教育公平視野下高考加分政策存在的問題及其對策

［］G632.474［］A［］1674－1536（2010）06－0056－032009年，隨著“浙江高考航模加分事件”和“重慶考生民族身份造假事件”的相繼披露，高考加分政策隨之成為當年最具爭議性的教育話題之一。這些事件的發(fā)生沖破了社會所能承受的公平底線，引發(fā)了人們對高考加分合法性和公平性的強烈質(zhì)疑。在我國，高考加分政策的初衷本來是為了彌補高考招生制度的某些缺陷，其目的在于為高校選拔有專長的優(yōu)秀人才并對弱勢群體給予適當照顧，以促進社會公平和鼓勵個性發(fā)展，體現(xiàn)社會正義和主流價值觀。但在實踐中，不斷出現(xiàn)的高考加分丑聞使得這一政策逐漸異化，影響著教育的公平性。一、我國現(xiàn)行的高考加分政策高考加分政策是指中央與地方、教育主管部門、高校在高招錄取中根據(jù)種族、身份、德智體表現(xiàn)、競賽獲獎、社會貢獻等情形給考生一定的高考分數(shù)優(yōu)惠與照顧的行為規(guī)則。[1]高考加分政策是為了彌補高考制度“一刀切”的弊端，引導中學素質(zhì)教育的發(fā)展而設計實施的。按照學者羅立祝的分析，我國的高考加分政策經(jīng)歷了三個階段：1949年～1976年的優(yōu)先錄取階段；1977年～2000年的降分錄取階段；2001年至今的加分錄取階段。[2]2009年，國家教育部出臺的高考加分政策中規(guī)定了三種加分形式，即“增加20分投檔”、“增加10分投檔”和“優(yōu)先錄取”。在這里，高考加分按其導向可分為三種。第一種是照顧性加分，包括少數(shù)民族考生、歸僑、華僑子女、歸僑子女和臺灣籍考生、烈士子女；照顧性加分可以在其統(tǒng)考成績總分的基礎上加10分投檔。第二種是鼓勵性加分，包括高級中等教育階段思想品德方面有突出事跡受到省級及以上黨委、政府表彰者；高級中等教育階段獲得全國中學生學科奧林匹克競賽省賽區(qū)一等獎或全國決賽一、二、三等獎的考生；高級中等教育階段獲得全國青少年科技創(chuàng)新大賽（含全國青少年生物和環(huán)境科學實踐活動）、“明天小小科學家”獎勵活動及全國中小學電腦制作活動一、二等獎者；高級中等教育階段在國際科學與工程大獎賽或國際環(huán)境科研項目奧林匹克競賽中獲獎者；高級中等教育階段獲得國家一級運動員稱號的考生和參加重大國際體育比賽、全國運動會、全國中學生運動會、世界中學生體育比賽選拔賽獲前六名。符合條件的考生可在其統(tǒng)考成績總分的基礎上增加20分投檔。第三種是政策性加分，包括自謀職業(yè)的退役軍人，可以在其統(tǒng)考成績總分的基礎上加10分投檔；在服役期間榮立二等功（含）以上或被大軍區(qū)（含）以上單位授予榮譽稱號的退役軍人，可以在其統(tǒng)考成績總分的基礎上加20分投檔。此外，優(yōu)先錄取主要包括退出部隊現(xiàn)役的考生、殘疾軍人、因公犧牲軍人子女、一級至四級殘疾軍人的子女；駐邊疆國境的縣（市）、沙漠區(qū)、國家確定的邊遠地區(qū)中的三類地區(qū)和軍隊確定的特、一、二類島嶼部隊現(xiàn)役軍人的子女以及殘疾人民警察、因公犧牲人民警察子女、一級至四級殘疾人民警察子女報考高校，在與其他考生同等條件下優(yōu)先錄取。高考是目前我國最重要的選拔性考試之一，考生高考成績的高低直接決定其能否上大學、上什么樣的大學以及選擇什么樣的專業(yè)。在競爭激烈的高考中，一分之差，就可能改變考生的命運。因此，高考每個分數(shù)的微弱變化都關(guān)系到成千上萬考生的利益。正因為如此，人們才對高考加分表現(xiàn)出了極大的熱情，有條件者希望能通過各種機會獲取高考加分。然而，某些通過權(quán)錢交易等不正當手段獲得加分的不正常現(xiàn)象給高考加分制度的實施造成了惡劣影響，使其逐漸脫離了本意，違背了教育的公平性。二、我國高考加分政策存在的問題公共政策是“對一個社會進行的權(quán)威性價值分配”。[3]高考加分政策作為一項公共政策，是對有限的高等教育資源進行公平、有效、合理的分配，它涉及到考生及其家長的切身利益，每一次調(diào)整都有可能影響到考生的成績和未來。因此，高考加分政策的制定、調(diào)整和執(zhí)行，必須以“科學合理”為重要原則。在目前看來，高考加分政策在實施過程中面臨著不少問題?？梢哉f，高考加分政策的某些方面在一定程度上違背了教育的公平性和公正性，受到了社會大眾的普遍質(zhì)疑；與此同時，高考加分政策的逐漸異化也提供了腐敗滋生的空間，面臨著信任危機。人們對高考加分政策缺乏信任感，要求更大程度上改革高考加分政策，甚至出現(xiàn)了“取消高考加分政策”的呼聲。