比，以農(nóng)戶為基本單位的家庭承包經(jīng)營(yíng)，有很高的激勵(lì)和很低的監(jiān)督成本。因?yàn)榧彝コ邪?jīng)營(yíng)制，在制度安排上具有內(nèi)在性質(zhì)，[13]它的特有經(jīng)營(yíng)方式和分配機(jī)制，滿足了農(nóng)民的既有心理習(xí)慣和追求物質(zhì)的欲望，很好地適應(yīng)了生產(chǎn)空間分散，生產(chǎn)周期長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在家庭這個(gè)組織經(jīng)營(yíng)單位里，勞動(dòng)成員之間互相信任，分工比較理性，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程無(wú)需高額的協(xié)調(diào)成本和監(jiān)督成本，而且由于他們能獲取其勞動(dòng)的全部所得，于是每個(gè)勞動(dòng)成員都在努力增加有效勞動(dòng)，提高勞動(dòng)的生產(chǎn)效率，這樣，在新制度安排下，那種偷懶和投機(jī)行為已不復(fù)存在。（二）人民公社制度解體與新的農(nóng)村制度安排的形成隨著包產(chǎn)到戶的興起和迅速發(fā)展，為傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制配套的人民公社制度弊端日益凸現(xiàn)出來(lái)。許多地區(qū)的社隊(duì)機(jī)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)班子陷于癱瘓或半癱瘓狀態(tài)，很多工作無(wú)人負(fù)責(zé)，也無(wú)法承擔(dān)政治和經(jīng)濟(jì)管理職能。因此，家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制需要有新的農(nóng)村管理體制。這樣，改革政社合一的人民公社體制便提上議事日程。1979年，四川廣漢縣向陽(yáng)公社，開始啟動(dòng)了人民公社政社分離的改革。[14]1983年1月，江蘇省江寧縣進(jìn)行政社分開試點(diǎn)，全縣26個(gè)公社先后成立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，公社黨委也改為鄉(xiāng)黨委。與此同時(shí)，北京、江蘇、新疆等15個(gè)省、市、自治區(qū)的69個(gè)縣、市轄區(qū)的部分公社，也進(jìn)行了政社分開、建立鄉(xiāng)政權(quán)的試點(diǎn)工作。[15]同年10月12日，中共中央、國(guó)務(wù)院正式發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求改革政社合一的人民公社體制，在農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府。此項(xiàng)工作要求在1984年底完成。全國(guó)政社分開、建立鄉(xiāng)政府的改革進(jìn)展順利。到1984年末，全國(guó)共建鄉(xiāng)84340個(gè)，建制鎮(zhèn)7280多個(gè)，新建村民委員會(huì)82.2萬(wàn)個(gè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建立和村民委員會(huì)的形成，標(biāo)志著農(nóng)村人民公社制度的最終解體和新的農(nóng)村管理體制的產(chǎn)生。在農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制之后，國(guó)家利用行政干預(yù)，強(qiáng)加在農(nóng)民頭上的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制動(dòng)搖了，從農(nóng)業(yè)強(qiáng)制提取工業(yè)化原始資本積累的制度流程受到了強(qiáng)烈沖擊。一是原有人民分社制度解體后，農(nóng)民在以家庭承包經(jīng)營(yíng)制為基礎(chǔ)的制度安排條件下，人身是自由的。他們可以自由地支配自己的勞動(dòng)，在承包的土地上可以自主地安排生產(chǎn)，生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少，何時(shí)出工，何時(shí)收工，完全由自己說(shuō)了算。在這種新制度安排下，要想把農(nóng)民牢牢地限制在土地上按照政府意愿去發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，已經(jīng)完全不可能了。二是在家庭承包經(jīng)營(yíng)制下，除了國(guó)家規(guī)定的合同收購(gòu)產(chǎn)品數(shù)量之外，農(nóng)民對(duì)自己的勞動(dòng)產(chǎn)品有處置權(quán)和收益權(quán)。這意味著，在國(guó)家收購(gòu)合同之外，農(nóng)民可以將自己生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行自由處置，或留或賣，即使賣是賣給國(guó)家還是賣向市場(chǎng)，都由農(nóng)民自己決定，任何人不得干涉。面對(duì)這種變化，國(guó)家要像以往那樣，以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)均衡價(jià)格，將農(nóng)民手中的全部農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品集中到國(guó)營(yíng)部門手中，已經(jīng)失去了制度基礎(chǔ)，也缺乏政策依據(jù)。因此，支持工業(yè)化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，就必須重新調(diào)整工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的交換關(guān)系。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，改