第三章政府預(yù)算原則與政策

學(xué)習(xí)目的和要求：了解尼琪預(yù)算原則、諾馬克預(yù)算原則、史密斯預(yù)算原則，掌握現(xiàn)代政府預(yù)算管理原則，了解周期性預(yù)算平衡政策、綜合性的預(yù)算政策，掌握充分就業(yè)的預(yù)算政策、年度預(yù)算平衡政策、功能性預(yù)算政策。主要內(nèi)容：尼琪預(yù)算原則、諾馬克預(yù)算原則、史密斯預(yù)算原則，現(xiàn)代政府預(yù)算管理原則。周期性預(yù)算平衡政策、綜合性的預(yù)算政策、充分就業(yè)的預(yù)算政策、年度預(yù)算平衡政策、功能性預(yù)算政策。重點：現(xiàn)代政府預(yù)算管理原則、充分就業(yè)的預(yù)算政策、年度預(yù)算平衡政策、功能性預(yù)算政策。難點：理解現(xiàn)代政府預(yù)算管理原則、功能性預(yù)算政策。第一頁，共二十九頁。第一節(jié)政府預(yù)算的原則政府預(yù)算的原則是指一國預(yù)算立法、編制及執(zhí)行等階段所必須遵循的原則。一、尼琪（F·NItti）預(yù)算原則尼琪是意大利財政學(xué)者，他所提出的預(yù)算原則包括以下六個方面的內(nèi)容。1.公開性原則。2.確定性原則。3.統(tǒng)一性原則。4.總括性原則（歸一性原則）。5．分類性原則。6.年度性原則。第二頁，共二十九頁。

二、諾馬克(F·Neumark）預(yù)算原則諾馬克是德國財政學(xué)家，他所提出的預(yù)算原則包括以下八個方面的內(nèi)容。1．公開原則。2．明了原則。第三頁，共二十九頁。

3.事前決定原則。4.嚴密原則。5.界限原則。包含三層含義。其一是預(yù)算科目的設(shè)立與歸宿，應(yīng)力求明確，以免這個科目的費用，可拿到另一科目報銷。也就是要避免隱性的不恰當(dāng)?shù)目颇恐g的流用。其二是預(yù)算以外支出項目應(yīng)予禁止。其三是禁止提前支用下年度的經(jīng)費，或?qū)⒈灸甓鹊慕?jīng)費不經(jīng)法定程序結(jié)轉(zhuǎn)下年度使用。

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6．單一原則。此原則包含兩層意義，其一是政府財政收支應(yīng)統(tǒng)一編列，維持一個完整的體系；其二是一項預(yù)算內(nèi)限定同一項目的內(nèi)容不得分散于兩個項目之中。7.不相屬原則。是指在預(yù)算收入項目與支出項目之間，不能設(shè)置以特別的相互隸屬關(guān)系。也就是主張統(tǒng)收統(tǒng)支原則，一般不能指定某項收入作為某項支出之用。8．完全原則。是指一切公共開支和預(yù)算收入，必須完全計入預(yù)算。第五頁，共二十九頁。

三、史密斯（H·D·Smith)預(yù)算原則

尼琪預(yù)算原則和諾馬克預(yù)算原則是傳統(tǒng)預(yù)算原則的代表，其原則是與自由資本主義時期的健全財政的最高原則相一致的，即制定預(yù)算原則的指導(dǎo)思想是控制預(yù)算收支以達到預(yù)算平衡。20世紀初，西方國家政府加強了經(jīng)濟的干預(yù)。特別是30年代經(jīng)濟危機后，凱恩斯主義風(fēng)行于西方各國，這時主要的資本主義國家的政府在預(yù)算上明顯地表現(xiàn)出其主動性，提出了一些與以前不同的預(yù)算原則，最具代表性的是1945年美國聯(lián)邦政府預(yù)算局局長史密斯提出的八點預(yù)算原則。

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1.反映行政計劃原則。2.加強行政責(zé)任原則。首先，行政機構(gòu)預(yù)算與立法權(quán)力機構(gòu)的目標一致。其次，行政機構(gòu)應(yīng)具有有效地執(zhí)行預(yù)算的責(zé)任。3．以政府預(yù)算報告為依據(jù)原則。4.適度權(quán)力原則。5.預(yù)算程序多樣化原則。6.適當(dāng)加強行政主動性原則。在不違背立法機構(gòu)基本政策方針的前提下，行政機構(gòu)可以主動調(diào)整以實現(xiàn)預(yù)算的目標。7.執(zhí)行中的彈性原則。8.機構(gòu)協(xié)調(diào)原則。第七頁，共二十九頁。

四、現(xiàn)代政府預(yù)算管理原則現(xiàn)代政府預(yù)算管理應(yīng)堅持以下幾面原則：全面性、年度性、未來導(dǎo)向性、遵循法定程序性、透明性、績效導(dǎo)向性。（一）政府預(yù)算管理的范圍應(yīng)是全面的。政府預(yù)算應(yīng)全面反映政府活動的范圍與方向。為確保政府預(yù)算的完整性和透明度，預(yù)算報告應(yīng)筱蓋四個方面的內(nèi)容：財政政策目標、宏觀經(jīng)濟規(guī)劃、預(yù)算的政策基礎(chǔ)和可確認的主要財政風(fēng)險。

