稅務(wù)行政許可事項(xiàng)設(shè)定

行政許可法定的首要是依法設(shè)定，創(chuàng)設(shè)行政許可是立法行為。應(yīng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序行使立法權(quán)，對(duì)具體行政許可事項(xiàng)及實(shí)施的機(jī)關(guān)、條件、程序和期限予以確定。行政許可的設(shè)定是否符合法律規(guī)范，不僅關(guān)系到設(shè)定的行政許可事項(xiàng)的法律效力，也關(guān)系到所設(shè)定的行政許可事項(xiàng)的實(shí)施效果。從立法上對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行分析和理解，對(duì)于依法行使行政許可權(quán)，特別是行政機(jī)關(guān)依法行使行政許可的行政權(quán)具有極為重要的作用。所以，只有對(duì)稅務(wù)行政許可事項(xiàng)的設(shè)定從法理上深入地解讀，才能準(zhǔn)確掌握和正確實(shí)施稅務(wù)行政許可。

一、稅務(wù)行政許可事項(xiàng)設(shè)定的法律依據(jù)分析

按照《中華人民共和國(guó)行政許可法》的規(guī)定，設(shè)定行政許可的機(jī)關(guān)必須是全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、省級(jí)人大及其常委會(huì)、省級(jí)人民政府；設(shè)定的法律文件必須是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、省級(jí)地方政府規(guī)章、國(guó)務(wù)院決定。因此，稅務(wù)行政許可事項(xiàng)只能由《行政許可法》規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)，以法定的形式設(shè)定。

國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于實(shí)施稅務(wù)行政許可的若干問(wèn)題的通知》公布，經(jīng)國(guó)務(wù)院確認(rèn)的稅務(wù)行政許可事項(xiàng)有六項(xiàng)：指定企業(yè)印制發(fā)票，對(duì)發(fā)票使用和管理的審批，對(duì)發(fā)票領(lǐng)購(gòu)資格的審核，對(duì)增值稅防偽稅控系統(tǒng)最高開(kāi)票限額的審批，建立收支憑證粘貼簿、進(jìn)貨銷(xiāo)貨登記簿或者使用稅控裝置的審批，印花稅票代售許可。

目前設(shè)定的稅務(wù)行政許可事項(xiàng)，均是《行政許可法》制定前設(shè)定的行政審批事項(xiàng)，為同《行政許可法》的實(shí)施相銜接，由國(guó)務(wù)院確認(rèn)為行政許可事項(xiàng)。因而，在行政許可的設(shè)定上，與《行政許可法》的規(guī)定有所不同。

指定企業(yè)印制發(fā)票事項(xiàng)，由《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》設(shè)定，屬法律設(shè)定。

對(duì)發(fā)票使用和管理的審批事項(xiàng)，其中申請(qǐng)使用經(jīng)營(yíng)地發(fā)票、拆本使用發(fā)票、使用計(jì)算機(jī)開(kāi)票、批準(zhǔn)攜帶運(yùn)輸空白發(fā)票由《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法》設(shè)定，此辦法由國(guó)函[1993]174號(hào)文發(fā)布，屬?lài)?guó)務(wù)院文件設(shè)定；印制有本單位名稱(chēng)的發(fā)票由《發(fā)票管理辦法實(shí)施細(xì)則》設(shè)定，此實(shí)施細(xì)則由國(guó)家稅務(wù)總局制定，屬部門(mén)規(guī)章設(shè)定。

對(duì)發(fā)票領(lǐng)購(gòu)資格的審核事項(xiàng)，由《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法》設(shè)定，屬?lài)?guó)務(wù)院文件設(shè)定。

對(duì)增值稅防偽稅控系統(tǒng)最高開(kāi)票限額的審批事項(xiàng)，由《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于加強(qiáng)防偽稅控開(kāi)票系統(tǒng)最高開(kāi)票限額管理的通知》設(shè)定，屬部門(mén)文件設(shè)定。

建立收支憑證粘貼簿、進(jìn)貨銷(xiāo)貨登記簿或者使用稅控裝置的審批事項(xiàng)，由《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》設(shè)定，屬行政法規(guī)設(shè)定。

印花稅票代售許可事項(xiàng)，由《中華人民共和國(guó)印花稅暫行條例施行細(xì)則》設(shè)定，此實(shí)施細(xì)則由財(cái)政部制定，屬部門(mén)規(guī)章設(shè)定。

