淺析完善我國多元環(huán)境糾紛解決機制的思考

關鍵詞:環(huán)境糾紛多元化糾紛解決機制司法改革

內容提要:環(huán)境糾紛多發(fā)，案件復雜，為建設和諧社會需完善我國多元環(huán)境糾紛解決機制。當前，無論是環(huán)境糾紛訴訟解決機制還是非訴訟解決機制都存有明顯的缺陷，宜有針對性地對它們進行完善。

近三十年來，日益嚴峻的環(huán)境形勢使得我國的環(huán)境糾紛呈逐年遞增的態(tài)勢，2005年全國共發(fā)生萬起環(huán)境糾紛；上訪投訴40多萬起，每年以30%的速度遞增，成為影響社會穩(wěn)定的主要因素之一[1]。因此，探討建立健全多元化環(huán)境糾紛的解決機制，對于保護環(huán)境，維護環(huán)境權益，促進和諧社會建設具有重要的現(xiàn)實意義。

一、環(huán)境糾紛與完善我國多元化環(huán)境糾紛解決機制的必要性

(一)環(huán)境糾紛的成因、類型及其特點

環(huán)境糾紛是指環(huán)境活動的主體在環(huán)境資源的開發(fā)、利用、保護、管理等過程中發(fā)生的因侵害環(huán)境權益行為而產(chǎn)生的爭議。這種爭議既可以發(fā)生在平等主體的公民、法人和其他組織之間或相互間，也可發(fā)生在公民、法人和其他組織與國家機關之間，還可以發(fā)生在國與國之間。本文所探討的環(huán)境糾紛只限于國內環(huán)境糾紛。在我國，環(huán)境糾紛的成因，主要有以下幾種類型：

首先，地方政府執(zhí)法不嚴和環(huán)境管理缺位而致的環(huán)境糾紛。這類環(huán)境糾紛表現(xiàn)為政府重經(jīng)濟發(fā)展而輕視環(huán)境保護，未能嚴格執(zhí)行環(huán)境法律、法規(guī)，懈怠環(huán)境管理職責。在對環(huán)境有影響的建設項目的審批階段，未能嚴格執(zhí)行環(huán)保第一審批權，環(huán)境影響評價制度被架空或形同虛設。而那些雖取得建設許可的項目，也未能嚴格執(zhí)行“三同時”制度，投產(chǎn)后產(chǎn)生環(huán)境問題，進而引起環(huán)境糾紛。那些依法應予以限期治理或者應予以關閉的污染嚴重的單位，政府沒有下達限期治理或停產(chǎn)關閉決定，繼續(xù)排污，促發(fā)形成環(huán)境污染糾紛。另外，政府應依法處罰那些環(huán)境違法者而未予處罰，使之更加肆無忌憚，造成環(huán)境侵害，形成環(huán)境糾紛。這樣，政府變相成為環(huán)境違法者的“保護傘”，使之為爭取更大利潤，而擅自閑置、停運或故意不正常使用污染防治設施，偷排污染物，造成環(huán)境污染，形成不應有或更大的環(huán)境糾紛?？梢?，環(huán)境糾紛的成因中既有政府的亂作為，也有政府的不作為，政府有法不依、執(zhí)法不嚴是環(huán)境糾紛高發(fā)的一個重要因素。

其次，環(huán)境活動者缺乏法律意識和環(huán)境道德而致的環(huán)境糾紛。一些環(huán)境活動者嚴重違反法律，肆意污染或破壞環(huán)境，造成嚴重的環(huán)境事故；還有一些環(huán)境活動者缺乏環(huán)境道德，認為其排污已達到國家或地方的相應排放標準，拒絕采取進一步可行的措施減少環(huán)境損害，從而累積形成環(huán)境問題而致環(huán)境糾紛。由于缺乏法律意識和環(huán)境道德，環(huán)境活動者在開發(fā)和利用環(huán)境資源的過程中未能采取有力措施避免環(huán)境問題的產(chǎn)生，進而侵害環(huán)境權益是產(chǎn)生環(huán)境糾紛的直接原因。

