我國(guó)排污權(quán)初始分配的問題與對(duì)策

嚴(yán)格意義上的排污權(quán)交易制度包括三個(gè)主要過程：排放總量確定、排污權(quán)初始分配及排污權(quán)交易。其中，總量控制擔(dān)負(fù)著保護(hù)環(huán)境及創(chuàng)造稀缺職責(zé)，構(gòu)成制度前端。排污權(quán)交易實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，形成制度終點(diǎn)。中間環(huán)節(jié)的初始分配則起著承上啟下之功能：借助初始分配，污染物排放總量被分成若干具體份額，按照既定分配規(guī)則賦予不同排污主體，總量目標(biāo)得以貫徹落實(shí)。通過初始分配，形成相對(duì)排他性、可交易和可測(cè)量之排污權(quán)份額，排污權(quán)交易機(jī)制才可能啟動(dòng)。一、排污權(quán)交易制度斷片化問題(一)斷片化具體表現(xiàn)排污權(quán)交易制度存在于作為直接規(guī)制的總量控制的延長(zhǎng)線上。因?yàn)樵趯?shí)現(xiàn)規(guī)制基準(zhǔn)的總量規(guī)制中，作為總量規(guī)制基準(zhǔn)，排放指標(biāo)分配到各企業(yè)，當(dāng)排放指標(biāo)有剩余時(shí)，容許市場(chǎng)買賣這些指標(biāo)。①可見，排污總量控制、初始分配和交易構(gòu)成排污權(quán)交易制度三個(gè)不可分割的主要過程?；乇芸偭靠刂坪统跏挤峙涠鴱?qiáng)調(diào)排污權(quán)交易，無視制度一體性而關(guān)注某一環(huán)節(jié)即為制度斷片化。我國(guó)排污權(quán)交易制度在四處開花和表面喧囂的背后，制度斷片化現(xiàn)象日益凸顯：一是立法或?qū)嵺`回避總量目標(biāo)而關(guān)注排污權(quán)交易。試點(diǎn)早期從交易入手尚可理解，因?yàn)橹挥薪灰撞攀鞘袌?chǎng)機(jī)制的內(nèi)生要素。但多年探索后，仍回避總量控制目標(biāo)而關(guān)注交易就會(huì)造成排污權(quán)交易制度異化風(fēng)險(xiǎn)。②缺乏具有法律約束力的排放總量目標(biāo)，環(huán)境質(zhì)量難以好轉(zhuǎn)，創(chuàng)造稀缺更無從談起，交易機(jī)制就無所攀附，淪為單純意義上的市場(chǎng)“交易”。二是忽視初始分配機(jī)制構(gòu)建而強(qiáng)調(diào)交易。排污權(quán)初始分配既是一種利益分配又構(gòu)成資源配置，對(duì)利益主體而言，誰來分配、分配給誰和如何進(jìn)行分配都是非常敏感的重大議題，若無較高層級(jí)法律進(jìn)行利益調(diào)整和資源配置，排污權(quán)試點(diǎn)地區(qū)都會(huì)明智地回避初始分配這一燙手山芋，直接進(jìn)入交易環(huán)節(jié)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上說，初始分配構(gòu)成排放權(quán)一級(jí)市場(chǎng)，交易構(gòu)成二級(jí)市場(chǎng)。一級(jí)市場(chǎng)主要包括存量排污主體，而二級(jí)市場(chǎng)只是增量排污主體。與增量相比，存量是非常大的。只有做好了存量配置，才能為增量帶來源源不斷的活水。若無一級(jí)市場(chǎng)的啟動(dòng)和發(fā)展，何來二級(jí)市場(chǎng)的運(yùn)行？試點(diǎn)地區(qū)目前零星排污權(quán)“交易”更多停留在個(gè)案層面，沒有理論分析價(jià)值。(二)斷片化成因分析1.體制原因總量控制、初始分配和交易等三個(gè)主要過程是在行政主導(dǎo)下進(jìn)行，但卻由不同層級(jí)環(huán)境主管部門組織實(shí)施。這種分段、分層實(shí)施體制不會(huì)簡(jiǎn)單融合不同層級(jí)部門權(quán)限，故存在不同層級(jí)主管部門自由裁量一面，當(dāng)自由和地方保護(hù)主義連結(jié)在一起的時(shí)候，排污權(quán)交易制度斷片化或碎片化現(xiàn)象就不可避免。更深層次成因在于分段、分層實(shí)施體制下，排污權(quán)交易制度三個(gè)主要組成部分貫徹實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)和收益不一，成本和邊界費(fèi)用大小不同。以總量控制目標(biāo)實(shí)施為例，理想狀況是按照國(guó)家、省、市、縣，直至具體排污主體的層層分解。但實(shí)際操作過程中，分解至各具體排污主體的排放量核定依據(jù)難以統(tǒng)一。因?yàn)槲覈?guó)分業(yè)分層排放量數(shù)據(jù)核算體制下，存在環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、污染源普查、排污申報(bào)和減排核查等多種排放量數(shù)據(jù)。盡管監(jiān)測(cè)主體、方法各不相同，但都有法律效力。具體實(shí)施行政部門采納何種排放量數(shù)據(jù)都會(huì)引發(fā)排污主體的討價(jià)還價(jià)和公關(guān)游說，較大的信息成本、談判成本及伴生風(fēng)險(xiǎn)都可能造成具體實(shí)施主體對(duì)采用何種排放量數(shù)據(jù)望而卻步，而排放量數(shù)據(jù)核算是初始分配的基礎(chǔ)性工作。反觀“交易”過程則不同，因?yàn)榫唧w實(shí)施部門僅僅承擔(dān)一定的監(jiān)管職責(zé)，即便偶爾客串牽線搭橋，也無多大風(fēng)險(xiǎn)，更無過多成本支出，交易數(shù)量和金額可作為政績(jī)予以彰顯。