對基層審計機關(guān)實現(xiàn)審計全覆蓋的思考審計全覆蓋是新形勢下國家審計參與完善國家治理的更高要求，是審計工作科學(xué)轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)實需要，也是審計機關(guān)充分發(fā)揮國家審計“免疫系統(tǒng)”功能的必然選擇。當(dāng)前，在基層審計機關(guān)普遍存在人員少、知識更新慢、任務(wù)重等現(xiàn)實問題情況下，如何實現(xiàn)審計全覆蓋是新形勢下基層審計機關(guān)面臨的新課題。（一）審計全覆蓋的內(nèi)涵。概括地講，全覆蓋核心在于“全”，表達在對法定審計對象、審計領(lǐng)域、審計范圍和審計內(nèi)容的全面覆蓋監(jiān)督。審計全覆蓋，就是指審計機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況進行的審計，做到一定周期內(nèi)對所有被審計對象的全覆蓋。也就是通常所說的“橫向到邊、縱向到底”，其內(nèi)涵包括：一是被審計對象的全覆蓋，即對所有使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門、單位和個人，都要自覺接受審計、配合審計，不留盲區(qū)和死角；二是審計內(nèi)容的全覆蓋，即對所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的真實性、合法性和效益性進行全方位審計；三是審計過程的全覆蓋，即對所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的籌集、管理、分配、使用、績效各個環(huán)節(jié)實行全過程審計監(jiān)督。其目的在于從不同角度審視公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況，促進規(guī)范、正本清源，以推動重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，為全面推進依法治國提供有力支撐。（二）審計全覆蓋的基本要求。一是要有廣度。審計范圍要涵蓋公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況等，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)。二是要有深度。對每一個審計工程不能走馬觀花，一味追求數(shù)量，要做到審深審?fù)?，力爭反映情況準(zhǔn)、查出問題深、原因分析透、審計建議實。三是要有重點。要緊緊圍繞黨和政府中心工作以及公眾關(guān)切，對重點部門、重點行業(yè)、重點資金、重點工程和領(lǐng)導(dǎo)干部等分別采取不同的審計頻次，確定審計的重點領(lǐng)域和關(guān)注的重點問題，積極推進審計全覆蓋。四是要有步驟。要根據(jù)實際情況，分行業(yè)、分領(lǐng)域的統(tǒng)籌部署，分清輕重緩急，本著有所為、有所不為，有所先為、有所后為的工作思路，有計劃、有步驟地推進審計全覆蓋，確保實現(xiàn)對重點對象每年審計一次，其他對象五年至少審計一次。五是要有成效。對審計發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重違法違規(guī)問題，要依法依規(guī)作出處理，嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任的同時，深入分析問題產(chǎn)生的原因，提出切實可行的審計建議，推動完善各項政策和制度，充分發(fā)揮審計的建設(shè)性作用。由于受到審計體制機制的影響和制約，以及基層審計機關(guān)自身的情況和所處的環(huán)境，審計監(jiān)督覆蓋面還不能有效滿足國家治理需求，仍然存在很多的瓶頸問題亟待解決，嚴(yán)重制約了審計全覆蓋的實現(xiàn)，主要表達在以下幾個方面。（一）審計體制機制有待進一步完善。一是審計執(zhí)法的剛性和獨立性缺乏。當(dāng)前，由于受主客觀因素的影響，審計執(zhí)法獨立性仍然存在缺乏和缺陷。