再次，對環(huán)境有影響的合法行為引發(fā)的環(huán)境糾紛。比如縣級城區(qū)集中供暖的鍋爐所產(chǎn)生的煙塵和噪聲污染而引發(fā)的環(huán)境糾紛，建筑施工的噪聲擾民也經(jīng)常引發(fā)環(huán)境糾紛，緊鄰居民區(qū)的餐飲和娛樂營業(yè)場所引發(fā)的環(huán)境糾紛。另外，施用農藥等農業(yè)污染也可引發(fā)環(huán)境糾紛。這些環(huán)境糾紛是由對環(huán)境有影響的合法行為所引起，干擾了他人正常的生活和工作。

此外，受害人自己一方的原因引起的環(huán)境糾紛。比如受害人明知污水不能飲用或灌溉而去飲用或灌溉所致的環(huán)境損害糾紛等。部分環(huán)境糾紛案件是因其他糾紛或矛盾而引起的，當事人欲借助環(huán)境糾紛的處理，來達到其他目的。

最后，各種綜合因素引發(fā)的環(huán)境糾紛。這類環(huán)境糾紛既可能有政府的因素、企業(yè)的因素，也可能有受害人自己的因素，還可能伴有技術的因素、時間的因素、自然的因素等等，原因錯綜復雜。

不僅是環(huán)境糾紛的成因復雜，種類繁多，環(huán)境糾紛的另一特點是糾紛雙方當事人力量多不均衡。環(huán)境糾紛侵害方多為具有經(jīng)濟實力的企業(yè)和機構，受害方多為一般民眾，在糾紛解決的過程中，受害方缺乏實力與之對抗。同時，雙方當事人信息也不對稱，侵害方往往掌握生產(chǎn)工藝、技術等資料，且具有相應的監(jiān)測能力，對自己的侵害行為最為了解，而受害方缺乏相應的環(huán)境專業(yè)知識、監(jiān)測手段和有關信息資料，也缺乏調查能力，取證比較困難，這使其在糾紛解決過程中往往處于不利的地位。

環(huán)境糾紛中環(huán)境權益受侵害通常是通過環(huán)境這一媒介發(fā)生，有時侵害的是特定個體的人身權、財產(chǎn)權和其他環(huán)境權益，具有私益屬性；更多侵害的是不特定群體的環(huán)境權益，比如大氣污染和生態(tài)破壞，這類環(huán)境糾紛具有公益屬性。環(huán)境糾紛中私益和公益糾紛往往交叉在一起，解決起來難度很大。

另外，環(huán)境糾紛還可從不同的角度劃作不同的類別：從爭議的法律屬性來看，環(huán)境糾紛有環(huán)境民事糾紛、環(huán)境行政糾紛、環(huán)境刑事糾紛；從對環(huán)境權益的侵害方式來看，環(huán)境糾紛有環(huán)境污染糾紛和環(huán)境破壞糾紛；從請求糾紛解決的內容看，環(huán)境糾紛可分為請求停止污染破壞環(huán)境糾紛、請求排除妨礙糾紛、請求消除危險糾紛、請求確認環(huán)境污染破壞法律責任糾紛、請求確認損害賠償金額糾紛、請求環(huán)境行政主體履行環(huán)境行政職責糾紛等等不一而足。

(二)完善我國多元化環(huán)境糾紛解決機制的必要性

糾紛解決機制是指有關糾紛解決的方式、手段以及具體的制度設計的總和或體系。環(huán)境糾紛解決機制作為糾紛解決機制的一部分，是指有關環(huán)境糾紛解決的方式、手段以及具體制度安排的總和或體系。根據(jù)糾紛解決與訴訟的關系來劃分，環(huán)境糾紛解決機制一般可劃分為環(huán)境訴訟解決機制和非訴訟解決機制。訴訟機制形式比較單一，是指通過司法裁判解決糾紛。而非訴訟機制則形式多樣，如：仲裁、調解、行政復議、信訪、協(xié)商等。從糾紛解決所使用手段的法律性質來看，糾紛解決機制又可分為司法手段解決、行政手段解決和民間手段解決。司法手段是指民事訴訟、行政訴訟與刑事訴訟等裁判手段和法院使用的非裁判性手段，如訴訟中的調解等；行政手段是指行政調解、行政復議、行政裁決和信訪處理等；而民間手段主要是指協(xié)商、調解、仲裁等手段。