按照《行政許可法》的規(guī)定，對(duì)增值稅防偽稅控系統(tǒng)最高開(kāi)票限額的審批和印花稅票代售許可，不能以部門(mén)規(guī)章和部門(mén)文件的方式設(shè)定。根據(jù)國(guó)務(wù)院第412號(hào)令，由法律，行政法規(guī)設(shè)定的行政許可項(xiàng)目，依法繼續(xù)實(shí)施；對(duì)法律、行政法規(guī)以外的規(guī)范性文件設(shè)定，確需保留且符合《行政許可法》第十二條規(guī)定事項(xiàng)的，按照《行政許可法》第十四條第二款的規(guī)定，決定將500項(xiàng)行政審批項(xiàng)目予以保留并設(shè)定行政許可，其中包括對(duì)增值稅防偽稅控系統(tǒng)最高開(kāi)票限額的審批和印花稅票代售許可。因此，這兩項(xiàng)稅務(wù)行政許可，以國(guó)務(wù)院決定的方式予以設(shè)定。

二、稅務(wù)行政許可事項(xiàng)設(shè)定的法律依據(jù)問(wèn)題

由于稅務(wù)行政許可事項(xiàng)由原行政審批項(xiàng)目延續(xù)而來(lái)，按照《行政許可法》的規(guī)定，在設(shè)定上存在法律依據(jù)不足的問(wèn)題。

行政許可事項(xiàng)的確定

法律、行政法規(guī)原已設(shè)定的行政審批事項(xiàng)，對(duì)其是作為行政許可事項(xiàng)來(lái)實(shí)施，還是作為非行政許可審批事項(xiàng)來(lái)實(shí)施。必須依照行政許可設(shè)定權(quán)限予以明確的規(guī)定。目前，只有增值稅防偽稅控系統(tǒng)最高開(kāi)票限額的審批和印花稅票代售許可兩事項(xiàng)以國(guó)務(wù)院決定設(shè)定行政許可，其他四種稅務(wù)行政審批事項(xiàng)確認(rèn)為行政許可未見(jiàn)法律文件公布。特別是法律原已規(guī)定的行政審批事項(xiàng)是否屬行政許可，應(yīng)由法律制定機(jī)關(guān)決定，而不能由行政機(jī)關(guān)確認(rèn)。

國(guó)務(wù)院文件設(shè)定的效力

發(fā)票的使用和管理審批和發(fā)票領(lǐng)購(gòu)資格的審核兩項(xiàng)行政許可事項(xiàng)的設(shè)立，依據(jù)是《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法》，該辦法是財(cái)政部制定、以部長(zhǎng)令公布的法律文件，在立法形式上屬干部門(mén)規(guī)章。此部門(mén)規(guī)章是經(jīng)國(guó)務(wù)院以國(guó)函[1993]174號(hào)文件批準(zhǔn)而制發(fā)的，因而有私務(wù)機(jī)關(guān)將發(fā)票許可事項(xiàng)的設(shè)定依據(jù)推定為國(guó)務(wù)院文件。

為規(guī)范行政許可的設(shè)定，《行政許可法》對(duì)設(shè)定形式制定了嚴(yán)格的限制性規(guī)定，“其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可?！币虼耍袊?guó)家機(jī)關(guān)的規(guī)競(jìng)性文件都不得設(shè)定行政許可，以規(guī)范性文件設(shè)定的行政許可沒(méi)有法律效力。按照《行政許可法》的規(guī)定有權(quán)設(shè)定行政許可的國(guó)家機(jī)關(guān)必須以法定的形式和程序設(shè)定行政許可。所以，認(rèn)為《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法》是經(jīng)國(guó)務(wù)院文件批準(zhǔn)的，其設(shè)定的行政許可事項(xiàng)視同國(guó)務(wù)院行政法規(guī)設(shè)定而繼續(xù)有效，不需國(guó)務(wù)院重新確認(rèn)的推論，沒(méi)有法律根據(jù)。

國(guó)務(wù)院決定設(shè)定許可的范圍

《行政許可法》將可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)定為六類(lèi)，第一類(lèi)是控制安全，需要按照法定條件批準(zhǔn)的事項(xiàng)，也稱(chēng)普通許可；第二類(lèi)是配置資源，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)，亦稱(chēng)特許；第三類(lèi)是提供公眾服務(wù)，需要確定資格、資質(zhì)的事項(xiàng)，亦稱(chēng)認(rèn)可；第四類(lèi)是關(guān)系安全的使用物，需要審定的事項(xiàng)，亦稱(chēng)核準(zhǔn)；第五類(lèi)是企業(yè)、組織設(shè)立，需要確定主體資格的事項(xiàng)，亦稱(chēng)登記；第六類(lèi)是法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他事項(xiàng)。