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（二）政府預(yù)算應(yīng)在年度基礎(chǔ)上準備

年度性原則指的是政府預(yù)算應(yīng)按財政年度編制，不得有間斷。年度性原則要求政府每年都向立法機關(guān)呈遞預(yù)算。設(shè)立財政年度的理由主要有兩個：首先是明確立法責(zé)任。其次是出于統(tǒng)計的需要。第九頁，共二十九頁。

（三）政府預(yù)算管理應(yīng)是未來導(dǎo)向的現(xiàn)代預(yù)算管理理論認為，年度預(yù)算將關(guān)注的問題放在過于短促的時間內(nèi)，限制了政府對未來的更為長遠的考慮。在“政府為將來而預(yù)算”的理念支配下，多數(shù)OECD國家已采用了3-5年甚至更長時間的多年期預(yù)算框架，以彌補年度預(yù)算的不足。

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（四）政府預(yù)算管理應(yīng)遵循法定程序預(yù)算的合法性原則要求政府預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)都必須遵循法定程序，經(jīng)立法機關(guān)批準，受立法機關(guān)約束，立法機關(guān)也只有依據(jù)預(yù)算才可調(diào)度資金。第十一頁，共二十九頁。

（五）政府預(yù)算管理應(yīng)是透明的，公開透明度原則是指政府預(yù)算應(yīng)該成為對全社會的公開性報告，其內(nèi)容能為全社會所了解。第十二頁，共二十九頁。

（六）政府預(yù)算管理應(yīng)是績效導(dǎo)向的績效導(dǎo)向的理論基礎(chǔ)是：公共機構(gòu)不僅應(yīng)就其公共資源的使用承擔(dān)責(zé)任，同時也應(yīng)就這些資源使用所產(chǎn)生的結(jié)果——例如產(chǎn)出和成果——承擔(dān)責(zé)任。

第十三頁，共二十九頁。第二節(jié)政府預(yù)算政策一、年度預(yù)算平衡政策是古典學(xué)派財政學(xué)者的一貫主張。他們認為政府部門的預(yù)算收支應(yīng)該每一年度都維持平衡，不能發(fā)生赤字，反對政府發(fā)行公債。古典學(xué)派的經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)·斯密、薩伊、李嘉圖與米勒等人贊成自由放任的資本主義市場經(jīng)濟，反對國家對經(jīng)濟的干預(yù)。他們蝎力主張預(yù)算收支平衡，反對預(yù)算赤字，反對將預(yù)算作為國家干預(yù)經(jīng)濟的工具。都認為政府本質(zhì)上并不是一個生產(chǎn)部門，公債的發(fā)行會對社會經(jīng)濟產(chǎn)生各種不良的影響，

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古典學(xué)派強調(diào)政府預(yù)算收支平衡，反對赤字預(yù)算和以債養(yǎng)債的法，一這些主張稱為健全財政（soundfinance）。理由：首先，公債減少社會現(xiàn)有的資本；其次，會使國家債務(wù)累積額增加，導(dǎo)致財政破產(chǎn)和引發(fā)通貨膨脹。第十五頁，共二十九頁。二、功能性預(yù)算政策(functionalbudgetprinciple）

20世紀30年代世界經(jīng)濟危機，進入國家干預(yù)時期。即預(yù)算政策應(yīng)具有實現(xiàn)經(jīng)濟總體目標的功能，而不是單純強調(diào)對政府活動的控制，所以，稱之為功能性預(yù)算政策。倡導(dǎo)者漢森、雷納等人，認為預(yù)算收支只是政府實現(xiàn)政策目標的特殊工具，政府必要時還可采取赤字預(yù)算和盈余預(yù)算方式，不必年年維持平衡，以達到實現(xiàn)政府政策目標的功能。經(jīng)濟蕭條時，公共支出可超過收入，以刺激經(jīng)濟復(fù)蘇。相反，經(jīng)濟繁榮時，支出可低于收入，主動削減過度的有效需求，抑制通貨膨脹的發(fā)生。第十六頁，共二十九頁。

雷納認為，功能性預(yù)算政策含義：其一，政府的預(yù)算應(yīng)以達到充分就業(yè)和價格穩(wěn)定為目標，不必強求年度收支的平衡。其二，只有在需要減少非政府部門貨幣使用量，以及需要增加其對政府公債的持有量時，政府才應(yīng)當(dāng)發(fā)行公債。其三，政府赤字，如不能用發(fā)行公債彌補時，可采取向中央銀行借款或增發(fā)貨幣抵充；反之政府預(yù)算盈余時，可采取償還舊債、銷毀鈔票等以實現(xiàn)充分就業(yè)和價格穩(wěn)定兩大政策目標。