現(xiàn)代社會最重要的糾紛解決機制首推司法訴訟機制。訴訟在一國的糾紛解決體系中居于核心的地位，起著主導的作用，具有規(guī)范性、程序性、強制性、終局性等特點和優(yōu)勢，訴訟制度的產(chǎn)生對于糾紛的解決具有里程碑的作用，它以公力救濟代替了私力救濟、以文明的訴訟程序取代了野蠻的暴力復仇，這種轉變與國家的產(chǎn)生共同被視為法的產(chǎn)生的主要標志。但是，隨著近三十年涌向法院的各種環(huán)境糾紛日益增多，環(huán)境案件的復雜性使得法院不堪重負，判決的遲延、費用的高昂、程序的復雜、審判的不公以及訴訟的對抗性，使得訴訟并不是糾紛解決的唯一且最優(yōu)的選擇。正式的訴訟程序已無法有效地承擔解決糾紛的全部重任，訴訟解決環(huán)境糾紛案件的不足，也就決定了其他環(huán)境糾紛解決機制存在的必要性。和諧社會需要多元化的糾紛解決機制，“現(xiàn)代社會和當事人在利益、價值觀、偏好和各種實際需要等方面的多元化，本質上需要多元化的糾紛解決方式，需要有更多的選擇權”。因此，形式多樣的各種非訴訟解決機制就應運而生，與訴訟機制一起成為解決糾紛的重要方式。當然，無論調解、仲裁或是行政手段都無法取代訴訟在解決環(huán)境糾紛上的功用，但這些非訴訟糾紛解決機制可以在一定程度上彌補訴訟方式的不足。非訴訟機制具有低廉、快捷的優(yōu)勢，更適合于特定社會關系、特定主體、特定糾紛的解決。它以常識化的運作程序消除了訴訟程序給當事人帶來的理解困難；以通情達理和非對抗的對話緩和了當事人之間的對立，有利于他們保持長遠關系和諧；以簡易的事實認定代替了嚴格的舉證責任，使當事人可以不借助律師自行解決糾紛；整體地考察事件背后復雜長遠的社會關系，做出合理的判斷，使當事人易于接受和執(zhí)行。事實表明，非訴訟環(huán)境糾紛解決機制在化解矛盾糾紛、緩解法院訴訟壓力、維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用，而且越來越受到社會各界的推崇。

多元化環(huán)境糾紛解決方式的合理性在于社會主體對環(huán)境糾紛解決方式需求的多樣性，多種環(huán)境糾紛解決方式構成了一個完整的多元化環(huán)境糾紛解決機制。要使每一種方式都能夠發(fā)揮其應有的作用，關鍵在于其制度安排是否合理，即需要建立一個完善的多元化環(huán)境糾紛解決機制。正如世界環(huán)境與發(fā)展委員會在《我們共同的未來》中指出的那樣：“國家和國際的法律往往落后于事態(tài)的發(fā)展。今天，迅速加快和范圍日益擴大的對環(huán)境基礎的影響，將法律制度遠遠拋在后面。人類的法律必須重新制定，以使人類的活動與自然界的永恒的普遍規(guī)律相協(xié)調。迫切需要的是……加強現(xiàn)有的避免和解決環(huán)境糾紛的方法，并發(fā)展新的方法?！币虼耍⒔∪嘣缘沫h(huán)境糾紛解決機制是法治社會發(fā)展的需要，是實現(xiàn)多元化價值理念的需要。多元化環(huán)境糾紛解決機制的意義在于為人們提供了多種選擇的可能性，同時以每一種選擇的特定價值為選擇者提供引導，而防止因為解決程序的單一而導致的滯后和僵化。