此規(guī)定不僅對(duì)設(shè)定行政許可的事項(xiàng)及范圍以法定的形式確定下來(lái)，而且還確定了不同的設(shè)定權(quán)限。法律、行政法規(guī)可以設(shè)定任何行政許可事項(xiàng)，地方性法規(guī)、省級(jí)地方政府規(guī)章、國(guó)務(wù)院決定只能在前五類(lèi)規(guī)定的事項(xiàng)范圍內(nèi)設(shè)定，不能超范圍設(shè)定。

增值稅防偽稅控系統(tǒng)最高開(kāi)票限額的審批和代售印花稅票許可兩項(xiàng)稅務(wù)行政許可事項(xiàng)，不屬于《行政許可法》第十二條規(guī)定的前五類(lèi)，不能以國(guó)務(wù)院決定的方式設(shè)定行政許可，屬應(yīng)由法律、行政法規(guī)設(shè)定的其他行政許可事項(xiàng)。因此，這兩項(xiàng)稅務(wù)行政許可事項(xiàng)以國(guó)務(wù)院決定的方式設(shè)定缺乏法律依據(jù)。

部門(mén)規(guī)章設(shè)定的限制

印制有本單位名稱(chēng)的發(fā)票的行政許可事項(xiàng)，是《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法實(shí)施細(xì)則》設(shè)定的，此實(shí)施細(xì)則是國(guó)家稅務(wù)總局制定的部門(mén)規(guī)章。行政許可立法中一個(gè)重要的目的，就是為了規(guī)范行政許可設(shè)定權(quán)。為防止以設(shè)定上的立法權(quán)強(qiáng)化實(shí)施上的行政權(quán)，導(dǎo)致自我授權(quán)擴(kuò)大行政權(quán)力，《行政許可法》規(guī)定國(guó)務(wù)院部委不能設(shè)定行政許可。因而，以部門(mén)規(guī)章的方式設(shè)定行政許可，違反法律的規(guī)定，沒(méi)有法律效力。

《行政許可法》在行政許可設(shè)定上授予了部門(mén)規(guī)章規(guī)定權(quán)，而沒(méi)有授予設(shè)定權(quán)。規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可做出具體規(guī)定，但不得增設(shè)行政許可?！吨腥A人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法實(shí)施細(xì)則》是依據(jù)上位法《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法》制定的，而該《實(shí)施細(xì)則》的上位法沒(méi)有設(shè)定“印制有本單位名稱(chēng)的發(fā)票”行政許可事項(xiàng)，其只是該《實(shí)施細(xì)則》增設(shè)的行政許可事項(xiàng)。而部門(mén)規(guī)章設(shè)定稅務(wù)行政許可是越權(quán)，違反《行政許可法》的規(guī)定。

行政許可設(shè)定的內(nèi)容

設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限。但在稅務(wù)行政許可事項(xiàng)的設(shè)定中，規(guī)定得極不完備，特別是實(shí)施機(jī)關(guān)和實(shí)施條件規(guī)定得不明確，執(zhí)行缺乏法定的依據(jù)。

第一，六項(xiàng)稅務(wù)行政許可，除指定發(fā)票印制廠和對(duì)增值稅防偽稅控系統(tǒng)最高開(kāi)票限額的審批，明確了實(shí)施機(jī)關(guān)，其余的均規(guī)定為：縣以上稅務(wù)機(jī)關(guān)、當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)、主管稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)，指代不明。

實(shí)施機(jī)關(guān)不確定，行政許可因行政主體的缺失而無(wú)法實(shí)施。解決此問(wèn)題，按照《行政許可法》規(guī)定，法規(guī)、規(guī)章可以對(duì)行政許可的實(shí)施做出具體規(guī)定。國(guó)稅發(fā)[2004]73號(hào)文關(guān)于稅務(wù)行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)的界定是：具有行政許可權(quán)的稅務(wù)機(jī)關(guān)在法定權(quán)限內(nèi)實(shí)施許可，稅務(wù)機(jī)關(guān)是各級(jí)稅務(wù)局、稅務(wù)分局、稅務(wù)所以及省以下稅務(wù)局的稽查局。此規(guī)定仍然沒(méi)有明確每項(xiàng)稅務(wù)行政許可實(shí)施的具體稅務(wù)機(jī)關(guān)。稅務(wù)機(jī)關(guān)是否具有行政許可權(quán)，必須由設(shè)定稅務(wù)行政許可的法律文件確定。法規(guī)、規(guī)章沒(méi)有對(duì)稅務(wù)行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)作具體的規(guī)定，其他規(guī)范性文件又無(wú)權(quán)設(shè)定實(shí)施機(jī)關(guān)，導(dǎo)致稅務(wù)行政許可實(shí)施主體缺位。

