“媒治”現(xiàn)象的負面效應(yīng)及其治理對策

G21：A1673-1751(2011)03-0079-05最近一段時間，“媒治”一詞在媒體上頻繁出現(xiàn)。“媒治”一詞是由媒體所創(chuàng)：4月14日，中央電視臺《新聞1+1》欄目將最近出現(xiàn)的如“行長酒后猥褻女子”、“郴州問題氧”事件，經(jīng)深度報道，促使主管部門連夜查辦，其解決問題的高效率主要歸因于媒體的強力推動，因此稱此現(xiàn)象為“媒治”?！懊街巍痹谝欢ǔ潭壬象w現(xiàn)了輿論監(jiān)督在公眾參與過程中的重要作用，反映的是公眾的參政意識、維權(quán)意識。然而“媒治”畢竟不是法治，我們在充分肯定媒體的監(jiān)督作用、高舉媒體維護正義這面旗幟的同時，應(yīng)該對這一現(xiàn)象做深刻的反思，警醒社會治理過程中因媒體曝光才“問責”的這種“媒治”思路的負面效應(yīng)。1“媒治”的實質(zhì)是人治傳統(tǒng)的延伸“媒治”，即媒體治理，有人稱作“眾人治”或“官治”也不無道理?！懊街巍笔录靡越鉀Q的程序一般是這樣的：事件曝光以后，網(wǎng)絡(luò)一片嘩然，傳統(tǒng)媒體及時跟進，形成社會熱議，造成強大的社會輿論壓力，迫使上級機關(guān)及時作出處理。表面上看，是媒體曝光促進了事件的處理，實際上起決定作用的還是“領(lǐng)導(dǎo)”，是領(lǐng)導(dǎo)所代表的上級機關(guān)所具有的權(quán)力或權(quán)威。這是一種在壓力之下解決問題的方式，是與法治理念背道而馳的?！懊街巍爆F(xiàn)象的頻繁發(fā)生，說明的是社會法治的缺失，是人治歷史傳統(tǒng)的延伸。其人治特征可以從以下幾個方面得以體現(xiàn)。首先，“媒治”現(xiàn)象反映了當事人法治意識的淡薄?！懊街巍爆F(xiàn)象反映了當事人這樣一種心態(tài)：訴求媒體，依賴媒體，出事找媒體，相信“媒體出面事情解決一半”；借助媒體，擴大宣傳，造成影響，讓事件進入上級領(lǐng)導(dǎo)、“官員”的眼中，最后得到解決。對民眾一方來說，首先想到的是通過媒體而非法律的途徑來解決問題；對媒體一方來說，試圖通過輿論壓力，迫使上級領(lǐng)導(dǎo)指示以解決問題；對權(quán)力一方來說，或懼怕事情的惡向發(fā)展，或懼怕領(lǐng)導(dǎo)“問責”而解決問題?？梢钥闯觯麄€事件的過程，不是法治思維在起作用，而是傳統(tǒng)的人治模式在驅(qū)使著事件的發(fā)展。“千人下跪門”事件便是傳統(tǒng)的“衙門喊冤”的現(xiàn)代真實寫照，它反映的是民眾的愚昧無知、法治意識的淡薄。而最后該事件以市長被免職結(jié)束，也暗合了他們的期望，說明這種方式在中國社會各階層被普遍認同。其次，“媒治”事件問題解決程序的非法定性。“媒治”事件得以解決的程序無非是：媒體曝光，領(lǐng)導(dǎo)批示，及時快速甚至是連夜處理。紀檢機關(guān)、司法機關(guān)也多是在內(nèi)部處理之后再介入。這種方式是自上而下的行政權(quán)力作用的結(jié)果，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威發(fā)揮了重要作用，并非法律上的“不告不理”原則的應(yīng)用，也有違行政官員任免的法定程序?！懊街巍边壿嫞瑢嶋H上是社會對權(quán)利監(jiān)督權(quán)力形式的過分依賴。這種維權(quán)模式會導(dǎo)致我們產(chǎn)生一種錯覺，既可能讓我們忽視體制內(nèi)部存在的問題，也可能會讓我們在一定程度上喪失自己本應(yīng)有的權(quán)利[1]。最后，“媒治”事件問題解決結(jié)果的非實質(zhì)性?！懊街巍笔录ι姘腹賳T通常是作行政系統(tǒng)內(nèi)部處理，如調(diào)離崗位、撤職等方式，或黨內(nèi)處理，如開除黨員資格等方式。