試點(diǎn)地區(qū)熱衷排污權(quán)市場(chǎng)構(gòu)建而回避排污權(quán)初始分配與此不無關(guān)聯(lián)。2.結(jié)構(gòu)原因斯蒂芬·布雷耶在《切斷惡循環(huán)》一文中，對(duì)于公共政策斷片化從結(jié)構(gòu)上列舉了三點(diǎn)原因：“狹窄視野”、“無整體行動(dòng)計(jì)劃”和“不協(xié)調(diào)”。排污權(quán)交易制度斷片化也可從中尋到蹤跡。就視野狹窄來看，不同層級(jí)具體實(shí)施人員常囿于自己階段目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，以至于不能認(rèn)識(shí)到其工作帶來的不是利益而是危害。各地排污權(quán)試點(diǎn)中對(duì)“交易”的強(qiáng)烈“關(guān)注”實(shí)質(zhì)上就是在排污權(quán)交易制度的“最后一程”或者“最后一英里”階段花費(fèi)較大精力，但就一體化排污權(quán)交易制度整體推進(jìn)而言，卻導(dǎo)致了不合理結(jié)果。就“無整體行動(dòng)計(jì)劃”來看，排污權(quán)交易制度應(yīng)理順總量設(shè)定、初始分配和交易等過程的先后位次。透過整體的或相對(duì)系統(tǒng)的行動(dòng)計(jì)劃，優(yōu)先進(jìn)行排污總量核定和初始分配等基礎(chǔ)性工作，交易自然會(huì)在后續(xù)過程中順位生成。單獨(dú)將“交易”從整體制度體系剝離出來進(jìn)行建構(gòu)，雖有先易后難的一般考量，卻擾亂了制度本身的系統(tǒng)性，造成了整體性制度實(shí)施的不協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)在：總量控制、排污權(quán)初始分配和排污權(quán)交易的規(guī)制主體、規(guī)制程序以及評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，同步實(shí)施、整體推進(jìn)排污權(quán)交易制度可能涉及政策、法律、機(jī)制體制等方面的運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，但在我國(guó)目前環(huán)境管理體制下實(shí)現(xiàn)整體聯(lián)動(dòng)幾乎是不可能的。這種不協(xié)調(diào)狀況迫使制度具體實(shí)施者希冀從單一方面進(jìn)行單刀突破，毫無疑問，最為簡(jiǎn)單、阻力最小、成本最低且收益最大的交易機(jī)制自然就成為制度突破的首選。二、排污權(quán)分配共同體問題排污權(quán)初始分配法律關(guān)系主體是指依法或依協(xié)議參與排污權(quán)初始分配過程，享有權(quán)利(權(quán)力)和承擔(dān)義務(wù)(責(zé)任)的分配主體和分配接受主體。其中，分配主體就是依法對(duì)排放總量按照既定分配規(guī)則進(jìn)行分配，享有權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任的行政主體或其它組織。分配接受主體就是依法或按照協(xié)議參與排污權(quán)初始分配，基于一定排放份額而享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的排污主體的總稱。分配主體和分配接受主體構(gòu)成分配共同體。(一)分配主體分配權(quán)配置問題1.橫向權(quán)力配置方面理論上分權(quán)包括橫向分權(quán)和縱向分權(quán)。其中，橫向分權(quán)主要是指權(quán)力在同一層次政府部門之間的配置問題。排污權(quán)初始分配是利益(負(fù)擔(dān))分配和資源配置的有機(jī)統(tǒng)一，故牽涉產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又與排污主體利益息息相關(guān)，須多個(gè)部門協(xié)調(diào)配合才能保證初始分配順利運(yùn)行。這里的橫向分權(quán)需要解決兩個(gè)問題：一是需要哪些部門參與；二是需要一個(gè)部門進(jìn)行主導(dǎo)或牽頭協(xié)調(diào)。就排污權(quán)試點(diǎn)地區(qū)規(guī)范性法律文件來看，③橫向分配權(quán)配置主要有兩種情形：(1)初始分配權(quán)由環(huán)境主管部門獨(dú)立承擔(dān)；(2)環(huán)境主管部門主導(dǎo)，其它行政主體參與，但參與主體各異。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，先后有發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、法制、財(cái)政、物價(jià)、公共資源交易管理委員會(huì)等不同行政部門參與。存在問題主要有：第一，缺乏剛性和規(guī)范化的部門合作機(jī)制。規(guī)范性法律文件雖明確了環(huán)境主管部門的主導(dǎo)職責(zé)，但對(duì)其他部門的參與語焉不詳?？山梃b的是，美國(guó)“酸雨計(jì)劃”專門設(shè)立了聯(lián)邦環(huán)境署(EPA)牽頭的強(qiáng)力協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過行政協(xié)議形成法律約束性的部門伙伴關(guān)系。第二，缺乏必要的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制。