（一）某些高考加分項目的設置不合理在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響下，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟條件和教育條件的巨大差異，再加上一些高考加分項目存在比較明顯的城市化傾向，使得受益于高考加分政策的考生中很少有來自農(nóng)村以及家庭經(jīng)濟狀況不好的孩子，這在省級三好學生加分、省級及以上各類學科競賽加分、奧賽加分以及體育藝術(shù)特長生加分等規(guī)定上表現(xiàn)得尤為突出。很明顯，要想達到以上這些加分項目的條件，考生必須擁有較多的經(jīng)濟資本、文化資本和豐富的教育資源，否則很難做出成績，而農(nóng)村孩子特別是經(jīng)濟狀況不好的學生很少有機會和條件從小就參加這些名目繁多的藝術(shù)、體育、奧賽培訓。有研究者曾對國內(nèi)一所著名大學的新生來源做過統(tǒng)計：在這所大學所招收的體育特長生中，70％來自大城市，20％來自小城市或城鎮(zhèn)，只有6％的學生來自農(nóng)村；藝術(shù)特長生中，80％來自大中城市，只有11％來自小城市或城鎮(zhèn)，沒有一位藝術(shù)特長生來自農(nóng)村。[4]城鄉(xiāng)之間教育資源的不均衡以及教育機會的不均已經(jīng)使得農(nóng)村學生和城市學生之間的高考成績存在一定差距，在這種情況下，我們更加不能因為某些加分項目設置的不合理，進一步拉大城鄉(xiāng)之間的教育差距，擴大城鄉(xiāng)學生之間的不平等。（二）高考加分制度缺乏公信力雖然每年的高考加分政策總體上由教育部確定，但隨著制定具體加分政策的權(quán)力由中央下放到地方，各省、自治區(qū)、直轄市可以在規(guī)定的范圍內(nèi)，根據(jù)本地實地情況進行適當選擇，而且加分政策的最終決定權(quán)掌握在省級教育行政部門手中。權(quán)力的下放為各地自主設置加分項目提供了條件，各地教育行政部門可以在確定加分標準、加分項目等方面，加入一些“地方內(nèi)容”，這也使得加分政策在剛性之外，又增加了幾分彈性，同時為高考加分的“權(quán)力尋租”提供了可能。比如，近年來，各地的高考加分政策有近兩百項，而其中的一些規(guī)定可以說是明顯違背了教育公平，引發(fā)了公眾的爭議；甚至于，在這些龐雜不堪的高考加分項目的背后，是多部門的利益博弈。因為，高考加分政策雖然是由教育部門來制定的，但各個具體的加分項目卻涉及到科協(xié)、民委、公安、體育、殘聯(lián)等多個部門和單位，這些部門都可以控制某項加分，在實際操作中，又很容易受到人為操縱。正是因為高考加分制度缺乏公信力，某些運作過程沒有做到公開透明，才出現(xiàn)了“高考未動，加分先行”的現(xiàn)象。一些家長利用手中的權(quán)力、關(guān)系和金錢，弄虛作假，蒙混過關(guān)。比如，在浙江個別地方，“三模三電”訓練隊已成為有錢有權(quán)有勢家庭子女組成的“高考加分俱樂部”，2009年，紹興一中73名獲得20分高考加分的學生名單中，有49名是當?shù)毓賳T和企業(yè)老總的子女。2009年高考，重慶爆出31名考生偽造少數(shù)民族身份，謀求加分，其中包括當?shù)氐母呖嘉目茽钤?，在社會上引起了很大反響。（三）各地高考加分政策不一高考加分政策的不一主要表現(xiàn)為以下三個方面。第一，加分對象和范圍不一。我國高考加分政策自實施以來，其加分對象從最初的工農(nóng)干部、少數(shù)民族學生、華僑子女等，增加到現(xiàn)在的20多項，而具體到各省、自治區(qū)、直轄市則更多，加分對象呈逐漸繁多的趨勢。由于各地的高考加分對象和范圍混亂，使得高校在錄取新生時，有的只認同國家加分政策，不認同地方加分政策，有的則兩者都認可；有的高校規(guī)定加分可投檔，但專業(yè)要按原始分排序，有的則規(guī)定加分后可投檔，專業(yè)也按加分排序。第二，同一對象的加分標準不統(tǒng)一。關(guān)于高考加分的幅度，教育部只是在每年的高考加分政策中指出了一個大概的范圍，每個對象具體加多少分則沒有明確的規(guī)定，這就造成了各地對同一對象加分的不統(tǒng)一。下表為2008年部分省、直轄市對國家二級運動員、省級優(yōu)秀學生、學科競賽獲獎者的加分。我們可以看出，不同省市制定的同一對象加分標準中，相差最大的達到15分。第三，加分政策的隨意性較強，帶有地方色彩，影響了加分政策的權(quán)威性和嚴肅性。