第十七頁，共二十九頁。

三、周期性預(yù)算平衡政策也稱為循環(huán)性預(yù)算平衡政策。主張政府預(yù)算收支的平衡，應(yīng)以整個經(jīng)濟周期為依據(jù)，無須強求每一個財政年度預(yù)算收支的平衡。當(dāng)經(jīng)濟繁榮時，政府為減輕通脹壓力，應(yīng)當(dāng)采取盈余預(yù)算策略；經(jīng)濟蕭條時，則應(yīng)采取赤字預(yù)算，使得整個經(jīng)濟周期內(nèi)預(yù)算收支的平衡。第十八頁，共二十九頁。

優(yōu)點：其一，具有功能性預(yù)算政策的特點，肯定預(yù)算收支對宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生積極正面的影響效果，同時深信謹慎的財政政策能夠有效地實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟目標；其二，仍然保持了有效配置經(jīng)濟資源的預(yù)算控制機制，并與預(yù)算收支維持平衡的政策不相沖突。第十九頁，共二十九頁。

各國實踐中產(chǎn)生問題，主要包括以下幾個方面：第一，以一個經(jīng)濟周期為標準，在這期間內(nèi)為了抑制通貨膨脹而產(chǎn)生的預(yù)算盈余數(shù)，不太可能恰好等于為刺激經(jīng)濟復(fù)蘇所發(fā)生的預(yù)算赤字數(shù)。第二十頁，共二十九頁。

第二，在經(jīng)濟周期中各個小周期的頂峰點，并不必然會出現(xiàn)通貨膨脹，一般即使經(jīng)濟處于繁榮時期，社會生產(chǎn)能力仍未得到充分發(fā)揮，因而也無法滿足充分就業(yè)條件下所需的產(chǎn)出水平。此時立即采用盈余預(yù)算政策，反而會破壞經(jīng)濟的穩(wěn)定狀態(tài)，加劇經(jīng)濟周期波動的幅度。第三，各種利益集團會盈余預(yù)算與赤字預(yù)算呈對稱狀態(tài)，將使周期性預(yù)算平衡政策無法真愛得以實施。第二十一頁，共二十九頁。

四、充分就業(yè)的預(yù)算政策（實質(zhì)就是自動穩(wěn)定財政政策）充分就業(yè)的預(yù)算政策目標是運用各種預(yù)算工具，來達到充分就業(yè)，并進而謀求物價的穩(wěn)定。要求政府在確定稅率時，除了應(yīng)當(dāng)維持預(yù)算收支的平衡目標外，還應(yīng)創(chuàng)造充分就業(yè)水平。認為政府稅率決定以后，一般不能輕易調(diào)整。充分就業(yè)預(yù)算政策是建立在財政自動穩(wěn)定因素（automaticfiscalstabilizerfactors）的理論基礎(chǔ)上，從而避免了人為頻繁地調(diào)整變動稅率。充分就業(yè)預(yù)算政策不同于周期性預(yù)算平衡政策的是，它的預(yù)算收支屬于自發(fā)性的調(diào)整變動，稅收收入與國民收入水平保持正相關(guān)關(guān)系。第二十二頁，共二十九頁。五、綜合性的預(yù)算政策為了實現(xiàn)充分就業(yè)、價格穩(wěn)定、經(jīng)濟增長以及國際收支平衡等宏觀經(jīng)濟政策目標，必須設(shè)計一種兼具上述各種預(yù)算政策優(yōu)點的綜合性預(yù)算政策。綜合性預(yù)算政策的內(nèi)容除包括年度預(yù)算平衡政策與功能性預(yù)算政策的特點外，還應(yīng)合理協(xié)調(diào)運用財政政策與貨幣政策，綜合人為性政策措施與自發(fā)性經(jīng)濟穩(wěn)定因素，形成一種折衷性的預(yù)算政策。第二十三頁，共二十九頁。思考題1．總結(jié)一般預(yù)算原則應(yīng)包含哪些內(nèi)容？2.有效、健全的預(yù)算應(yīng)遵循哪些原則？3.政府預(yù)算管理為何就是公開、透明的？4.政府預(yù)算為何應(yīng)是績效導(dǎo)向的？5．政府預(yù)算范圍為何必須是全面的？6.談?wù)勀銓δ甓阮A(yù)算平衡政策的認識。7．什么是功能性預(yù)算政策？8.充分就業(yè)預(yù)算政策的效果如何第二十四頁，共二十九頁。第二十五頁，共二十九頁。第二十六頁，共二十九頁。第二十七頁，共二十九頁。第二十八頁，共二十九頁。內(nèi)容總結(jié)第三章政府預(yù)算原則與政策。難點：理解現(xiàn)代政府預(yù)算管理原則、功能性預(yù)算政策。其二是一項預(yù)算內(nèi)限定同一項目的內(nèi)容不得分散于兩個項目之中。是指在預(yù)算收入項目與支出項目之間，不能