中國(guó)語境下，任何公共政策的試點(diǎn)在一定意義上就是突破既有權(quán)力配置框架體系，不斷擴(kuò)展試點(diǎn)地區(qū)權(quán)力并持續(xù)獲得國(guó)家財(cái)力支持的過程。初始分配權(quán)行使中，由于缺乏必要的監(jiān)督和社會(huì)評(píng)估制度，勢(shì)必出現(xiàn)地方或部門借助正當(dāng)合法程序在規(guī)范性法律文件中“塞進(jìn)”地方和部門利益，使得初始分配淪為地方或部門“利益分肥”工具。2.縱向權(quán)力配置方面從試點(diǎn)地區(qū)規(guī)范性法律文件看出，初始分配權(quán)縱向配置做法主要有：行業(yè)權(quán)力配置、屬地權(quán)力配置、考慮排污主體類別和委托管理等。呈現(xiàn)特點(diǎn)有：(1)結(jié)合主要污染物特性進(jìn)行不同層級(jí)部門權(quán)力配置；(2)結(jié)合排污主體管轄權(quán)限進(jìn)行權(quán)力配置；(3)多樣性和精細(xì)化相互結(jié)合。存在問題包括：第一，隨意性較大，突出表現(xiàn)就是領(lǐng)導(dǎo)談話或政府會(huì)議紀(jì)要等非規(guī)范性法律文件替代正式法律淵源，成為縱向權(quán)力配置的依據(jù)。非規(guī)范性法律文件在初始分配權(quán)力配置方面發(fā)揮了實(shí)質(zhì)性作用，這種配置多是基于當(dāng)時(shí)客觀情勢(shì)需要而非著眼于整體權(quán)力配置的內(nèi)在有機(jī)聯(lián)系。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)講話等非規(guī)范性法律文件的借重，雖有利于應(yīng)對(duì)社會(huì)需要和政策變化，但卻會(huì)使作為上位法的正式法淵源由于其抽象性而難以實(shí)現(xiàn)，形成正式法律的虛置。④第二，權(quán)力配置造成初始分配不公。依行業(yè)屬性、地域特征等進(jìn)行初始分配權(quán)配置，在一定程度上彌補(bǔ)了各地權(quán)力配置上的權(quán)責(zé)不清、不明問題。但多樣化和精細(xì)化狀況已經(jīng)造成了排污權(quán)初始分配顯失公平等問題。⑤第三，不同環(huán)境權(quán)力配置之間存在沖突。以初始分配權(quán)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)為例，為了遵守環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律規(guī)定，各地排污權(quán)實(shí)踐中的新改擴(kuò)項(xiàng)目均需獲得排污權(quán)份額作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批前置條件。由于權(quán)力主體層級(jí)不同，存在新改擴(kuò)項(xiàng)目從市級(jí)環(huán)境行政部門獲得排污權(quán)份額，但需送國(guó)務(wù)院環(huán)境行政主管部門進(jìn)行環(huán)境影響審批等情形，從而造成排污主體成本加大、無所適及行政主體之間相互推諉問題。由于權(quán)力配置標(biāo)準(zhǔn)和審批程序繁簡(jiǎn)不一，可能造成排污主體通過拆解排污權(quán)份額及與相對(duì)層級(jí)行政部門合謀規(guī)避法律強(qiáng)制性規(guī)定等情形。3.受委托主體屬性及職責(zé)方面各地排污權(quán)實(shí)踐過程中多籌建了排污環(huán)境資源交易所(中心)等機(jī)構(gòu)，這些受委托主體的法律屬性存在以下幾種情況：隸屬環(huán)境行政部門的國(guó)有企業(yè)；經(jīng)環(huán)境行政部門批準(zhǔn)的公司法人；環(huán)境行政部門下設(shè)事業(yè)單位；中方控股的合資公司等。上述機(jī)構(gòu)依法或依授權(quán)參與排污權(quán)初始分配工作，扮演著行政和市場(chǎng)的雙重角色。上述受委托主體在法律屬性及功能方面存在以下問題：第一，受委托主體法律屬性界定存在困難。一些地方規(guī)范性法律文件將受委托主體屬性界定為企業(yè)法人，但企業(yè)法人是以營(yíng)利為目的。若賦予或委托企業(yè)法人行使初始分配部分權(quán)能，很可能引發(fā)政企不分問題。第二，地域分布狀況方面，受委托主體多集中在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這種分布狀況并非基于排污權(quán)交易制度自身的科學(xué)規(guī)劃和系統(tǒng)設(shè)置，僅彰顯了資本的聚合效應(yīng)。鑒于我國(guó)目前以行政區(qū)域?yàn)榻缭O(shè)置總量控制目標(biāo)和進(jìn)行排污權(quán)初始分配的客觀實(shí)際，似乎此種情況情有可原。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同、市場(chǎng)機(jī)制與法制程度不一，造成一定行政區(qū)域內(nèi)排污權(quán)很難實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域交易，以及排污權(quán)互認(rèn)困難，致使跨轄區(qū)排污權(quán)交易業(yè)務(wù)無法開展。(二)分配接受主體法律規(guī)定存在問題分配接受主體是分配共同體中排污權(quán)份額的接受者、占有者和使用者，并構(gòu)成排污權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)動(dòng)者，科學(xué)、明確厘定分配接受主體至關(guān)重要。