城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

本文第一部分分析了中國實(shí)行統(tǒng)帳結(jié)合的必要性與可行性；第二部分分析了我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；第三部分對現(xiàn)行的統(tǒng)帳結(jié)合制度的完善提出建議。

一、中國實(shí)行統(tǒng)帳結(jié)合制度的必要性與可行性

中國老齡工作委員會辦公室于2006年2月23日發(fā)布了《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報(bào)告》。報(bào)告指出：21世紀(jì)的中國將是一個不可逆轉(zhuǎn)的老齡社會，頭20年將成“快速老齡化階段”，隨后的30年為“加速老齡化”階段，其后的50年則達(dá)到“穩(wěn)定的重度老齡化”階段。2051年，中國老年人口規(guī)模將達(dá)到峰值億，即每10個人中就有3個是60歲及以上的老年人。

人口的老齡化對我國的養(yǎng)老體系造成了巨大的壓力。在傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付體系下，為維持現(xiàn)收現(xiàn)付制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，意味著今天的工人需要繳納更多的費(fèi)用以支付更多的退休人員的養(yǎng)老金，即提高養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資費(fèi)率，這導(dǎo)致生產(chǎn)成本的增加，降低了產(chǎn)品的國際競爭力。

市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必然產(chǎn)生社會分配不公等市場缺陷，客觀上要求國家進(jìn)行干預(yù)。通過賦稅制度和社會保障制度，建立社會化的收入調(diào)節(jié)機(jī)制，把再分配作為社會福利最大化的一種手段，從整體上提高社會資源配置的效率。以此為目的建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度無疑只能是貫徹普遍性原則的普遍保障模式。但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場機(jī)制在社會資源配置中起基礎(chǔ)性作用，收入分配應(yīng)以市場化原則為根本性指導(dǎo)思想，依各社會成員提供的各種生產(chǎn)要素付給相應(yīng)報(bào)酬。國家為克服養(yǎng)老保險(xiǎn)市場逆向選擇行為，通過強(qiáng)迫所有人都加入國家這個大團(tuán)體來提供有效率的保險(xiǎn)量。因此，這是國家行使市場化的社會職能。

二、我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分析

1997年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》確立了我國實(shí)行統(tǒng)帳結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2005年12月國務(wù)院頒布了《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，對原26號文的規(guī)定進(jìn)行了調(diào)整，規(guī)定從2006年1月1日起，個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費(fèi)工資的11%調(diào)整為8%，全部由個人繳費(fèi)形成，單位繳費(fèi)不再劃入個人賬戶。同時，相應(yīng)調(diào)整基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年的人員，退休后按月發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金?；A(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)，繳費(fèi)每滿1年發(fā)給1%。個人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶儲存額除以計(jì)發(fā)月數(shù)，計(jì)發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。對本決定實(shí)施后到達(dá)退休年齡但繳費(fèi)年限累計(jì)不滿15年的人員，不發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金；個人賬戶儲存額一次性支付給本人，終止基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。

新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有利于做實(shí)個人帳戶，同時通過改革基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，建立參保繳費(fèi)的激勵約束機(jī)制，能激勵更多的人加入到社會養(yǎng)老保障體系中。但是，新制度還存在不少問題，不可避免會影響到職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的發(fā)展，主要表現(xiàn)在：

1、覆蓋面仍然較窄，擴(kuò)大覆蓋面難

按現(xiàn)有制度，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目標(biāo)參保人群是全部城鎮(zhèn)就業(yè)人員，但至2004年末，參保職工12250萬人。同期全國城鎮(zhèn)從業(yè)人員26476萬人，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率僅為%。擴(kuò)大覆蓋面難的原因很多，但主要是繳費(fèi)率偏高。目前，多數(shù)地區(qū)企業(yè)的單位繳費(fèi)率都超過工資額的20%，一些城市甚至超過25%；個人繳費(fèi)也已達(dá)到工資額的8%。