按照《憲法》和《審計法》、《審計法實施條例》的規(guī)定，我國省以下地方審計機關(guān)實行的是本級政府和上級審計機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，向政府和人大的雙重報告體制，其均影響和削弱了基層審計機關(guān)執(zhí)法的獨立性，同時，對審計結(jié)果公告的權(quán)利未給予充分的支持。在實際工作中，基層審計機關(guān)帶有很強政府內(nèi)控機構(gòu)性質(zhì)，除上級審計機關(guān)統(tǒng)一安排的審計工程外，絕大局部審計工程計劃受地方黨委和政府所左右，自定工程是少之又少，有的年度當(dāng)中自定工程為零，在一定程度上出現(xiàn)局部有權(quán)單位不能監(jiān)督或不敢監(jiān)督、大量權(quán)小單位監(jiān)督不完的窘境，導(dǎo)致審計全覆蓋的重點不夠突出。此外，在執(zhí)法時一定程度上把地方利益放在第一位，或不可防止要考慮各方面因素，使得許多問題在地方進行“內(nèi)部消化”，對審計發(fā)現(xiàn)的問題有時不能嚴(yán)格依法依規(guī)進行處理，影響了推進審計全覆蓋的深度。二是審計工作激勵機制缺乏。目前，基層審計機關(guān)激勵機制存在激勵方式單一、內(nèi)在激勵缺乏、績效考核不夠科學(xué)三個方面的突出問題，導(dǎo)致“干與不干一個樣，干多干少一個樣”，極大地挫傷了審計人員的積極性，同時，審計人員長期從事單一、重復(fù)、枯燥的工作，容易使審計人員產(chǎn)生職業(yè)厭倦感，工作動力缺乏，效率不高，影響了審計全覆蓋的推進。（二）審計人力資源有待進一步整合。國家審計、內(nèi)部審計、社會審計之間的力量整合，審計機關(guān)上下級之間縱向力量的整合，基層審計機關(guān)內(nèi)部之間橫向力量的整合，還沒有到達科學(xué)的程度，特別是基層審計機關(guān)審計資源缺乏的情況一直存在，繁重的審計任務(wù)與有限的審計資源之間的突出矛盾一直是審計工作的主要矛盾。特別是近年來，隨著經(jīng)濟社會的開展進步，黨委和政府賦予審計職能的日益拓展，社會各界對國家審計的需求急劇提升，導(dǎo)致上級審計機關(guān)統(tǒng)一組織或授權(quán)的審計工程數(shù)量和工作量激增，地方黨委、政府和其他相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)交辦的審計任務(wù)也大幅增加，審計力量薄弱、審計資源匱乏的問題逐漸呈現(xiàn)出來。以應(yīng)城市審計局現(xiàn)狀來看，在編審計人員36人，且不考慮人員結(jié)構(gòu)還存在人員老化和知識結(jié)構(gòu)單一等問題，但要面對的是新知識經(jīng)濟時代審計工作出現(xiàn)的新任務(wù)、新情況、新特點、新要求，對于種類日益繁多、信息量日益龐大的審計業(yè)務(wù)也是杯水車薪。所以，以現(xiàn)有的審計力量，要在3至5年內(nèi)難以做到對所有被審計對象輪審一遍，很難實現(xiàn)審計全覆蓋的目標(biāo)。（三）審計人員素質(zhì)有待進一步提高。一是人員結(jié)構(gòu)老化。受機構(gòu)編制、待遇、招錄干部年齡等方面的限制，審計隊伍年齡結(jié)構(gòu)不合理。以應(yīng)城市審計局為例，目前在職36人中，30歲以下人員僅占22.22%，45至55歲人員比例偏高，到達72.22%以上，平均年齡到達43.83歲，呈現(xiàn)“青黃不接”。二是專業(yè)人員嚴(yán)重匱乏。審計人員以審計、會計、經(jīng)濟等專業(yè)為主，法律、計算機、工程等專業(yè)嚴(yán)重匱乏。從目前應(yīng)城市審計局審計人員所取得的專業(yè)技術(shù)職稱來看，中級以上職稱的只有15名，其中：高級審計師2名、審計師和會計師10名、工程師2名、經(jīng)濟師1名，中級以下3名，僅有4名計算機和審計專業(yè)的人才，很難到達審計全覆蓋下的審計質(zhì)量要求。（四）審計方式方法有待進一步改進。一是審計組織方式陳舊。