美國(guó)“酸雨計(jì)劃”進(jìn)行了長(zhǎng)期的科學(xué)論證和模型建構(gòu)，最終將排放接受主體確定為固定源、同質(zhì)性、排放率大等特征的火電廠(質(zhì)的規(guī)定)，并模擬論證主體數(shù)量能否形成規(guī)模市場(chǎng)效應(yīng)(量的限定)。歐盟排放權(quán)初始分配政策法律以附件方式對(duì)接受主體進(jìn)行質(zhì)和量的規(guī)定，通過分階段計(jì)劃漸次擴(kuò)大接受主體范圍和數(shù)量。我國(guó)排污權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)分配接受主體規(guī)定方面，存在以下兩個(gè)問題：第一，未能明確界定接受主體。具體表現(xiàn)為不能厘清排污主體、接受主體和交易主體之間差別，一些規(guī)范性法律文件甚至將它們混同使用。嚴(yán)格意義上講，接受主體是參與排污權(quán)初始分配法律關(guān)系和享受權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)的排污主體。只有通過工程、結(jié)構(gòu)和技術(shù)減排并經(jīng)環(huán)境行政部門審核的接受主體方能“出售”排污權(quán)份額，成為交易主體。交易主體涵義相當(dāng)廣泛，理論上任何依法買賣排污權(quán)份額的主體均是交易主體，環(huán)境保護(hù)組織在一定意義上也可成為交易主體。申言之，排污主體、接受主體和交易主體內(nèi)涵和外延存在諸多差別，不能相互取代和相互混同，在一定語境下的相互借用并不意味它們內(nèi)涵是相同的。規(guī)范性法律文件不能區(qū)分上述概念異同，除了邏輯不夠嚴(yán)謹(jǐn)外，也在一定程度反映了試點(diǎn)地區(qū)對(duì)初始分配的忽視。⑥第二，未能進(jìn)行分配接受主體屬性、種類和數(shù)量的科學(xué)論證，多采用“一刀切”方式，將所有排污“貢獻(xiàn)大戶”均納入接受主體范疇。具體表現(xiàn)為各地排污權(quán)實(shí)踐慣用直接“命令控制”思維，無視排污主體不同屬性、類別，貪大求全，企圖將所有“排污大戶”納入交易制度體系中，于此情形下，電力、鋼鐵、印染、造紙等不同屬性類別的排污主體濟(jì)濟(jì)一堂、蔚為壯觀，但實(shí)際減排效果卻難盡人意。減排政績(jī)觀指導(dǎo)下的接受主體制度規(guī)定造成制度實(shí)施困難，最終回到直接管制的老路上。三、排污權(quán)初始分配規(guī)則及問題(一)我國(guó)排污權(quán)初始分配規(guī)則簡(jiǎn)述分配共同體結(jié)構(gòu)只是解決了“誰來分”和“分給誰”的問題，而分配規(guī)則需要解決“如何分”的問題，它構(gòu)成排污權(quán)初始分配的核心內(nèi)容。鑒于我國(guó)排污權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)眾多，僅選擇江蘇、湖北和浙江嘉興等地排污權(quán)分配規(guī)則進(jìn)行分析。首先是江蘇模式。江蘇省的規(guī)范性法律文件將2007年作為分配基準(zhǔn)年，在此之前分配接受主體可以基于“當(dāng)前占有”規(guī)則(排污主體當(dāng)前或最近的污染物排放量)獲得相應(yīng)數(shù)量排污權(quán)份額，2007年之后新設(shè)排污主體和原有排污主體新改擴(kuò)排放源須通過“定價(jià)出售”(2240元/噸)有償獲得排污權(quán)份額。與江蘇模式不同，浙江嘉興則將“當(dāng)前占有”和“定價(jià)出售”混合成一種分配規(guī)則，要求所有排污主體均根據(jù)當(dāng)前占有排放量購(gòu)買初始排污權(quán)份額，通過設(shè)置5年期排污權(quán)和20年期排污權(quán)，不同期限不同價(jià)格。為了鼓勵(lì)接受主體購(gòu)買排污權(quán)，通過梯形價(jià)格優(yōu)惠措施進(jìn)行排污權(quán)有償初始分配。湖北模式則以2008年10月27日為界劃分新舊排污主體。以“當(dāng)前占有”對(duì)舊排污主體進(jìn)行排污權(quán)免費(fèi)分配，新排污主體以“拍賣”獲得初始排污權(quán)。綜上所述，我國(guó)試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)初始分配規(guī)則有以下特征：一是新舊有別，新舊排污主體采用不同分配規(guī)則，無論有償抑或無償，新舊排污主體獲得不同對(duì)待；二是在環(huán)境資源有償使用的正當(dāng)旗號(hào)下，有償逐漸取代無償，占據(jù)主導(dǎo)地位；三是與美國(guó)“酸雨計(jì)劃”“占有”(包括既往占有和當(dāng)前占有)規(guī)則存在顯著差異，“占有”規(guī)則原本就意味著無論按照排污主體既往占有量和當(dāng)前占有量分配都是無償。與此相反，我國(guó)試點(diǎn)地區(qū)則在一種分配規(guī)則中糅合了占有與拍賣或占有與定價(jià)出售，將占有規(guī)則與有償取得連結(jié)，希望形成獨(dú)特的初始分配規(guī)則體系。(二)排污權(quán)初始分配具體規(guī)則問題分析1.分配規(guī)則體系構(gòu)成單一一般而言，對(duì)于排污權(quán)交易制度下的初始分配規(guī)則體系來說，沒有簡(jiǎn)單且唯一的價(jià)值目標(biāo)，蘊(yùn)含在排污權(quán)初始分配規(guī)則體系中的價(jià)值追求應(yīng)當(dāng)是復(fù)合的，且可以根據(jù)整體政策進(jìn)行優(yōu)先順位調(diào)整。