第二，使用電子計(jì)算機(jī)開(kāi)具發(fā)票。拆本使用發(fā)票，跨區(qū)域攜帶、郵寄、運(yùn)輸空白發(fā)票，以及代售印花稅票許可四項(xiàng)稅務(wù)行政許可，沒(méi)有規(guī)定許可的條件。

行政許可條件是做出準(zhǔn)予許可或不予許可的關(guān)鍵依據(jù)，此依據(jù)必須依法定設(shè)定。《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法》沒(méi)有設(shè)定許可條件。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，可以由下位法即國(guó)家稅務(wù)總局的部門(mén)規(guī)章對(duì)許可條件做出具體規(guī)定，但不得增設(shè)違反上位法的其他條件。國(guó)家稅務(wù)總局的規(guī)章沒(méi)有規(guī)定具體條件，其他規(guī)范性文件無(wú)權(quán)設(shè)定許可條件，導(dǎo)致這四種稅務(wù)行政許可事項(xiàng)缺少法定條件。這就意味著，任何提出申請(qǐng)這些稅務(wù)行政許可事項(xiàng)的申請(qǐng)人都具備條件，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須批準(zhǔn)不得拒絕，否則將承擔(dān)行政不作為的法律責(zé)任。稅務(wù)行政許可條件法律規(guī)范的缺失，將實(shí)施機(jī)關(guān)置于無(wú)所適從的困境。

三、稅務(wù)行政許可事項(xiàng)設(shè)定的法律完善

當(dāng)前實(shí)施的六項(xiàng)稅務(wù)行政許可事項(xiàng)，都是由原稅務(wù)行政審批事項(xiàng)轉(zhuǎn)設(shè)而來(lái)的。由于行政許可的設(shè)定比行政審批的設(shè)定，在立法的權(quán)限和形式上更加嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，簡(jiǎn)單地將稅務(wù)行政審批轉(zhuǎn)換成稅務(wù)行政許可，必然會(huì)在立法上產(chǎn)生設(shè)定的疏漏，對(duì)于稅務(wù)行政許可事項(xiàng)正確順利的實(shí)施，會(huì)造成立法上的障礙。因而，必須依照《行政許可法》的規(guī)定，在立法上盡快完善稅務(wù)行政許可事項(xiàng)的設(shè)定。

依照法定的權(quán)限設(shè)定稅務(wù)行政許可

已規(guī)定為稅務(wù)行政審批的事項(xiàng)要設(shè)定為稅務(wù)行政許可事項(xiàng)，必須由法律、行政法規(guī)的制定機(jī)關(guān)做出明確規(guī)定：1.將法律規(guī)定為稅務(wù)行政審批的事項(xiàng)設(shè)定為稅務(wù)行政許可事項(xiàng)，必須由國(guó)家立法機(jī)關(guān)規(guī)定。依照《憲法》、《立法法》的規(guī)定，法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。2.將行政法規(guī)已規(guī)定為稅務(wù)行政審批的事項(xiàng)設(shè)定為稅務(wù)行政許可事項(xiàng)，必須由國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)做出明確規(guī)定，依照《行政法規(guī)制定程序條例》的規(guī)定，行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院解釋。3.以部門(mén)規(guī)章規(guī)定的稅務(wù)行政審批事項(xiàng)，應(yīng)由國(guó)家立法機(jī)關(guān)或國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)設(shè)定為稅務(wù)行政許可事項(xiàng)。如印制有本單位名稱(chēng)的發(fā)票行政許可事項(xiàng)，應(yīng)由法律或行政法規(guī)設(shè)定。

依照法定的形式設(shè)定稅務(wù)行政許可

有權(quán)設(shè)定行政許可的機(jī)關(guān)，在設(shè)定行政許可時(shí)，應(yīng)以法定的形式設(shè)定。兩項(xiàng)發(fā)票稅務(wù)行政許可事項(xiàng)是由《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法》規(guī)定的。該辦法是財(cái)政部制定的部門(mén)規(guī)章，以國(guó)務(wù)院文件批準(zhǔn)發(fā)布實(shí)施，不符合《行政許可法》規(guī)定的法定形式，應(yīng)盡快修訂使之上升為行政法規(guī)。以國(guó)務(wù)院決定設(shè)定的“對(duì)增值稅防偽控制系統(tǒng)最高開(kāi)票限額的審批”和“代售印花稅票許可”的，性質(zhì)不屬于《行政許可法》第十二條第一至第五項(xiàng)規(guī)定