二、我國現(xiàn)有環(huán)境糾紛解決機制存在的缺陷考察

應當肯定，我國目前已經(jīng)建立了一個以訴訟為核心的多元化的環(huán)境糾紛解決機制。但是，各糾紛解決機制在眾多而復雜的環(huán)境糾紛的解紛實踐中暴露出很多缺陷，有的是機制尚未真正建立起來，有的是功能發(fā)揮不盡如意等等。下面從訴訟和非訴訟兩方面來考察我國現(xiàn)有環(huán)境糾紛解決機制中存在的缺陷。

(一)環(huán)境糾紛訴訟機制中存在的缺陷

除了現(xiàn)行訴訟機制普遍存在的缺陷，如訴訟遲延、法院難以獨立判案、執(zhí)行難等以外，我國環(huán)境糾紛訴訟機制還存在自己獨特的困難：

1.立案難。我國《民事訴訟法》中規(guī)定“有具體的訴訟請求、事實和理由”，而1997年最高法院頒布的《關于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》要求“有具體的訴訟請求和事實根據(jù)”。這種法律和相關司法解釋規(guī)定的不一致，造成環(huán)境糾紛訴訟立案難。有的法官將“事實根據(jù)”理解為證據(jù)或勝訴證據(jù)，而環(huán)境糾紛案件中有些證據(jù)是受害者難以提供的，這就導致了難以立案。2008年最高法院發(fā)布的《民事案件案由規(guī)定》只有“環(huán)境污染糾紛”案由，而沒有“環(huán)境破壞損害賠償”案由，在出現(xiàn)“環(huán)境破壞”要求損害賠償?shù)模阜ü俸芸赡軙蛘也坏胶线m的案由而拒絕立案。同時，有些針對政府機關提起的環(huán)境行政糾紛案件，可能由于政府的直接或間接的影響而未被立案。

2.訴訟時效不合理。我國1989年《環(huán)境保護法》第42條規(guī)定：因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟時效的期間為3年，從當事人知道或應該知道受到污染損害時起計算。相對于普通的民事訴訟時效而言，環(huán)境污染糾紛實行較長的訴訟時效，但是，這種較長的訴訟時效仍然不盡合理。因為，環(huán)境污染損害后果能夠真正體現(xiàn)出來，常常需要較長時間的持續(xù)積累才最終爆發(fā)出來，有的甚至需要幾十年或更長的時間，同時，受害人即便知道自己受到了污染損害，但無法確定污染致害人怎么辦？比如，在存在多個污染源的情況下，受害人很難確定誰排放的何種污染物導致其受到了侵害。立法者關于環(huán)境污染侵權的“3年”訴訟時效規(guī)定有無科學依據(jù)令人懷疑。更為嚴重的是涉及到環(huán)境公共利益的損害，如果受害人沒有及時行使訴權，則訴訟期間經(jīng)過后，公共利益不能受到法律的保護。實踐表明，現(xiàn)行的環(huán)境污染侵權訴訟時效很難滿足受害人尋求法律救濟的需要。

3.環(huán)境公益訴訟制度缺失。環(huán)境糾紛往往涉及的是特定或不特定人的環(huán)境權益被侵害。如前所述，環(huán)境糾紛中雙方地位和能力不均衡，受害人保護自己權利有時舉步維艱，在環(huán)境行政糾紛中，甚至有的受害人不敢提起訴訟，放棄自己的權利主張。但是，環(huán)境本身具有不可分割性和公共品屬性，如果受害人自己未起訴，而其他人也不能起訴的話，侵害人繼續(xù)侵害環(huán)境，勢必給公共利益和社會利益造成更大的損害。而我國現(xiàn)行民事訴訟法和行政訴訟法及其司法解釋，都要求起訴者與案件有直接的利害關系或法律上的利害關系，限制了其他非直接利害關系人出于公共利益的考量而起訴的權利。

4.普通法院審理環(huán)境案件能力不足。環(huán)境糾紛訴訟具有專業(yè)技術性比較強，覆蓋面廣、影響力大等特性，環(huán)境案件的審理有時還會涉及到公共政策選擇的問題?，F(xiàn)行的環(huán)境案件由普通法院進行審理，由于法官缺乏必要的環(huán)境專業(yè)知識，而且環(huán)境行政案件、民事案件和刑事案件分別由不同的法庭來審判，在涉及環(huán)境專業(yè)問題和公共政策選擇的問題時，承辦案件的普通法官往往難以作出恰當?shù)呐袛唷?/p>