目前的問責制度主要是在行政系統(tǒng)或黨政系統(tǒng)內(nèi)部封閉進行，這種封閉性導(dǎo)致外部很難監(jiān)督，官員問責制大有演變成保護官員的措施之勢，“官官相護”之歷史傳統(tǒng)逐漸浮出水面。而且，免職之類象征性的問責形式，也毫無實際意義，成為走走形式、避避風頭、應(yīng)付輿論、忽悠公眾的緩兵之計。2“媒治”現(xiàn)象的負面效應(yīng)在肯定媒體監(jiān)督的正面效用的同時，必須對“媒治”現(xiàn)象作理性的反思。實際上，有諸多原因阻礙著這種效用的發(fā)揮，比如，媒體不是最可靠、最理性、最節(jié)約社會資源的糾紛解決機制；媒體不是判官，其自身的價值取向不能凌駕于司法之上；媒體容易被商業(yè)和外在力量封口等。總結(jié)起來，“媒治”的負面效應(yīng)主要體現(xiàn)在以下幾個方面。第一，有讓事后監(jiān)督的弊病擴大之勢。事后監(jiān)督，是指決策或行為做出之后，監(jiān)督主體才啟動的監(jiān)督，是一種被動的監(jiān)督。其缺陷是事件已經(jīng)發(fā)生，結(jié)果或造成的損害已經(jīng)存在，這種監(jiān)督只能盡可能地遏制事態(tài)的發(fā)展，將損害降到最小。媒體監(jiān)督作為一種權(quán)利監(jiān)督權(quán)力形式，同樣是事后監(jiān)督，也是成本相對較高、資源較浪費的監(jiān)督方式。當下我國“媒治”現(xiàn)象的頻繁發(fā)生，說明法治還不夠完善，也說明我國社會政治體制正處在非良性運行狀態(tài)。它的深層背景是中國社會關(guān)系的復(fù)雜性，經(jīng)濟體制改革與政治體制改革的艱巨性。現(xiàn)階段，如果各級官員只是依靠媒體的這種事后監(jiān)督，而不善于主動發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有體制的缺陷；只是通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)現(xiàn)案情，督促下級官員履行自己的職責，而不是通過體制內(nèi)部的監(jiān)督，把損害降到最小；只是當某個事件引起強烈的輿論關(guān)注和激起很大的公共情緒時，才啟動問責制，處理幾個官員給輿論一個交代，長此以往，就會形成強烈的媒體依賴癥。當這樣的改革越深入，執(zhí)政者的根基就越難以鞏固，當媒體之光照不到、發(fā)揮不到作用之時，很多問題就很難得到處理，積聚的問題將會形成社會腫瘤，隨時都有可能發(fā)生病變。第二，有讓嚴重個案事件被雪藏之嫌。事件發(fā)生之后，一旦出現(xiàn)負面新聞或有可能被媒體報道，權(quán)力方可能首先想到的是怎樣刪除信息、控制信息、平息事件，把由此造成的負面影響降到最低。范圍越小，越便于被他們控制，掩藏、瞞報、造假甚至是賄賂、要挾、打壓等方式都是拿來敷衍上級或?qū)Ω睹襟w的方法。新聞控制在更少的人知道，事情的真相可能就不會被公之于眾，沒有真相，就沒有定論，有些人或有些事因此可能就會被永遠雪藏！即使是媒體報道了，也是大事化小、小事化了。不僅如此，事件經(jīng)過媒體的先行報道之后，媒體一開始不可能就掌握大量的事實證據(jù)，當事人就會隱藏或銷毀重要證據(jù)，讓隨后的案件審理陷入僵局；或當事人逃匿、逃亡，浪費司法成本；或打壓證人，如經(jīng)常有高官殺死情婦、證人之類，造成不必要的更大傷害。第三，助推行政人員的危情公關(guān)。危情公共能力，是指為避免或減少危機所造成的損害而采取的危機預(yù)防、緊急反應(yīng)、應(yīng)急決策等評估危機的管理行為。從“媒治”事件的發(fā)生過程可以看到，一旦信息被公開，當事人一方面立即采取措施平息事件，包括刪除信息或讓官員出來道歉等，另一方面相關(guān)部門及時對涉案官員連夜處理，又是撤職又是處分。這種方式，看上去雷厲風行，其實是想轉(zhuǎn)移輿論視線，讓官員迅速從輿論中解脫出來，實際上是對官員的一種保護。