比如，江西省高考加分政策規(guī)定，留學人才的隨遷子女在江西省參加高考并報考省內(nèi)高校的可加20分投檔；黑龍江省曾規(guī)定，博士子女報考省內(nèi)院校時，按僑胞子女對待，可加20分投檔。三、防止高考加分政策異化的對策公平是社會公共政策最重要的社會價值標準。高考加分政策作為一項公共政策，其基本出發(fā)點就是為社會成員提供平等的高等教育入學機會，從一定程度上促進素質(zhì)教育和教育公平。從這個意義上說，我們在制定和執(zhí)行高考加分政策的過程中既要關(guān)注合法性、合理性、公正性等社會標準，更要懂得如何運用一定的方法解決其存在的實際問題。（一）建立高考加分政策的民主決策機制，保障民眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)高考加分政策之所以會在部分地方成為“權(quán)力尋租”的工具，滋生腐敗的“土壤”，很大程度上歸因于加分政策的制定程序不民主，政策執(zhí)行不公開、不透明，違規(guī)事件處理不得當。因此，建立一個有效的高考加分政策的民主決策機制，保障民眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對于維護加分政策的公平性和公正性具有重要作用。首先，相關(guān)部門在確定加分項目前，應采取聽證會的方式，廣泛聽取學校、教師、家長、學生等社會各界人士的意見，討論哪些項目可以加分、應該加多少分，哪些考生可以加分，如果有“民怨”過多的加分項目，可以考慮調(diào)整甚至取消。其次，考生的加分應納入多元評價體系，應采用多項指標對考生進行綜合評價。一方面要設計嚴格精確的考核標準，讓所有加分者盡可能的名副其實；另一方面，要強化整個加分考核過程的能見度和公開性，以充分維護公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。再次，教育行政部門要充分借助社會力量特別是報刊、電視、網(wǎng)絡等媒介的力量對高考加分的對象、項目和分值進行輿論監(jiān)督，鼓勵民眾通過各種渠道舉報違規(guī)加分事件。（二）規(guī)范高考加分的對象、項目和分值從目前來看，我國高考加分政策的對象和范圍不一是造成高考加分制度面臨信任危機的重要原因。因此，規(guī)范高考加分的對象和范圍是恢復高考加分政策權(quán)威性和公正性的重要環(huán)節(jié)。首先，要對一些缺乏可操作性，容易造假、以權(quán)謀私的加分項目進行適當調(diào)整甚至取消。令人欣慰的是，隨著輿論監(jiān)督力度的日益加大，以及廣大考生、家長對公平高考的呼喚，全國不少省市已對高考加分項目和對象進行了調(diào)整。比如，北京2009年高考加分政策取消了航海模型、航空航天模型、汽車模型、無線電測向、業(yè)余電臺（簡稱“三模兩電”）和棋牌類項目的體育特長生認定資格，而對國家二級運動員（含）的測試項目也被限定為足球、籃球、游泳、田徑等15個項目；重慶市2009年高考加分規(guī)定取消了市級三好學生、優(yōu)秀學生干部的加分。其次，盡可能統(tǒng)一對同一對象的加分幅度。我國部分地區(qū)對同一對象的加分幅度不統(tǒng)一是加分政策出現(xiàn)問題的原因之一，因而制定統(tǒng)一的加分標準對于保證加分政策的公平性有著重要作用。最后，由于加分政策的隨意制定可能會嚴重損害高考的公平性，建議將高考加分政策的設置權(quán)集中上收，以避免出現(xiàn)各地政府為自身利益而隨意增添加分項目的可能。（三）加強高考加分政策的法律法規(guī)建設我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的高考加分政策之所以會出現(xiàn)很多問題，其原因還在于我國還沒有制定出專門的關(guān)于高考加分的法律法規(guī)，每年的高考加分政策只是體現(xiàn)在教育部門頒發(fā)的年度高校招生工作規(guī)則中，致使政府對高考加分政策中的違規(guī)事件處罰力度不夠，很大程度上侵犯了公民平等的受教育權(quán)。受教育權(quán)是我國公民享有的基本權(quán)利之一，《中華人民共和國教育法》第九條規(guī)定：“中華人民共和國公民享有受教育的權(quán)利和義務。公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會?！奔訌姼呖技臃终叩姆煞ㄒ?guī)建設，對于防范違規(guī)加分的出現(xiàn)、保障公民的平等受教育權(quán)具有重要作用。我國臺灣地區(qū)就對各種特長生的高考加分以專項立法的方式加以規(guī)范，[5]使