企業(yè)競爭化改革的實踐及問題

0引言

近年來，全國許多城市出現(xiàn)“天然氣荒”、“柴油荒”，給人民生活帶來不便的同時嚴(yán)重影響了國民經(jīng)濟的正常發(fā)展，引發(fā)了學(xué)術(shù)界對于公用企業(yè)競爭化改革的新思考．文獻[1]從競爭法的角度分析公用企業(yè)競爭化改革的實效，文獻[2]通過的手段實現(xiàn)公用企業(yè)的進一步改革，文獻[3]討論公用企業(yè)的反壟斷法實現(xiàn)路徑，而我國的反壟斷法本身尚不完善并存在很多漏洞【4J，所以也有學(xué)者具體分析反壟斷法的主要條款"】．本文采用實證分析法，以電力和電信行業(yè)改革為例研究我國公用企業(yè)競爭化改革實踐，并借助分析歸納法以反壟斷法的視角分析公用企業(yè)競爭化改革的問題，探求通過的進一步完善推進公用企業(yè)競爭化改革的可行之路．

1我國公用企業(yè)競爭化改革的實踐

為提高公用企業(yè)經(jīng)營效率以及服務(wù)質(zhì)量，打破壟斷，我國從20世紀(jì)80年代起開始在電力、電信、鐵路運輸和民用航空等領(lǐng)域中引入競爭機制進行逐步改革．以電力和電信為例，1985年電力工業(yè)改革開始，首先進行了投融資體制改革．一是實行集資辦電政策，吸引社會資金投資興辦發(fā)電廠；二是中央政府逐步放松對電力工業(yè)的監(jiān)管，同時給地方政府適當(dāng)放權(quán)，以中央政府和多個部委為主的各層地方政府共同管理．據(jù)統(tǒng)計，1985年，全國獨立核算電力工業(yè)企業(yè)lO504家，1996年增至12644家，增長20．37％．其中國有電力工業(yè)企業(yè)由1985年的327家增至1996年的781家，增長43．7％．發(fā)電領(lǐng)域出現(xiàn)了主體多元化和利益多元化，發(fā)電環(huán)節(jié)的競爭基礎(chǔ)基本確立．1998年成立國家電力公司，推出了以“政企分開、省為實體”和“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”為內(nèi)容的規(guī)制改革．1998年12月。廠網(wǎng)分開、竟價上網(wǎng)”開始在上海、浙江、山東、遼寧、吉林和黑龍江等6個省市先行進行試點工作．2002年10月，通過了新的電力行業(yè)改革方案，確定了電力重組框架：在電網(wǎng)方面，設(shè)立國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司；在發(fā)電方面，將原國電公司發(fā)電資產(chǎn)一分為五，組建中國華能集團公司、中國華電集團公司、中國龍源集團公司、中國電力投資集團公司、中國大唐集團公司等5家發(fā)電公司．隨后，電力行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)一國家電監(jiān)會成立．電信行業(yè)改革始于1993年國家電信局從郵電部獨立出來，并成立了中國聯(lián)通公司，1998年，成立了信息產(chǎn)業(yè)部，“聯(lián)通”和“中國電信”均歸信息產(chǎn)業(yè)部管理．1999年12月和2000年1月、6月，中國電信改革過程中又分別組建了中國移動集團公司、中國電信集團公司和中國衛(wèi)星通信集團公司，尋呼業(yè)并人聯(lián)通公司．為強化競爭，政府又向網(wǎng)通、吉通和鐵通頒發(fā)了電信運營許可證．重組后的中國電信業(yè)形成了網(wǎng)通、中國電信、中國移動、聯(lián)通、鐵通以及中國衛(wèi)星通信集團在內(nèi)的“5+1”的市場格局．中國電信行業(yè)的各個業(yè)務(wù)領(lǐng)域初步形成了兩家以上公司相互競爭的局面．與此同時．從1998年到2000年，國務(wù)院和信息產(chǎn)業(yè)部還相繼對電信行業(yè)的相關(guān)收費進行了多次調(diào)整，電信行業(yè)的壟斷利潤也大幅度減少．

總而言之，我國公用企業(yè)的改革主要從以下3個方面人手：從改革的方式看，基本圍繞產(chǎn)業(yè)拆分重組、政企分開、投資主體多元化等幾個方面展開；從改革的進程看，隨著政治體制改革政企分開的進程漸進式的推進；從改革的成果看，電信和民用航空領(lǐng)域的改革最為成功，基本上形成了多個市場主體良性競爭的市場運作機制，而電力、鐵路運輸部門在系統(tǒng)內(nèi)部也基本建立了符合市場競爭模式的現(xiàn)代企業(yè)制度．改革在一定層面緩和了我國公用企業(yè)經(jīng)濟效率低下，發(fā)展不均衡，服務(wù)水平低下等問題，但長期存在的問題并沒有根本解決，新的矛盾卻層出不窮，本文開始所述現(xiàn)象正是矛盾的突出表現(xiàn)．