隨著審計順應(yīng)國家經(jīng)濟管理目標(biāo)產(chǎn)生的一系列新變化，基層審計機關(guān)在進行審計工程組織時，仍然是采取職能型和金字塔型審計組織方式，審計時沒有完全做到審計資源優(yōu)化組合、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、構(gòu)建數(shù)據(jù)集中處理平臺，而被審計對象業(yè)務(wù)種類繁多，職能部門相互交叉等，導(dǎo)致傳統(tǒng)的審計組織方式已經(jīng)不適應(yīng)時代的開展，難以實現(xiàn)審計全覆蓋領(lǐng)域更大的突破。二是審計方法模式滯后。目前，基層審計機關(guān)仍以過去傳統(tǒng)的賬項基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)審計方法為主，主要審計目的是“查錯防弊”，審計模式嚴(yán)重滯后于國外先進審計模式，對審計的控制力度嚴(yán)重缺乏。況且，隨著計算機信息系統(tǒng)的廣泛應(yīng)用和開展，導(dǎo)致各種舞弊技術(shù)翻新，而云計算、大數(shù)據(jù)、聯(lián)網(wǎng)審計和一些專業(yè)性強的高技術(shù)領(lǐng)域?qū)σ恍┗鶎訉徲嫏C關(guān)來說十分陌生，的審計技術(shù)方法無法滿足審計全覆蓋的需求。（五）審計整改工作有待進一步加強。一是審計整改工作缺乏法律支持和評判標(biāo)準(zhǔn)。目前，審計整改工作沒有真正納入法律軌道，缺乏法律法規(guī)的具體條款予以支持，更沒有具體的操作細那么、評判標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)范，對一些能夠整改而被審計對象又拒不整改的問題缺乏強制性的法律手段，導(dǎo)致審計建議的具體成效大打折扣。二是落實審計整改機制和制度尚未健全。從目前的現(xiàn)狀來看，審計整改工作沒有建立健全行之有效的部門聯(lián)動機制和科學(xué)的問責(zé)機制、長效機制，導(dǎo)致局部被審計對象對審計查出的問題整改落實情況不容樂觀，沒有到達應(yīng)有的整改效果。三是審計跟蹤不到位。基層審計機關(guān)普遍存在重審計而輕整改的現(xiàn)象，除對上級審計機關(guān)明確發(fā)文要求跟蹤回訪的工程進行審計整改情況的監(jiān)督外，其他工程的審計回訪率非常低，即使進行審計回訪也只是蜻蜓點水，敷衍了事，導(dǎo)致審計結(jié)論和決定只停留在紙上、屢查屢犯。四是被審計對象缺乏整改落實意識。被審計對象的整改意識缺位，對于審計查出的問題，局部被審計對象采取避重就輕的方式，不及時、不徹底，整改浮于外表，或是有選擇性的整改，影響了審計全覆蓋的成效。審計全覆蓋，不能片面的理解為數(shù)量上的擴大，而是按“五有”要求，即：有廣度、有深度、有重點、有步驟、有成效，有力推進審計全覆蓋，形成與審計職能相適應(yīng)的全覆蓋監(jiān)督框架。為此，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面著眼：（一）推行審計體制機制改革，為審計全覆蓋提供組織保證。獨立性被視為審計的靈魂，審計監(jiān)督唯有保持獨立性，才有可能更加客觀、公正，才有可能得到社會公眾的信任。一是實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。要實行省以下審計機關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，切斷基層審計機關(guān)與地方政府的組織設(shè)置、人員任免、經(jīng)費等行政關(guān)系，審計計劃、審計資源、審計業(yè)務(wù)等由省級統(tǒng)籌和管理，形成獨立的審計監(jiān)督體系。二是建立健全履行法定審計職責(zé)保障機制。對拒不接受審計監(jiān)督，阻擾、干擾和不配合審計工作，或威脅恐嚇、打擊報復(fù)審計人員的，要依紀(jì)依法查處；做到但凡涉及管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門、單位和個人，都要自覺接受審計、配合審計，確保審計工作不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。三是建立健全激勵機制。所謂激勵機制，就是通過利益分配調(diào)動人的主觀能動性、規(guī)范人的行為的機制。