(二)環(huán)境糾紛非訴訟機制中存在的缺陷

我國現(xiàn)行環(huán)境糾紛非訴訟解決機制中主要有以下幾種方式和程序：協(xié)商、調解、仲裁、行政復議、信訪，這些方法和程序具有程序上的簡易性和靈活性、解決糾紛的成本低，有的還具有當事人的合意等優(yōu)勢。但是，環(huán)境糾紛非訴訟解決機制在我國也存有不少缺陷，下面分別進行考察：

1.協(xié)商。我國《水法》、《草原法》、《土地管理法》等都有關于協(xié)商解決環(huán)境糾紛的規(guī)定，但是我國的環(huán)境糾紛通過協(xié)商解決的比例還是很低的，協(xié)商這一解決糾紛的方式的合意性和自主性的優(yōu)勢在我國還沒有發(fā)揮出來。協(xié)商對于鄰里之間的生活型環(huán)境糾紛作用較大，對于工礦企業(yè)污染糾紛一般難以適用。究其實，污染者和受害者的地位不平等，在協(xié)商時受害者缺少公益團體等外部力量的支持，難以平等地協(xié)商解決糾紛。至今，我國尚缺乏關于協(xié)商解決環(huán)境糾紛的制度規(guī)范。

2.調解。在我國適用調解解決環(huán)境糾紛主要有三種情形：法院調解、行政調解和民間調解。(1)法院調解。我國現(xiàn)行調審結合的審判模式中，辦案法官在主持調解的過程中具有雙重身份，既是調解者，又是裁判者。法院調解中缺少嚴格的程序限制，法官會給當事人產(chǎn)生壓力，達成調解協(xié)議有不少出于違心的自愿。有的法官還可能主動地利用自己所具有的裁判者的身份，對當事人積極地施加某種不當影響，出現(xiàn)“以判壓調”的現(xiàn)象。(2)行政調解。根據(jù)現(xiàn)行法律和全國人大法工委的解釋，當事人主動申請環(huán)保行政機關調解環(huán)境糾紛，環(huán)保機關提出調解方案，以促成雙方當事人達成協(xié)議。在法律效力上，調解協(xié)議無法律強制力，只有依靠當事人自覺履行，一旦有一方反悔，協(xié)議便自動失效。環(huán)境糾紛行政調解不具有行政行為的公定力和執(zhí)行力，造成實踐中環(huán)境糾紛行政調解難以為當事人所選擇。(3)民間調解，又稱人民調解。我國目前尚無關于人民調解的正式立法，由于缺少法律的支持和保護，人民調解組織的作用尚未得到充分發(fā)揮，人民調解工作不夠規(guī)范，組織管理水平有待提高，調解員隊伍的整體素質尚待提高，在面對較為復雜的環(huán)境糾紛時人民調解往往難以發(fā)揮作用。

3.仲裁。仲裁具有法律所賦予的權威性和終局性，在程序上又具有便利、靈活、經(jīng)濟的特點，有利于及時公平地解決糾紛。我國1994年《仲裁法》規(guī)定“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財產(chǎn)權益糾紛，可以仲裁?！备鶕?jù)該規(guī)定，環(huán)境糾紛應該在其受案范圍之內，因為環(huán)境糾紛中有很多是涉及財產(chǎn)權益的，然而實踐中各地仲裁委員會未把環(huán)境糾紛列入仲裁的受案范圍，環(huán)境糾紛當事人也很少提起仲裁。除了海洋環(huán)境污染糾紛可適用仲裁外，在我國環(huán)境法中，仲裁尚不是解決環(huán)境糾紛的法定程序。