不同分配規(guī)則有不同價(jià)值取向，“既往占有”分配規(guī)則著眼于過去，體現(xiàn)了對(duì)歷史和勞動(dòng)的尊重；“當(dāng)前占有”規(guī)則考慮當(dāng)前狀況和稟賦效應(yīng)，表明了對(duì)制度效率的追求；拍賣則強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)效率，展現(xiàn)了對(duì)未來的期望；“定價(jià)出售”則更多彰顯了政府對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)利益的偏好。不同分配規(guī)則在不同時(shí)空維度下關(guān)注不同價(jià)值追求，應(yīng)當(dāng)說，每一分配規(guī)則都有其存在合理性，但同時(shí)都難以證明它比其它分配規(guī)則在理論和實(shí)踐上更加具有優(yōu)越性。我國(guó)排污權(quán)試點(diǎn)地區(qū)在初始分配實(shí)踐中，尚處于經(jīng)驗(yàn)摸索和積累階段，慣用“一刀切”思維。要么有償、要么無償，或者偏重公平、或者注重效率，甚至無視排放總量上限進(jìn)行權(quán)利分配。這種單一和非此即彼的分配思路不能有效實(shí)現(xiàn)公平、效率和環(huán)境保護(hù)價(jià)值的有機(jī)統(tǒng)一。有學(xué)者曾經(jīng)指出，“該計(jì)劃‘酸雨計(jì)劃’應(yīng)當(dāng)提供一種公平和在行政上簡(jiǎn)便易行的方法來分配可交易的權(quán)利，盡管在公平和簡(jiǎn)便易行之間可能存在著此消彼長(zhǎng)的關(guān)系?！雹?.定價(jià)出售成本巨大，隨意性問題突出環(huán)境資源有償使用原則要求確定初始排污權(quán)價(jià)格，為此許多地方花費(fèi)巨額資源進(jìn)行污染邊際治理成本的測(cè)算工作，但實(shí)際效果卻大打折扣。實(shí)踐證明，信息不對(duì)稱是造成市場(chǎng)失靈的重要原因。由于信息不對(duì)稱，排污主體污染治理邊際成本對(duì)政府而言就是一個(gè)黑箱，這也是排污收費(fèi)難以實(shí)現(xiàn)總量控制目標(biāo)的根本原因。退一步講，如果能夠準(zhǔn)確測(cè)算排污主體邊際治理成本，就可直接按照邊際治理成本進(jìn)行排污收費(fèi)控制，這樣做的效果更好。排污權(quán)交易制度的最大優(yōu)勢(shì)在于排污主體比政府或環(huán)境主管部門更清楚自身的邊際治理成本，從而進(jìn)行從市場(chǎng)購(gòu)買排污權(quán)配額或投入資金進(jìn)行治理的理性選擇。政府即使花費(fèi)再多資源，所測(cè)算的邊際治理成本和依邊際成本測(cè)算的排污權(quán)初始價(jià)格也難以準(zhǔn)確。浙江嘉興考慮了邊際治理成本的困難，故在定價(jià)方面實(shí)施階梯式價(jià)格優(yōu)惠制度。⑧而這又引發(fā)新的問題：一是如何確定排污權(quán)有效期間起始點(diǎn)。若從申購(gòu)獲批之日起計(jì)算排污權(quán)年限，先行購(gòu)買的排污主體要(在規(guī)定期限內(nèi))多交一年有償使用費(fèi)，這筆費(fèi)用遠(yuǎn)超先行購(gòu)買的優(yōu)惠制度。若從申購(gòu)優(yōu)惠期結(jié)束之日算起，又會(huì)無形中推動(dòng)排污主體拖延和觀望心理，造成優(yōu)惠政策失效。二是依照環(huán)境資源有償使用作為定價(jià)出售的理論依據(jù)，難以解釋優(yōu)惠政策的合理性。因?yàn)榘凑者@些優(yōu)惠政策規(guī)定，使用期限不同，價(jià)格不同；繳費(fèi)時(shí)間不同，價(jià)格不同；繳費(fèi)方式不同，價(jià)格也不同。優(yōu)惠購(gòu)買雖擺脫了定價(jià)出售的僵化問題，但同時(shí)帶來了隨意性較大的問題。3.拍賣規(guī)則異化，有淪為資本游戲的風(fēng)險(xiǎn)拍賣規(guī)則以其公平和效率兼顧的特色，正在受到越來越多排污權(quán)試點(diǎn)地區(qū)的青睞和關(guān)注，要求初始分配采用拍賣的聲音此起彼伏。拍賣的規(guī)模推廣并不能掩蓋其自身存在諸多問題：一是拍賣規(guī)則價(jià)值取向異化。拍賣的首要價(jià)值取向是保障相同境況的不同排污主體機(jī)會(huì)和起點(diǎn)的公平，因此，要求公開拍賣程序并按照最謹(jǐn)慎原則規(guī)定拍賣前置條件，充分保障不同排污主體機(jī)會(huì)平等，防止可能出現(xiàn)損害公平的情形。拍賣雖可帶來資金收益，但這僅是拍賣附帶性結(jié)果而非拍賣首要價(jià)值。⑨環(huán)境主管部門通過時(shí)限程序?qū)⑴盼壑黧w拒之門外，已違反了拍賣遵循的機(jī)會(huì)公平原則。二是拍賣規(guī)則可能妨礙排污主體治理污染。毋庸諱言，拍賣可以帶來利益增加，但其繁瑣程序造成排污主體巨大成本開支，尤其是拍賣結(jié)果的不確定性造成競(jìng)拍失敗的排污主體難以正常實(shí)施生產(chǎn)計(jì)劃和污染防治計(jì)劃。⑩三是各地排污權(quán)初始分配拍賣中，參與競(jìng)拍主體多有國(guó)有大型企業(yè)背景。因此，很可能存在這樣一個(gè)狀況：國(guó)有企業(yè)以其強(qiáng)大的資金實(shí)力和官方背景造成其它所有制企業(yè)難以通過初始分配獲得排污權(quán)份額，形成所謂的“資本壟斷效應(yīng)”。4.