2公用企業(yè)競爭化改革

我國現(xiàn)有的公用企業(yè)反壟斷法律體系以反壟斷法為統(tǒng)帥，以等規(guī)范市場競爭主體行為的法律、行政法規(guī)為支撐，以、等行業(yè)性法律為主體，以等行業(yè)性行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)為補充．相對而言法律體系專業(yè)性程度較低，可操作性較差，尤其是反壟斷法律體系的建立和公用企業(yè)改革幾乎是同時進行的，許多法律的出臺是為了配合包括公用企業(yè)改革在內(nèi)的計劃經(jīng)濟體制改革，先改革再立法也很常見，這種同生共長的關(guān)系注定了反壟斷法律體系本身的不成熟、不完善，但即使如此，以目前的反壟斷法反觀我國的公用企業(yè)競爭化改革仍可見端倪．

2．1法律手段在規(guī)制公用企業(yè)中的作用不夠

目前，我國對公用企業(yè)的改革和調(diào)整，基本上是依靠行政力量推動和實現(xiàn)，不是依靠法律來規(guī)范和約束．從英美等國反壟斷的實踐來看，行政手段的運用對于公用企業(yè)壟斷競爭格局的重建并非最佳選擇，很容易僅僅只是將壟斷利益在不同行政機關(guān)之間進行了置換，競爭機制的引入只是流于形式；從國內(nèi)情況看，隨著我國市場經(jīng)濟體制深入發(fā)展和國有企業(yè)改革深入，公用企業(yè)原有的利益格局已發(fā)生重大變化，單純依靠行政手段已無法適應(yīng)新形式的需要；從國際背景看，我國加入WTO之后，尤其是在2006年過渡期也已結(jié)束需全面履行義務(wù)之秋，外資準(zhǔn)入和WTO規(guī)則對公用企業(yè)市場監(jiān)管提出的法治化要求必須實現(xiàn)．因此，在對公用企業(yè)市場壟斷進行規(guī)制的過程中，應(yīng)當(dāng)主要利用法律。建立健全有關(guān)法律規(guī)范體系，制定符合WT0規(guī)則的法律制度和行業(yè)調(diào)控制度．

2．2反壟斷監(jiān)管部門缺位

公用企業(yè)改革打破壟斷，引人市場競爭不僅僅需要完備的法律體系，更需要進行大量的調(diào)查研究和分析，切實建立相對獨立且具有相當(dāng)權(quán)威、專業(yè)的反壟斷監(jiān)管機構(gòu)．因為公用企業(yè)畢竟有別于不同企業(yè)，身負社會公益重任，在對其進行改革引入市場競爭時還應(yīng)注意區(qū)分競爭性環(huán)節(jié)和非競爭性環(huán)節(jié)，競爭性環(huán)節(jié)主要用于反對經(jīng)濟壟斷，在非競爭性環(huán)節(jié)部分，主要行業(yè)監(jiān)管，這種區(qū)分和監(jiān)管的具體操作需要有專門的反壟斷監(jiān)管機構(gòu)的介入．從發(fā)達國家公用事業(yè)改革的實踐看，—個獨立的、專業(yè)、權(quán)威的執(zhí)法機構(gòu)的建立至關(guān)重要，我國的公用企業(yè)改革缺乏這樣的監(jiān)管部門．造成的直接后果是競爭性環(huán)節(jié)和非競爭性環(huán)節(jié)的劃分缺乏科學(xué)依據(jù)，改革難以形成系統(tǒng)．給拆分或重組后的企業(yè)埋下了新矛盾的隱患．

民間投資主體市場準(zhǔn)入的差別待遇

有序的市場競爭從主體地位的平等開始．計劃經(jīng)濟體制下我國公用企業(yè)由政府投資經(jīng)營，電力、天然氣、供水、鐵路運輸?shù)戎饕怯烧斦掷m(xù)投資形成的．民間投資禁止進入公用事業(yè)領(lǐng)域，從規(guī)范市場主體行為的來看，首先是在市場主體地位之間造成了差別待遇．計劃經(jīng)濟體制改革以來，市民社會逐步建立．逐漸放松了對公用企業(yè)投資主體的嚴(yán)格限制，但并未從根本上改變公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)單一的市場結(jié)構(gòu)，公用企業(yè)市場準(zhǔn)人制度仍然為民間資本設(shè)置了不可逾越的壁壘，這種差別待遇所形成的主體地位的不平等不利用公用企業(yè)競爭機制的良性發(fā)展．