這種“作秀式處理”慢慢演變成為一種危機公關(guān)手段。如果權(quán)力方保持沉默，只會刺激公眾新一輪輿論沸騰，只會加大影響，處于被動；如果高調(diào)回應(yīng)，就會轉(zhuǎn)移媒體視線。等一切平靜，一切又回到權(quán)力的掌控之中。“媒治”凸顯了媒體對公權(quán)力的監(jiān)督功能和對公共事務(wù)的干預(yù)功能，如果“媒治”的后果只是增長了行政人員的危機公關(guān)能力，讓公眾感覺不到正義的回歸，則政府的公信力就會下降。這不是媒體的成功，而是社會治理的失敗。第四，阻礙媒體監(jiān)督職能的正確發(fā)揮。隨著媒體的輿論監(jiān)督能力越來越強、曝光的速度越來越快，媒體的影響力越來越大，會導(dǎo)致媒體監(jiān)督職能走向兩個方向：一是被監(jiān)督部門抵制，使媒體監(jiān)督職能不能有效發(fā)揮。隨著“媒治”現(xiàn)象的頻繁發(fā)生，媒體曝光的難度將會越來越大，被監(jiān)督對象通過權(quán)力尋租，使用各種手段妨礙監(jiān)督行為，如記者遭受人身迫害和毆打的惡性事件時有發(fā)生，有的部門無理阻撓，不讓采訪，有的部門私下串通，對媒體掩蓋事實，有的部門通過威脅記者的手段迫使記者取消采訪。此種情況下，很多人為因素在媒體監(jiān)督過程中產(chǎn)生了極大的影響，阻礙了媒體監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。二是媒體自身監(jiān)督權(quán)力膨脹。如果過分放大新聞媒體的監(jiān)督權(quán)力，那么，新聞媒體從業(yè)者就會濫用自己手中的權(quán)力，當前我國新聞領(lǐng)域暴露出來的問題，已經(jīng)充分說明了這一點。3“媒治”作用的發(fā)揮需要制度支撐媒體擔負著社會監(jiān)督職能，已是世界各國所共同確認的事實。做好輿論監(jiān)督、客觀全面地報道事件的真相是媒體的神圣職責，“媒治”亦擔負著推動法治進步、提升民眾法律素養(yǎng)的重要使命。但“媒治”不能替代法治，這是我們在思想上首先應(yīng)該明確的。媒體解決的問題畢竟是個案，是個案的正義得到伸張，媒體解決不了所有問題，更解決不了根本問題。媒體關(guān)注到的事件畢竟有限，它只是社會治理和權(quán)利監(jiān)督權(quán)力的形式，本身只是法治的一個有機組成部分，媒體報道代替不了法制、制度所起的作用，更不能簡單地把媒體曝光與問責混為一談。媒體曝光之后，是否應(yīng)該問責，問責到什么程度，應(yīng)該由法律說了算，如果媒體報道的功能被無限擴大，不但媒體不堪重負，法制和制度也會被架空。因此，要想“媒治”的作用得到正確、有效發(fā)揮，要解決“媒治”反映的事件背后的問題根源，制度建設(shè)是關(guān)鍵。要充分保障媒體的各項權(quán)利，明確權(quán)利監(jiān)督權(quán)力的法律形式，用法律和制度暢通公民合理訴求的渠道，加大對領(lǐng)導(dǎo)干部制度上的約束和監(jiān)督，建立真正規(guī)范有序、高效運轉(zhuǎn)的法治環(huán)境。唯有如此，方能治本。3.1制定輿論監(jiān)督法律，拓展輿論監(jiān)督空間切實保障媒體的正確監(jiān)督、科學(xué)監(jiān)督、依法監(jiān)督，既不使媒體的監(jiān)督權(quán)力放大，使“媒治”現(xiàn)象凸顯，也不使政府抵制媒體而影響媒體監(jiān)督的有效發(fā)揮，媒體輿論監(jiān)督的法制化就顯得尤為重要。首先，應(yīng)立法明確新聞機構(gòu)和新聞工作者個人的權(quán)利。目前媒體行使監(jiān)督權(quán)只能根據(jù)《憲法》第35條所規(guī)定的言論、出版等自由，這種粗線條、模糊性的規(guī)定，不利于監(jiān)督權(quán)的行使。