有償分配費(fèi)用名目繁多，加重排污主體負(fù)擔(dān)據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，納入排污權(quán)交易制度的排污主體除按照《排污收費(fèi)條例》規(guī)定繳納排污費(fèi)之外，仍需累加繳納排污權(quán)有償使用費(fèi)、出讓金、交易稅、交易所得稅、交易手續(xù)費(fèi)等各種費(fèi)用。上述費(fèi)用雖依據(jù)來源不同，究其實(shí)質(zhì)都是在從管制手段向市場(chǎng)機(jī)制變遷過程中，各級(jí)政府及其相關(guān)部門希望獲得制度收益而將成本轉(zhuǎn)嫁給排污主體，造成排污主體不敢、不愿參與排污權(quán)交易。二是排污稅費(fèi)隨意性大，包括排污費(fèi)征費(fèi)對(duì)象確定的隨意性、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定的隨意性、收費(fèi)數(shù)量和類別減免的隨意性、初始分配有償無償?shù)碾S意性，以及分配主體截留、贈(zèng)送、獎(jiǎng)勵(lì)排污權(quán)份額的隨意性等。分配主體自由裁量行為造成參與排污權(quán)交易制度的排污主體負(fù)擔(dān)增加。同時(shí)，也給分配主體(行政部門)留下巨大權(quán)力尋租空間。有關(guān)分析指出，目前國(guó)家對(duì)排污權(quán)交易在稅收上沒有優(yōu)惠措施，地稅、國(guó)稅占到總交易金額的30%，高稅率導(dǎo)致排污主體所得收益在稅后大打折扣。(11)缺少了利益刺激和排污主體的積極主動(dòng)的參與和合作，排污權(quán)初始分配機(jī)制可能成為行政主管部門的獨(dú)角戲。四、完善排污權(quán)初始分配的對(duì)策思考(一)建立健全排污權(quán)初始分配法規(guī)體系美國(guó)“酸雨計(jì)劃”經(jīng)驗(yàn)表明，必須通過國(guó)家層面的立法，才能真正建立排污權(quán)交易制度(包括排污權(quán)初始分配機(jī)制)，進(jìn)而打造節(jié)能減排的長(zhǎng)效機(jī)制。結(jié)合目前正在進(jìn)行的《環(huán)境保護(hù)法》等立法修訂工作，應(yīng)當(dāng)分別在《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等法律中明確總量控制制度及法律責(zé)任，明確授權(quán)國(guó)家環(huán)境主管部門總量設(shè)定及初始分配權(quán)責(zé)。按照主要大氣污染物、主要水污染物以及溫室氣體不同屬性，應(yīng)當(dāng)分別出臺(tái)國(guó)家層面的《主要大氣污染物排放權(quán)初始分配指導(dǎo)規(guī)則》、《溫室氣體排放權(quán)初始分配方案》和流域?qū)用娴摹吨饕廴疚锱欧艡?quán)初始分配計(jì)劃》等。不同地區(qū)和流域可參照規(guī)則和計(jì)劃，頒行具體規(guī)范性法律文件，形成層次分明、相對(duì)統(tǒng)一的初始分配法律法規(guī)體系。應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)必須將排污權(quán)初始分配置于排污權(quán)交易制度框架體系內(nèi)統(tǒng)籌安排，與總量分配和交易前后呼應(yīng)、相互協(xié)調(diào)，防止出現(xiàn)制度的斷片化。(二)初始分配體制的完善1.重點(diǎn)突破橫向權(quán)力配置建立環(huán)境主管部門主導(dǎo)、其他部門有效參與的分工明確和運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的分配體制是基本方向，重點(diǎn)在于協(xié)調(diào)環(huán)境主管部門與發(fā)改部門之間權(quán)力配置。國(guó)家環(huán)境保護(hù)部初始分配權(quán)責(zé)包括確定排放總量、制定初始分配規(guī)則等，國(guó)家發(fā)改委制定包括資源環(huán)境在內(nèi)的各種發(fā)展規(guī)劃。兩個(gè)部門在排污權(quán)初始分配權(quán)方面存在職能或分工的沖突。初始分配是對(duì)排放總量的分配，故設(shè)定總量上限是重要前提。但排放總量與生產(chǎn)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃是緊密聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和能源需求都會(huì)引發(fā)排放總量的增加。從發(fā)改委角度，若充分考慮環(huán)境因素，就必須在環(huán)境資源約束條件下制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，其目標(biāo)是多元的。從環(huán)境保護(hù)部角度，若要保障環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，就必須設(shè)定排放總量上限和持續(xù)遞減目標(biāo)，目標(biāo)是單一的。若兩個(gè)部門在污染物排放總量制定方面溝通協(xié)調(diào)不足，勢(shì)必造成污染物排放總量減排目標(biāo)難以與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃匹配，難以與能源生產(chǎn)供給相適應(yīng)。脫離了經(jīng)濟(jì)和能源發(fā)展規(guī)劃，排放總量目標(biāo)就是一句空話，包括初始分配在內(nèi)的排污權(quán)交易制度也就失去了前提和存在價(jià)值。