造成我國養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率高的一個重要原因是轉(zhuǎn)軌成本的處理上。我國政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌時沒有采取專門方式處理轉(zhuǎn)軌成本，而是把社會統(tǒng)籌繳費(fèi)的約4個百分點(diǎn)用于轉(zhuǎn)軌成本。這樣，現(xiàn)有企業(yè)和在職職工既要建立職工的個人帳戶，繳納保險(xiǎn)費(fèi)，又要為已退休的職工提供養(yǎng)老金。為此，新體制必須設(shè)計(jì)相當(dāng)高的費(fèi)率才能完成這一計(jì)劃目標(biāo)。然而，高費(fèi)率必然影響人們加入新體制的動力和積極性。即使政府采取了一些行政、法規(guī)措施，強(qiáng)制更多的企業(yè)加入養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃和強(qiáng)制征繳保險(xiǎn)費(fèi)，但收效不明顯。因此，造成現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋率低的一個重要原因是政府沒有承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本。

2、不利于勞動力的流動

新的統(tǒng)帳結(jié)合制度提高了統(tǒng)籌帳戶的比例，降低了個人帳戶的比例，雖然有利于做實(shí)個人帳戶，但不利于勞動力的流動，也不利于為把進(jìn)城的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

目前，中國正處于迅速工業(yè)化、城市化的發(fā)展階段，城鎮(zhèn)中出現(xiàn)了大量的流動人口，隨著我國戶口制度的改革，部分這些流動人口將會成為城鎮(zhèn)居民。國務(wù)院《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》要求城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工都要參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，在各類企業(yè)上班的農(nóng)民也要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，但由于其工作的流動性較大，要在某一地方連續(xù)工作15年很難。因此，即使農(nóng)民工在各地的總繳費(fèi)年限超過15年，但由于沒有在一個地區(qū)連續(xù)工作15年，因此，其只能得到其個人帳戶上的養(yǎng)老金，不能領(lǐng)到基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這樣，導(dǎo)致了低收入的農(nóng)民工為城鎮(zhèn)人口繳納養(yǎng)老金的現(xiàn)象，這是十分不公平的。

3、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大

新制度的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)，繳費(fèi)每滿1年發(fā)給1％。如果按現(xiàn)行的退休年齡，一個男職工60歲退休，如果他25歲就開始繳費(fèi)，則其基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率為35%，如果職工的退休年齡提高到65歲，則其基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率為40%，這一標(biāo)準(zhǔn)明顯偏高。與原有的20%標(biāo)準(zhǔn)相比，職工只要繳費(fèi)20年就可以達(dá)到原有的水平了，通常一個人的工作年限是遠(yuǎn)不止20年的。因此，與原有標(biāo)準(zhǔn)相比，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)偏高。從短期來看，提高統(tǒng)籌帳戶的比例，降低個人帳戶的比例，有利于做實(shí)個人帳戶，但從長期來看，會惡化財(cái)務(wù)平衡。

4、相關(guān)資本市場建設(shè)滯后

雖然東三省的試點(diǎn)改革做實(shí)了個人帳戶，但其養(yǎng)老基金運(yùn)營，沒有考慮引入多元化投資主體，也沒有考慮多元化投資方式，仍是將所積累基金全部用來購買國債。在沒有多元化的投資主體和投資方式下，自然也就不存在監(jiān)管體制建設(shè)問題了。這種只對養(yǎng)老保險(xiǎn)體制本身的改革，而忽視其他關(guān)鍵配套改革的做法很難獲得成功的。而且積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金如不能保證較高、穩(wěn)定的收益率，未來的養(yǎng)老基金將面臨更大的不確定性，如遇到通貨膨脹，則這種狀況會更加嚴(yán)重，使支出的壓力進(jìn)一步增大。現(xiàn)在大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家贊同，積累的基金一般應(yīng)通過私營資本市場進(jìn)行管理，投資組合應(yīng)多樣化，以實(shí)現(xiàn)既定風(fēng)險(xiǎn)下增殖和收益率的最大化。

三、完善我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建議

鑒于我國農(nóng)業(yè)勞動力仍占有相當(dāng)大數(shù)量，追求養(yǎng)老保險(xiǎn)對全部人口覆蓋是不現(xiàn)實(shí)的，但以城鄉(xiāng)為界進(jìn)行制度建設(shè)也是不可取的。合理的選擇應(yīng)當(dāng)是，在打破所有制界限的基礎(chǔ)上，以產(chǎn)業(yè)為界而非以城鄉(xiāng)為界進(jìn)行制度建設(shè)，使體制具有開放性，適應(yīng)迅速的城市化與工業(yè)化進(jìn)程以及多種所有制共同發(fā)展的要求。適應(yīng)這一要求，可從以下幾個方面來完善我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