只有通過立法明確賦予新聞機構(gòu)以及新聞工作者包括采訪權(quán)、報道權(quán)、出版權(quán)、批評權(quán)等，才能充分實現(xiàn)公民的知情權(quán)。這種知情權(quán)通過媒體的反饋，形成監(jiān)督權(quán)力的有效方式。其次，要明確新聞工作者違反法定義務(wù)所應(yīng)承擔的責任以及侵犯新聞工作者正常采訪權(quán)所應(yīng)承擔的責任。這既能相對避免新聞工作者的超越權(quán)限報道或不履行法定義務(wù)給新聞相對人造成損害，也為新聞侵犯名譽權(quán)、隱私權(quán)等新聞侵權(quán)糾紛提供法律依據(jù)；同時，對阻礙新聞工作者的正常采訪所導(dǎo)致的侵害記者權(quán)利的行為予以責任追究，在一定程度上也起到保護記者個人權(quán)利的作用。再次，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的法制化。網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體有很大的不同，這就要求在管理上區(qū)別對待。網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督應(yīng)在自律的基礎(chǔ)上，完善相關(guān)法律法規(guī)，讓網(wǎng)絡(luò)媒體在商業(yè)利益與媒體道德之間找到平衡，最大限度地避免網(wǎng)絡(luò)負面效應(yīng)。自2000年以來，我國先后頒布了規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)的一些基本法規(guī)，如《全國人大常委會關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》等，這些法律對促進互聯(lián)網(wǎng)的健康發(fā)展提供了基本的法律保障。但到目前為止，還沒有一部專門針對網(wǎng)絡(luò)管理的法律，這為網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的有效發(fā)揮帶來了一定的困難。最后，制定相應(yīng)法規(guī)，明確各級政府應(yīng)擴大政務(wù)透明度，接受輿論監(jiān)督。完備的監(jiān)督機制，對新聞當事人來說，能夠通過正常的途徑解決問題，涉案官員能夠在現(xiàn)有的體制下被繩之以法；而新聞媒體只是對事件進行事后報道，真正做到傳遞信息、警醒后人的作用，還媒體以本來面目。3.2建立網(wǎng)絡(luò)輿論規(guī)范機制網(wǎng)絡(luò)輿論作為“原生態(tài)”的公眾意見，具有真實反映社會心理和社會情緒的一面，對國家公共事務(wù)和公權(quán)力的監(jiān)督具有重大作用?！懊街巍笔录捕嗍窍韧ㄟ^網(wǎng)絡(luò)的傳播，引起社會熱議，繼而得到解決。但網(wǎng)絡(luò)也有其致命弱點：一是網(wǎng)絡(luò)信息的真實性無法核實。這是由于網(wǎng)絡(luò)的開放性所帶來的負面結(jié)果[2]。二是網(wǎng)絡(luò)言論的情緒化明顯。網(wǎng)絡(luò)言論更多的是一種情緒宣泄，有的甚至演變成謾罵和人身攻擊，制造輿論暴力，影響監(jiān)督效果。因此，“媒治”作用的充分發(fā)揮，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)規(guī)范必不可少。規(guī)范網(wǎng)絡(luò)輿論主要應(yīng)從以下幾個方面著手：首先，提升網(wǎng)絡(luò)媒體的自律意識。網(wǎng)絡(luò)媒體要切實加強自身的政治業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素養(yǎng)，積極引導(dǎo)正面輿論，幫助網(wǎng)絡(luò)工作人員形成對社會環(huán)境的正確認知。