故應(yīng)依循經(jīng)濟(jì)、能源和環(huán)境政策一體化思路，依法明確環(huán)境保護(hù)部在總量目標(biāo)設(shè)定(包括溫室氣體排放目標(biāo))及初始分配的主導(dǎo)地位，依法與國(guó)家發(fā)改委等部門建立具有約束力的政府部門伙伴關(guān)系，輔之以財(cái)權(quán)和事權(quán)相對(duì)一致的權(quán)力配置體制，建立相應(yīng)監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制。2.合理進(jìn)行縱向權(quán)力分工基本思路就是建立以國(guó)家管理為主、分省管理和共同管理為補(bǔ)充的縱向初始分配體制。具體包括：國(guó)家環(huán)境保護(hù)部履行全國(guó)火電行業(yè)(一定標(biāo)準(zhǔn)高架源)主要大氣污染物排放權(quán)和溫室氣體初始分配管理工作，包括依法確定火電行業(yè)排放總量，明確一定數(shù)量排放接受主體，制定統(tǒng)一的排放權(quán)初始分配規(guī)則(包括技術(shù)操作規(guī)則)，組建國(guó)家級(jí)排污權(quán)交易管理平臺(tái)參與初始分配，統(tǒng)籌實(shí)施全國(guó)范圍內(nèi)大氣污染物和溫室氣體排放權(quán)初始分配和交易工作。省級(jí)環(huán)境主管部門主導(dǎo)本行政區(qū)域除高架源之外所有排放源排污權(quán)的初始分配工作，包括設(shè)定總量、確定主體，在國(guó)家分配規(guī)則之外，制定具體實(shí)施細(xì)則，建立或指定省級(jí)排污權(quán)交易管理平臺(tái)參與排污權(quán)初始分配。設(shè)區(qū)的市和縣環(huán)境主管部門應(yīng)在省級(jí)環(huán)境主管部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，參與排污權(quán)初始分配工作，不單獨(dú)享有初始分配權(quán)，也不宜建立排污權(quán)交易平臺(tái)。流域主管部門探索在一定流域范圍內(nèi)進(jìn)行水污染物排放權(quán)初始分配和交易工作，鑒于水污染物特殊屬性，不宜將其與大氣污染物排放權(quán)進(jìn)行一體化規(guī)范。(三)依法明確并漸次擴(kuò)大接受主體分析各國(guó)法律關(guān)于排污權(quán)接受主體的設(shè)定條件，以下要素值得關(guān)注：一是接受主體數(shù)量及減排成本差異問題。數(shù)量多雖利于形成規(guī)模市場(chǎng)效應(yīng)，但管理成本增加。接受主體減排成本也需妥善考慮，因?yàn)榻灰状嬖谠蚓驮谟谂盼壑黧w之間減排成本差異，沒有差異肯定不行，差異過大也存在問題。二是接受主體同質(zhì)異質(zhì)問題。各國(guó)試點(diǎn)初期都會(huì)選擇將接受主體限定在同一行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，強(qiáng)調(diào)接受主體同質(zhì)性，因?yàn)橥|(zhì)性才能比較比較成本差異，異質(zhì)性難以測(cè)算成本差異并造成管理監(jiān)測(cè)成本增大。三是接受主體排放設(shè)施硬件和軟件條件問題，包括排放總量能否分解至具體排放源，排放源監(jiān)測(cè)設(shè)施及環(huán)境信譽(yù)程度。這是因?yàn)榕盼蹤?quán)初始分配和交易呈現(xiàn)數(shù)字化特征，“數(shù)字”即代表“貨幣”。四是新進(jìn)入者問題。不斷納入新生力量和淘汰落后主體，是排污權(quán)交易制度活力的重要特征。將使用新材料、新能源以及清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的排污主體漸次納入接受主體范疇，通過交易手段讓他們得到利益回報(bào)正是排污權(quán)交易制度的真諦所在?；谏鲜鰲l件，我們認(rèn)為可以首先在電力行業(yè)進(jìn)行排污權(quán)交易制度試點(diǎn)，其理由在于：電力企業(yè)之間減排成本存在一定差異，電力行業(yè)二氧化硫貢獻(xiàn)率最大，電力行業(yè)參與排污權(quán)初始分配和交易有監(jiān)測(cè)技術(shù)支撐，以及美國(guó)“酸雨計(jì)劃”電力行業(yè)排污權(quán)初始分配也提供了成熟經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。隨著排污權(quán)交易制度不斷成熟，分配接受主體擴(kuò)大態(tài)勢(shì)會(huì)逐漸明顯。接受主體有序擴(kuò)大要求國(guó)家制定排污權(quán)交易制度長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。在宏觀方面，規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)籌考慮國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、能源發(fā)展規(guī)劃和污染防治規(guī)劃。在微觀層面，規(guī)劃能夠促使排污主體形成合理制度預(yù)期，以及預(yù)先制訂發(fā)展規(guī)劃和污染防治計(jì)劃。(四)建立一種規(guī)則為主，多種規(guī)則并存分配格局1.正確認(rèn)識(shí)各種分配規(guī)則占有規(guī)則在實(shí)踐中有廣泛運(yùn)用，不管是既往占有抑或當(dāng)前占有，都是以承認(rèn)歷史或當(dāng)前既得利益為前提的?；谡加械拿赓M(fèi)分配盡管普遍受到排污主體的歡迎和認(rèn)同，因?yàn)樗膭?lì)排污主體與政府有效合作，從而實(shí)現(xiàn)制度順利變遷，其存在弊端在于：從排污權(quán)交易制度整體來看，它不能為后續(xù)交易提供定價(jià)基礎(chǔ)?