4.行政復議。根據(jù)1999年《行政復議法》，行政相對人認為環(huán)境行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益可以申請行政復議。但是，我國現(xiàn)行的行政復議制度也存在不少缺陷：比如，未經(jīng)行政復議就起訴的案件比重大，大多數(shù)環(huán)境行政訴訟案件在起訴前未經(jīng)過行政復議，行政復議調處環(huán)境行政爭議的功能遠未充分發(fā)揮出來；行政復議受案率、撤銷率、變更率低，維持率高，與環(huán)境行政執(zhí)法中存在的違法、不當行為相比，通過復議程序糾正的只是其中一部分，行政復議功能未充分發(fā)揮出來；復議機關難以獨立辦案，有的案件受理后，被申請人利用關系影響審理結果，使行政復議的公信度降低；有的地方，復議機構被虛設、復議職能無法實現(xiàn)。

5.信訪。從總體上看，我國信訪法律法規(guī)不夠健全，信訪救濟與其他救濟尚不能有效銜接，這與當前信訪形勢需要建立的大信訪格局不夠適應。在環(huán)境信訪方面，由于缺少切實保障信訪人知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權的程序性規(guī)定，我國的環(huán)境信訪機構尚不能規(guī)范地建設信訪渠道和運作信訪制度，環(huán)境信訪事項辦理的公正性、有效性和確定性仍然值得懷疑。

三、完善我國多元環(huán)境糾紛解決機制的對策

(一)完善環(huán)境訴訟機制的對策

現(xiàn)行訴訟機制中普遍存在缺陷，筆者認為既有體制上的因素，也有法律上的因素，這是在我國法治發(fā)展進程中將被逐漸解決的議題。筆者這里僅就環(huán)境訴訟機制中獨有的缺陷談談自己的愚見。

1.針對環(huán)境糾紛訴訟立案難的問題，筆者認為解決的路徑是最高人民法院專門就環(huán)境訴訟發(fā)布一項司法解釋，要求各地法院只要受害者“有具體的訴訟請求和損害事實依據(jù)”就可以立案了，并在《民事案件案由規(guī)定》中把“環(huán)境污染糾紛”案由改為“環(huán)境權益損害糾紛”，這樣既可以包含請求損害賠償?shù)沫h(huán)境污染或破壞糾紛，又可以包括其他非損害賠償請求的，比如請求“恢復原狀”、“排除妨害”等救濟形式的環(huán)境糾紛。同時，還包括未來對涉及其他環(huán)境權益損害糾紛進行立案的可能性。

2.針對環(huán)境訴訟時效不合理的問題，筆者認為解決的途徑是對《環(huán)境保護法》進行修訂并與現(xiàn)行的司法解釋結合起來對訴訟時效作出合理規(guī)定。首先是針對一般的環(huán)境權益損害訴訟，保留現(xiàn)有的3年訴訟時效的規(guī)定，對其適用范圍和損害起算時間做出修改。將僅適用“污染損害賠償”的案件擴大為“環(huán)境損害賠償”案件，并從當事人知道或應該知道其環(huán)境權益受到損害并確定損害人時計算。即“因環(huán)境權益損害提起訴訟時效的期間為3年，從當事人知道或應該知道其環(huán)境權益受到損害并確定侵害人時計算”。其次是結合民法典中關于法院訴訟時效延長裁量權的規(guī)定，針對特殊情形的出現(xiàn)由最高人民法院作出相應延長環(huán)境訴訟的司法解釋?！睹穹ㄍ▌t》第137條規(guī)定“有特殊情況的，人民法院可以延長訴訟時效期間?！弊罡呷嗣穹ㄔ宏P于《民法通則》的司法解釋第169條規(guī)定“權利人由于客觀的障礙在法定訴訟時效期間不能行使請求權的，屬于民法通則第137條規(guī)定的“特殊情況”。而受害人知道自己環(huán)境權益受到損害，但不知道加害人是誰時，就是屬于“由于客觀的障礙在法定訴訟時效期間不能行使請求權的”情形。最后，涉及環(huán)境公共利益損害的可以不受訴訟時效限制。環(huán)境公共利益同樣屬于國家利益、社會利益甚至是人類利益，環(huán)境訴訟同樣是保護國家利益和社會公共利益的渠道。因此，針對特殊的十分嚴重的環(huán)境公共利益損害的環(huán)境訴訟也可以適用最高法院關于《民法通則》的司法解釋第170條規(guī)定的“未授權給公民、法人經(jīng)營、管理的國家財產(chǎn)受到侵害的，不受訴訟時效期間的限制?！?/p>