盡力建立起一支高效高素質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)傳播隊伍，這是網(wǎng)絡(luò)媒體充分發(fā)揮輿論監(jiān)督權(quán)的重要保證。其次，提高網(wǎng)民素質(zhì)，提高網(wǎng)民監(jiān)督意識。網(wǎng)民的素質(zhì)不高，監(jiān)督意識不強是網(wǎng)絡(luò)言論流于造謠、人身攻擊的主要原因，也是網(wǎng)民缺乏一定的獨立判斷和選擇能力的關(guān)鍵。政府和網(wǎng)絡(luò)媒體應(yīng)攜手大力開展網(wǎng)絡(luò)人文教育和宣傳，以提高網(wǎng)民素質(zhì)，增強網(wǎng)民監(jiān)督意識，增強公眾對媒介信息的鑒別力、批評能力，遠離和抵制濫用媒體的行為。再次，加強主流網(wǎng)站建設(shè)，把握輿論引導(dǎo)主動權(quán)。主流網(wǎng)站是指由我們黨和政府領(lǐng)導(dǎo)，反映社會主義核心價值體系的網(wǎng)站，包括各級黨委和政府建立的網(wǎng)站、黨的傳統(tǒng)媒體建立的網(wǎng)站和其他以弘揚社會主義核心價值體系為使命的網(wǎng)站[3]。在重大事件上主流網(wǎng)站應(yīng)該集中信息，及時公開真實信息，引導(dǎo)公眾情緒，避免負面情緒的擴散，及時把公眾情緒引導(dǎo)到健康理性的軌道上來。3.3完善行政系統(tǒng)的內(nèi)部運行體制“媒治”事件多是由貪腐官員涉及瀆職、濫權(quán)行為引起，嚴重侵害行政相對人的權(quán)益的事件。這種事件通常是這個地方報道了，處理了，那個地方又出現(xiàn)了。原因之一，便是行政系統(tǒng)缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督機制，往往等事件出現(xiàn)之后，依靠外部監(jiān)督才能發(fā)現(xiàn)問題。個案問責之后，同樣的問題換個地方又同樣出現(xiàn)。目前，我國現(xiàn)有的問責制度主要是系統(tǒng)內(nèi)部封閉進行的，在行政系統(tǒng)和黨政系統(tǒng)內(nèi)部的這種封閉性，導(dǎo)致外部很難監(jiān)督。并且，僅靠輿論監(jiān)督也只能解決偶然暴露出的個案，缺乏源于掌握權(quán)力就要承擔責任的內(nèi)部制度驅(qū)動，使現(xiàn)有的問責制暴露出很多問題，一些諸如引咎辭職、責令辭職、免職之類的象征性的問責形式，大有應(yīng)付媒體、忽悠公眾之嫌。因此，行政官員要盡快擺脫媒體依賴，改造現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)，推進民主政治步伐，盡可能在體制內(nèi)部發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。首先，完善行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督機制。行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督包括一般監(jiān)督即層級監(jiān)督、專門監(jiān)督及監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督和特種監(jiān)督即審計監(jiān)督。應(yīng)明確一般監(jiān)督的職權(quán)和責任，加強日常監(jiān)督，規(guī)范日常工作中偏離行政目標的不當行為，強化主管監(jiān)督和職能監(jiān)督，保證政令的暢通。在行政監(jiān)察基礎(chǔ)上建立監(jiān)察專員制度，針對日常發(fā)生的有“瑕