1、由國家承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本

我國的空帳是由現(xiàn)收現(xiàn)付制向統(tǒng)帳結(jié)合模式轉(zhuǎn)變過程中，老人、中人貢獻(xiàn)由新人補(bǔ)償而生，這種彌補(bǔ)轉(zhuǎn)軌成本的方式對現(xiàn)有企業(yè)和職工而言，是不公平的，他們承擔(dān)著“雙重負(fù)擔(dān)”。轉(zhuǎn)軌成本應(yīng)由政府承擔(dān)，這是因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)在分配制度上向福利傾斜，該支付給職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)沒有支付，使得國有企業(yè)特別是大型國有企業(yè)在長期發(fā)展中積累了大量具有社會功能的非生產(chǎn)性資產(chǎn)，其中有一定比例就是國有企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)金。顯然，國有資產(chǎn)中的一部分是靠老職工的養(yǎng)老金凝聚起來的。因此，在轉(zhuǎn)軌之際，應(yīng)由政府承擔(dān)起這一代際轉(zhuǎn)移的義務(wù)，向老退休職工支付養(yǎng)老金，以順利實(shí)現(xiàn)向統(tǒng)帳結(jié)合的新制度過渡。至于承擔(dān)成本方式有使用政府經(jīng)常性收入、出售國有資產(chǎn)、發(fā)行特種國債等。

2、建立新型養(yǎng)老保險(xiǎn)融資體系

現(xiàn)行的統(tǒng)帳結(jié)合制度是現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金制組合。把現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金制結(jié)合在一起的制度還有“名義賬戶”制，“名義賬戶”是繳費(fèi)的現(xiàn)收現(xiàn)付制和給付的基金制融合在一起形成的新養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式。從融資的方式來看，“名義賬戶”制是建立在現(xiàn)收現(xiàn)付制的基礎(chǔ)之上，即社會繳費(fèi)直接用于支付當(dāng)前的退休者。但它為每個工人建立了“名義上”的個人賬戶，并模擬基金制的運(yùn)行特點(diǎn)，按一定的“收益率”實(shí)現(xiàn)增長。從養(yǎng)老金給付的條件和規(guī)則來看，退休金的給付標(biāo)準(zhǔn)卻是嚴(yán)格按“繳費(fèi)確定型積累制”規(guī)則運(yùn)行的，就是說，在退休領(lǐng)取養(yǎng)老金的時候個人賬戶中的“名義資產(chǎn)”即刻便被年金化了。

3、由私人機(jī)構(gòu)管理個人帳戶基金，允許養(yǎng)老基金進(jìn)入資本市場

統(tǒng)帳結(jié)合能否成功的關(guān)鍵是個人帳戶基金能否保值、增值。目前，我國基金管理缺乏相對的獨(dú)立性，地方行政干預(yù)色彩較濃，地方政府擅自挪用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金問題突出。一些地方政府不顧國家頒布的養(yǎng)老金管理法規(guī)，擅自動用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，甚至用于投資房地產(chǎn)、股票，結(jié)果造成有的資金因投資失敗而無法收回，更談不上保值、增值了。由于社保機(jī)構(gòu)為政府的一個部門，他們難以抵制地方政府的干預(yù)，而且，與統(tǒng)籌基金一起管理，易形成空帳化。因此，個人帳戶基金應(yīng)交由有資格的專門經(jīng)營養(yǎng)老金的私人基金投資公司管理。

目前，我國的養(yǎng)老金大都存入銀行或購買國債，而銀行存款利率和國債利率相對較低，這導(dǎo)致了我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的實(shí)際收益率低于工資增長率。如果積累的養(yǎng)老基金資產(chǎn)的增值不如工資增長快，當(dāng)職工退休時，就不能達(dá)到政府所承諾的養(yǎng)老金替代率。這事實(shí)上是養(yǎng)老金的貶值，會動搖我國個人帳戶制度的基礎(chǔ)。隨著我國資本市場在市場規(guī)模、指數(shù)成長、交易制度、交易品種和監(jiān)管模式等方面獲得前所未有的發(fā)展，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)入資本市場的條件基本成熟，應(yīng)允許養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)入資本市場，提高其收益率，確?；鸬谋Ｖ?、增值。

1997年國務(wù)院26號文件明確了我國實(shí)行