3.環(huán)境公益訴訟制度中關鍵的問題是擴大起訴人的范圍，修訂現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》，增加公益性環(huán)境保護團體有權對涉及到環(huán)境公共利益的環(huán)境侵害提起環(huán)境公益訴訟的條款，這里的公益訴權僅限于環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟，而環(huán)境刑事公訴權則仍由檢察院行使。這就要求我國政府大力鼓勵和扶持公益性環(huán)保團體的發(fā)展，當然也可以在新修訂的《環(huán)境保護法》中直接表明“為保護環(huán)境公共利益，國家鼓勵公益性環(huán)保團體的發(fā)展并支持其依法開展相關的環(huán)境保護活動?！碑斎?，對于環(huán)保團體提起環(huán)境公益訴訟應該設置一個訴前的督促程序，即環(huán)保團體在提起公益訴訟時，應該向擬議中的被告和管轄法院送達督促通知及其副本，通知違法者在合理期限內糾正違法行為并采取所建議的補救措施，否則期限屆滿將對其發(fā)起公益訴訟，情況緊急的，也可以不經(jīng)過督促程序而直接起訴。設置前置的督促程序主要是給違法者一個自我糾正的機會，違法者糾正違法行為后，公益訴訟就可以不必發(fā)起。這主要是為了節(jié)約司法資源，同時也是為了照顧相關違法者的聲譽，因為公益訴訟影響非常廣泛。當然，環(huán)境公益訴訟制度的建立與健全還需要其他相關配套規(guī)定，這里就不加多述了。

4.針對普通法院審理環(huán)境案件能力不足的問題，筆者認為解決的辦法首先對環(huán)境案件進行分流，對于普通的、事實情節(jié)清楚、沒有復雜的技術性問題的環(huán)境案件仍由基層人民法院作為其一審法院。對于那些案件較為復雜，具有一定的技術性問題的，或人數(shù)眾多的、影響范圍較廣的，或環(huán)境公益訴訟案件，應將其視為“本轄區(qū)內重大、復雜的案件”交由中級以上法院根據(jù)其管轄范圍確定一審法院。其次，在中級以上人民法院設立環(huán)境法庭，并對法官培訓專門的環(huán)境法律和環(huán)境保護知識，培養(yǎng)專門的環(huán)境法官。同時，按國家和省級行政區(qū)域設置獨立的環(huán)境侵害技術鑒定機構，負責為環(huán)境法庭提供權威的技術鑒定。這樣就可以增強法院審理環(huán)境案件的辦案能力。

(二)完善環(huán)境非訴訟機制的對策

1.協(xié)商。針對缺少環(huán)境糾紛的協(xié)商規(guī)范，筆者認為可以由國家環(huán)境保護部依法制定有關協(xié)商解決環(huán)境糾紛的規(guī)章，明確協(xié)商的基本原則和基本程序，并規(guī)定由環(huán)保部門引導當事人選擇協(xié)商機制解決糾紛。在當事人雙方力量過于懸殊時，支持環(huán)保公益團體援助弱勢一方進行平等協(xié)商。