審計機關(guān)激勵機制是指調(diào)動審計人員積極性并對其行為目標(biāo)的選擇起引導(dǎo)作用的一系列制度性措施。為此，基層審計機關(guān)要著重把握四個方面：首先，強化自我激勵機制，實現(xiàn)自我價值；其次，完善競爭激勵機制，鼓勵崗位競爭；第三，健全目標(biāo)激勵機制，注重實績考核；第四，完善監(jiān)督激勵機制，提倡優(yōu)勝劣汰。只有這樣，才能激發(fā)審計人員的工作熱情，充分調(diào)動審計人員創(chuàng)造性和主動性，適應(yīng)審計全覆蓋的需要。（二）合理配置審計資源，為審計全覆蓋提供力量保證。一是加強審計計劃管理。基層審計機關(guān)要以審計工程無重復(fù)、審計監(jiān)督無盲區(qū)為目標(biāo)，堅持“滾動計劃、有效整合、區(qū)別對待、循序漸進”的原那么，科學(xué)統(tǒng)籌、合理配置審計資源，嘗試建立獨立的審計計劃部門，負(fù)責(zé)全面摸清被審計對象的底數(shù)，實現(xiàn)分類管理，公開征集審計工程，制定5年審計工程總體規(guī)劃和分領(lǐng)域?qū)徲嫻こ虧L動計劃，做好年度審計計劃與長遠規(guī)劃的銜接，以提高審計計劃立項的統(tǒng)籌性、科學(xué)性和針對性，有效地節(jié)約審計資源。二是整合國家審計力量。要按照“上下協(xié)同、橫向協(xié)作、內(nèi)部協(xié)力”的原那么，科學(xué)有效地優(yōu)化整合審計資源，切實提升審計效率，最大限度地發(fā)揮審計效能?；鶎訉徲嫏C關(guān)內(nèi)部應(yīng)根據(jù)新時期的審計工作重點，撤并和調(diào)整審計業(yè)務(wù)部門，打破行業(yè)分工，不再嚴(yán)格按照行業(yè)分工歸口安排審計工程，采取以審計工程為中心，堅持小工程“各個擊破”和重大工程“大兵團作戰(zhàn)”相結(jié)合的審計方式，實行主審指派和競爭上崗相結(jié)合，整體推進審計工作，做到審計工程同步安排、協(xié)同實施、成果共享。三是充分利用內(nèi)部審計和社會審計力量。要有效利用內(nèi)部審計和社會審計力量，通過委托內(nèi)部審計機構(gòu)審計、借用內(nèi)部審計人員和聘用社會中介力量等方式，有效緩解人員力量源缺乏的矛盾，并且充分發(fā)揮內(nèi)部審計人員和社會審計人員的專業(yè)優(yōu)勢，提升審計工作質(zhì)量和水平。如在專項審計調(diào)查、行業(yè)審計等審計工作中審慎運用內(nèi)部審計成果，充分利用內(nèi)部審計力量開展審計基礎(chǔ)性工作和催促審計整改等；又如充分利用對社會中介機構(gòu)出具報告核查的法定職責(zé)，來推進社會中介機構(gòu)重視鑒證審計，以提高社會中介機構(gòu)審計報告對國家審計的參考價值。四是購買社會服務(wù)作為補充。要嚴(yán)格實行準(zhǔn)入制度，通過招投標(biāo)等方法，采取購買社會服務(wù)等方式，充分利用社會審計力量，彌補基層審計機關(guān)審計人員缺乏和專業(yè)化程度缺乏的現(xiàn)狀。如在投資審計領(lǐng)域，可以充分利用社會審計資源，通過政府購買服務(wù)方式，采取市場化、契約化方式，公開招標(biāo)，嚴(yán)格實行準(zhǔn)入制度，擇優(yōu)選擇質(zhì)量高、信譽好的社會中介機構(gòu)參與政府投資審計工作，確保讓社會服務(wù)成為審計力量的有益補充，實現(xiàn)審計監(jiān)督工作的全覆蓋。（三）提升人員綜合素質(zhì)，為審計全覆蓋提供智力支撐。一是強化領(lǐng)導(dǎo)班子素質(zhì)。當(dāng)前，在基層審計機關(guān)普遍存在人員少、知識更新速度不快、能力結(jié)構(gòu)不夠合理、審計任務(wù)重等現(xiàn)實情況下，這就要求領(lǐng)導(dǎo)班子既是指揮員又是戰(zhàn)斗員，既是管理者又是服務(wù)者，具有較高的綜合素質(zhì)。所以，要樹立教育者必須先受教育的思想，必須堅持“四抓”，即：抓領(lǐng)導(dǎo)班子思想政治素質(zhì)、抓領(lǐng)導(dǎo)班子管理素質(zhì)、抓領(lǐng)導(dǎo)班子業(yè)務(wù)能力、抓領(lǐng)導(dǎo)班子組織建設(shè)，采取有計劃、有步驟分期分批地組織班子成員進行輪訓(xùn)和脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，開展研討交流等活動，對班子成員定期進行分工的調(diào)整等方式方法，提升領(lǐng)導(dǎo)班子成員的整體素質(zhì)，不斷適應(yīng)審計全覆蓋的需要。