；谡加性瓌t無償從政府獲得排污權(quán)后，出于對(duì)不確定性(主要針對(duì)政府政策走向)的本能擔(dān)憂，排污主體通常不愿出售多余排污權(quán)份額，造成交易不足和活躍不夠。學(xué)界以“環(huán)境資源有償使用”為理由要求占有規(guī)則與有償方式連結(jié)，形成特色分配體制。拋開占有規(guī)則正當(dāng)性不提，排污權(quán)有償使用能夠真正實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易制度最終價(jià)值目標(biāo)嗎？其肯定答案顯然值得懷疑。排污權(quán)有償使用的確可以增加政府收益，但若將其作為融資手段，政府就有可能無視環(huán)境容量有限性而增加排污權(quán)份額持續(xù)供給，有償使用就完全走向了它本來應(yīng)有結(jié)果的反面。拍賣規(guī)則益處自不待言，但必須認(rèn)識(shí)我國(guó)長(zhǎng)期處于發(fā)展中國(guó)家階段的客觀現(xiàn)實(shí)。我國(guó)處于大規(guī)模工業(yè)化和城市化階段，而且許多環(huán)境污染嚴(yán)重企業(yè)多集中在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域，大面積推行初始分配的拍賣模式勢(shì)必增加成本負(fù)擔(dān)，遇到抵觸自是不可避免。拍賣規(guī)則之“價(jià)高者得”的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，也有可能使特定區(qū)域初始排放權(quán)指標(biāo)被逐漸集中在少數(shù)具有資本絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的大企業(yè)手中。從環(huán)境保護(hù)視角看，拍賣規(guī)則造成一些排污主體在支出一定成本后，未能競(jìng)拍成功，不能有效地組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和實(shí)施污染防治計(jì)劃，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和污染防治。定價(jià)出售規(guī)則簡(jiǎn)便易行，也有降低行政成本的考量，但其存在弊端在于壟斷定價(jià)的存在，以及在信息不對(duì)稱情形下，政府定價(jià)必須承擔(dān)較高信息成本。定價(jià)偏高導(dǎo)致排污權(quán)供給大于需求，反之如果定價(jià)水平偏低，則出現(xiàn)排污權(quán)的超額需求。與其它規(guī)則一樣，行政獎(jiǎng)勵(lì)在排污權(quán)初始分配過程中也扮演一定角色，清潔生產(chǎn)或環(huán)境友好的排污主體借助獎(jiǎng)勵(lì)得以參與排污權(quán)交易。獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則造成分配主體自由裁量權(quán)擴(kuò)大，如何限制分配權(quán)力并規(guī)范其運(yùn)行又構(gòu)成一個(gè)挑戰(zhàn)。2.建立多種分配規(guī)則共存的分配規(guī)則體系結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、污染防治和節(jié)能減排規(guī)劃，宜分階段建立排污權(quán)初始分配規(guī)則體系。第一階段采用免費(fèi)占有(既往占有或當(dāng)前占有)為主，拍賣和獎(jiǎng)勵(lì)為補(bǔ)充的混合機(jī)制(HybridDistribution)。(12)以當(dāng)前或既往占有數(shù)量為主要比例確定并免費(fèi)賦予排污主體排污權(quán)份額，其主要原因在于既往或當(dāng)前排污主體為了遵守強(qiáng)制性環(huán)境法律制度，已在環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行了大量投資(包括人力和物力)，基于免費(fèi)占有分配就是對(duì)排污主體投資環(huán)境保護(hù)設(shè)施和前期勞動(dòng)生產(chǎn)的肯定和認(rèn)可，當(dāng)前作為社會(huì)制度自身演化的客觀結(jié)果，都應(yīng)當(dāng)對(duì)于歷史上既存的法定或自然權(quán)利予以承認(rèn)和繼承，方能順應(yīng)社會(huì)的發(fā)展并獲得自身的合法性基礎(chǔ)。我國(guó)排污權(quán)交易制度尚處于起步階段，真正意義上的排污交易政策法規(guī)、規(guī)則和市場(chǎng)都沒有正式形成，在這種情況下，任何政策的出臺(tái)都必須考慮前后銜接問題。在不改變現(xiàn)有利益分配總體格局的前提下，基于既往或當(dāng)前占有可以順利實(shí)現(xiàn)與原有排污收費(fèi)制度的對(duì)接，避免制度變遷過程中利益主體因利益調(diào)整而引起抵觸和沖突。當(dāng)然這個(gè)階段可以適時(shí)引進(jìn)拍賣規(guī)則作為輔助手段，通過拍賣提供一個(gè)明確的價(jià)格信號(hào)。借鑒美國(guó)“酸雨計(jì)劃”做法。一是建立“零收益拍賣制度”，在計(jì)劃分配年度期間，法律可以強(qiáng)制要求擁有排污權(quán)份額占有者必須將一定比例排放權(quán)份額公開拍賣，拍賣收入歸還給企業(yè)而非政府所有，防止任何參與者或團(tuán)體囤積排放權(quán)配額而使市場(chǎng)陷入困境；二是國(guó)務(wù)院環(huán)境主管部門