2．4反壟斷執(zhí)法機構(gòu)權(quán)威性、獨立性闕如

與發(fā)達國家相比，我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)權(quán)力分屬不同的部門，權(quán)力的分散造成獨立性和權(quán)威性闕如．反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法對象不僅是壟斷企業(yè)限制競爭的行為．而且還有政府濫用行政權(quán)力限制競爭的行為，行政性性壟斷案件，往往牽一發(fā)而動全身，涉及面廣、調(diào)查難度大，如果反壟斷法的執(zhí)法機關(guān)沒有相當(dāng)大的獨立性和權(quán)威性．必然會受到利益受到損害的行政部門的干擾，不利于依法作出裁決¨j．綜上所述，從反壟斷法的角度研究．我國的公用企業(yè)競爭化改革尚存在法律層面的硬傷，公用企業(yè)競爭化改革尚處于初級階段，反壟斷法本身的完善有利于公用企業(yè)改革，相關(guān)法律本身的完善和發(fā)展必將對公用企業(yè)競爭化改革產(chǎn)生影響．

3反壟斷法實現(xiàn)路徑

公有企業(yè)競爭化改革的反壟斷法實現(xiàn)路徑主要是完善反壟斷法律體系，應(yīng)該在實踐中不斷摸索完善行業(yè)立法和制定我國反壟斷法實施細則，完備的行業(yè)立法可以為公用企業(yè)的競爭化改革提供行為規(guī)范和法律指導(dǎo)；實施性和可操作性俱佳的可以規(guī)范公用企業(yè)的行為，將公用企業(yè)和其他企業(yè)在反壟斷法的范疇內(nèi)統(tǒng)一法律適用．

3．1完善行業(yè)立法

首先．中國公用企業(yè)規(guī)制改革有先改革、后立法的傳統(tǒng)．因此法律體系的滯后勿需冗論，結(jié)果是缺少總體法律框架的整體架構(gòu)，新的問題層出不窮．如我國現(xiàn)行的、等大多制定于競爭化改革之前，其立法指導(dǎo)原則通常是為了保證國家基礎(chǔ)設(shè)施安全，規(guī)范產(chǎn)業(yè)主體的行為僅僅只是副產(chǎn)品，因此。無法適應(yīng)進一步競爭化改革的需要．由于是對市場主體一般的反限制競爭的法律，一般來說，其調(diào)整對象為聯(lián)合行為、結(jié)合行為、濫用優(yōu)勢和市場結(jié)構(gòu)控制．在公用企業(yè)內(nèi)在缺乏競爭、市場結(jié)構(gòu)僵化的情況下，僅靠反壟斷法從“外部”規(guī)制壟斷，效果未必理想．其次，由于公用事業(yè)涉及行業(yè)諸多，每個行業(yè)都有自身特點，故此應(yīng)因行業(yè)制宜加強完善．通過行業(yè)立法，明確各級政府監(jiān)管職能，對市場準(zhǔn)人、價格規(guī)制、普遍服務(wù)原則等做出具體規(guī)定，以規(guī)范市場秩序，保障公平競爭．此外，公用企業(yè)的競爭化改革逐步推行，不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的開放程度不一致，因此，也需要通過各行業(yè)立法，針對各行業(yè)的特點，以立法明確公用企業(yè)的地位及與政府之間的關(guān)系，真正實現(xiàn)政企分開，有利于確定相應(yīng)的行業(yè)目標(biāo)，規(guī)范政府對公用企業(yè)市場行為的管理，促進公用企業(yè)規(guī)范化和長遠發(fā)展．

3．2完善我國反壟斷法實施細則

反壟斷法是反壟斷法律體系中的核心法律，從各國的實施實踐來看，反壟斷法的實施效果直接影響一個國家的經(jīng)濟健康程度．2008年8月1日開始實施的涉及我國當(dāng)前社會經(jīng)濟生活的許多實際沖突，蘊含著不同的商業(yè)與政治利益的矛盾的定性與化解，但是原則性很強，界定各方利益和行事規(guī)范的操作細則闕如，被戲稱為“無牙無爪的老虎”．原本計劃在2008年8月1日實施前制定40余個配套規(guī)則，絕大部分被擱淺，僅出臺了個別細則．各部委各部門應(yīng)該在自己的職權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)職權(quán)、單位職責(zé)和性質(zhì)制定，具體而盲應(yīng)該由國務(wù)院反壟斷委員會制定的關(guān)于相關(guān)市場界定的指南、關(guān)于禁止濫用市場支配地位行為的有關(guān)規(guī)定、關(guān)于禁止壟斷協(xié)議的有關(guān)規(guī)定、關(guān)于禁止濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為的規(guī)定等反壟斷指南；商務(wù)部制定關(guān)于相關(guān)市場界定的指南、經(jīng)營者集中申報暫行辦法、經(jīng)營者集中審查暫行