二是實行審計人員職業(yè)準(zhǔn)入和審前培訓(xùn)制度。要探索實行審計人員職業(yè)準(zhǔn)入和審前培訓(xùn)制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試，不得從事審計執(zhí)法活動。對新進審計人員進行崗前培訓(xùn)，組織開展學(xué)習(xí)《審計法》、《國家審計準(zhǔn)那么》等法律法規(guī)、計算機審計和業(yè)務(wù)知識等，并提倡向老同志學(xué)習(xí)，促使新進審計人員較快轉(zhuǎn)換角色，適應(yīng)審計工作的需要。三是強化審計人員教育培訓(xùn)。要以“全員普及、培養(yǎng)骨干、造就專家”為目標(biāo)，加強審計人員的教育培訓(xùn)，從專業(yè)知識、技能培訓(xùn)和崗位鍛煉三方面著手，做到專業(yè)知識、審計技能、學(xué)歷教育“三管齊下”，努力培養(yǎng)出更多優(yōu)秀審計“能手”、審計案例分析“高手”、審計查案“能手”、計算機應(yīng)用“強手”、內(nèi)部管理的“行家里手”的“五手”，普遍提升審計人員的能力水平。（四）創(chuàng)新審計方式方法，為審計全覆蓋提供技術(shù)保障。一是創(chuàng)新審計組織方式。審計組織方式是為提高審計效能和效果服務(wù)。要積極探索和推廣多專業(yè)融合、多視角分析、多方式結(jié)合、多技術(shù)運用的審計組織方式，滿足審計程序的多方需求，從多角度管控審計風(fēng)險。在審計實踐中，基層審計機關(guān)要繼續(xù)深化“同級審”、不斷強化“上審下”、逐步規(guī)范“交叉審”、適時完善“聯(lián)合審”、推行“跟蹤審”等行之有效的組織方式；在改進審計方法上，要把預(yù)算執(zhí)行審計與經(jīng)濟責(zé)任審計、部門審計與行業(yè)審計、全面審計與抽樣審計、常規(guī)審計與專項審計、審計與審計調(diào)查等有機結(jié)合起來，積極探索環(huán)保資源審計和績效審計，科學(xué)安排審計工作，做到一審多項、一審多用、一審多果，擴大審計監(jiān)督面。如將財政財務(wù)審計與經(jīng)濟責(zé)任審計、專項資金審計、固定資產(chǎn)投資審計、自然資源資產(chǎn)審計等可以有機結(jié)合，對同一被審計對象一次進點、協(xié)同審計，提升審計現(xiàn)場工作開展的組織化和科學(xué)化程度，進而提高審計效率、擴大審計監(jiān)督面。二是大力推行數(shù)字化審計模式。要以“金審工程”建設(shè)為依托，大力加強計算機審計應(yīng)用，深度運用現(xiàn)場審計實施系統(tǒng)（AO）和審計管理系統(tǒng)（OA）的功能，推進以大數(shù)據(jù)為核心的審計信息化建設(shè)。針對被審計對象各部門電子數(shù)據(jù)信息的孤島問題，整合電子數(shù)據(jù)，搭建審計數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)審計作業(yè)的有機聯(lián)動。探索聯(lián)網(wǎng)審計模式，推進審計與財政、稅務(wù)、社保、金融、企業(yè)、環(huán)保、投資等行業(yè)相關(guān)領(lǐng)域的信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)互通，實施在線審計、實時審計，加強信息系統(tǒng)審計。大力推行“集中分析、分散核查、發(fā)現(xiàn)疑點、精準(zhǔn)定位、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計模式，強化對審計工程全過程的適時跟蹤管控，從而大大縮短現(xiàn)場審計時間，提高審計工作效率和質(zhì)量，全面、真實、及時反映審計工作成果。（五）強化審計整改力度，為審計全覆蓋提供效率支持。一是完善相關(guān)法律法規(guī)。要以十八屆四中全會決定和《