2.調解。(1)結合司法系統(tǒng)當前推行的司法改革，將訴前調解、委托調解和訴訟中的調解加以完善，建立健全司法調解的各項正式制度。筆者對于《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》(法發(fā)[2009]45號)(以下簡稱“《若干意見》”)中關于司法調解的規(guī)定表示肯定，它比較好地解決了我國現(xiàn)行司法調解制度中出現(xiàn)的一些問題。但是，《若干意見》中仍然看不到有關的監(jiān)督制約機制。因為在一些接近訴訟必經(jīng)程序的調解程序中，如果調解員故意施加壓力或偏袒一方而導致另一方違心自愿地達成調解協(xié)議而生效，后經(jīng)訴訟程序被撤銷給當事人造成損失的，調解者難道對此不應承擔一定的責任嗎？!筆者認為《若干規(guī)定》應增加對違反規(guī)定者施以相應的懲戒措施。(2)對于環(huán)境糾紛行政調解中出現(xiàn)的調解努力落空的現(xiàn)象，筆者認為可以參考《道路交通安全法》中關于公安機關交通管理部門處理交通事故的有關規(guī)定對《環(huán)境保護法》進行相應的修訂。在發(fā)生環(huán)境糾紛時，應當事人一方或雙方的請求，環(huán)保機關應及時調查取證，查明基本事實和當事人的責任，制作責任認定書并送達當事人。對環(huán)境損害賠償?shù)臓幾h，當事人一方或雙方可以請求環(huán)保機關調解，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。經(jīng)環(huán)保機關調解，當事人未達成協(xié)議或者調解書生效后不履行的，當事人可以向人民法院提起民事訴訟。相比之下，環(huán)境糾紛行政調解書仍不具有法律強制力，但是，環(huán)保機關出具的責任認定書卻具有法律效力，給調解達成協(xié)議增加了更大的可能性。(3)對于人民調解，應加緊制定《人民調解法》，以正式立法的方式解決現(xiàn)行民間調解中存在的諸多問題，促進享有“東方一枝花”美譽的人民調解機制在解決環(huán)境糾紛中結出更多的碩果。

3.仲裁。作為有效的糾紛解決方式之一，我國應建立健全環(huán)境仲裁機制。首先是加強相關立法，筆者認為可以在修訂《環(huán)境保護法》時明確仲裁作為環(huán)境民事糾紛的法定方式之一。同時，修改《仲裁法》第77條，增加環(huán)境民事糾紛作為另行規(guī)定的內容之一，由全國人大常委會授權國務院先行制定條例，待條件成熟時再上升為法律。在對環(huán)境仲裁進行立法時，要注意把握以下幾方面問題：(1)受案范圍不宜過寬。將那些數(shù)量有限但事關重大公共利益的影響范圍廣、程度深、受害人數(shù)眾多的環(huán)境污染或者破壞糾紛，列入到仲裁范圍中來，將普通的小范圍的和影響不是很大的環(huán)境糾紛排除在仲裁范圍之外，以減輕仲裁的壓力。(2)在仲裁的啟動上，仍應以仲裁協(xié)議為依據(jù)，筆者不贊成實行強制仲裁[10]觀點，因為多元環(huán)境糾紛解決機制應該能滿足提供給當事人更多的選擇權和追求公平解決糾紛的需要。(3)在仲裁機構和人員的設置上，設立專門的國家和省級環(huán)境仲裁委員會，劃定二者的管轄范圍，依法各自獨立仲裁環(huán)境糾紛。仲裁委員會由環(huán)境行政機關的代表、專家代表、行業(yè)協(xié)會的代表、公益性環(huán)保團體或者公眾的代表組成，并實行環(huán)境糾紛仲裁員資格認證制度，提高環(huán)境仲裁員的準入門檻。

4.行政復議。針對環(huán)境行政復議中出現(xiàn)的問題，筆者認為需要修訂我國《行政復議法》。在修訂過程中注意解決好以下幾個問題：首先，要解決行政復議機關的獨立性問題。英國丹寧勛爵有句名言：“不僅要主持正義，而且要人們明確無誤地、毫不懷疑地看到誰在主持正義，這一點不僅是重要的，而且是極為重要的?！盵11]現(xiàn)行的行政復議管轄是建立在現(xiàn)有的領導體制框架內，復議機構不具有獨立的法律地位與人格，不利于其公正地行使行政司法權。解決行政復議機關過于分散問題的一個有效方案就是在縣級以上各級人民政府統(tǒng)一設置專司行政復議職能的機關———行政復議委員會，賦予其行政主體資格，由其以自己的名義獨立受理、審理和裁判行政復議案件。行政復議委員會在全國范圍內設四級：即縣級、市級、省級、國家行政復議委員會[12]。其次，要建立行政復議的外部監(jiān)督制度。經(jīng)行政復議的案件進入行政訴訟程序被人民法院生效判決確定后，可以通過人民法院提出司法建議由有權的監(jiān)督主體對那種不認真履行職責，只作形式工作的復議機關以及其工作人員進行問責。最后，就是建立一支專業(yè)