第十二章公共危機(jī)管理

第一節(jié)公共危機(jī)概述

一、公共危機(jī)的內(nèi)涵

危機(jī)，是指?jìng)€(gè)人、群體和著組織由于突發(fā)事件的出現(xiàn)，而受到破壞，嚴(yán)重地威脅到了正常的

生存與發(fā)展的狀態(tài)。

公共危機(jī)，是指由于自然災(zāi)害、社會(huì)運(yùn)營機(jī)制失靈等引發(fā)的，對(duì)社會(huì)公共生活和社會(huì)公眾

帶來劫難性影響，嚴(yán)重威脅和損害社會(huì)公共利益的危機(jī)事件。

二、公共危機(jī)的分類

（一）按公共危機(jī)發(fā)展的速度（羅森塔爾）

1、龍卷風(fēng)型：來得快，去得也快、危害性大。

2、腹瀉型:逐漸發(fā)展醞釀的，但是爆發(fā)后會(huì)不久結(jié)束。

3、長投影型:危機(jī)爆發(fā)的非常忽然，但是后續(xù)的影響深遠(yuǎn)，通常在事發(fā)后的很長一段時(shí)

間內(nèi)不可以平息。

4、文火型:危機(jī)開始的緩慢，逐漸升級(jí)，甚至看似沒有爆發(fā)的過程，但是結(jié)束也緩慢。

（二）按公共危機(jī)發(fā)生的領(lǐng)域

1、經(jīng)濟(jì)危機(jī)：指一個(gè)或多個(gè)國民經(jīng)濟(jì)或整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)在一段比較長的時(shí)間內(nèi)不斷收縮

（負(fù)的經(jīng)濟(jì)增長率）。其實(shí)這是一種經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)沒有產(chǎn)生足夠的消費(fèi)價(jià)值，也就是生產(chǎn)能力相

對(duì)過剩的危機(jī)。

2、政治危機(jī):在傳統(tǒng)意義上我們理解為，由于發(fā)生了某種對(duì)國家構(gòu)成威脅的非同尋常的

事件，比如說:戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)戰(zhàn)、大規(guī)模的抗議等等。

3、社會(huì)危機(jī):重要是指源自社會(huì)結(jié)構(gòu)層面上的問題。像社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的失衡、社會(huì)群體

之間對(duì)立感的增強(qiáng)等這些都是屬于社會(huì)危機(jī)。

4、生產(chǎn)危機(jī)：重要是由于技術(shù)因素、防護(hù)因素、質(zhì)量因素、管理因素以及各種各樣的偶

爾因素所引發(fā)的。

5、生態(tài)危機(jī):是指人類賴以生存和發(fā)展的自然環(huán)境，或生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能由于人為

的不合理開發(fā)和運(yùn)用，而引起的生態(tài)環(huán)境的退化和生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重失衡的過程。

（三）按公共危機(jī)后果的嚴(yán)重限度

1、一般危機(jī)事件（IV）：表達(dá)危機(jī)的影響是局限在基層范圍，可被縣級(jí)政府所控制。

2、較大危機(jī)事件aID：這類危機(jī)后果嚴(yán)重，影響范圍大，是發(fā)生在一個(gè)縣以內(nèi)或者波

及到兩個(gè)縣以上,超過了縣級(jí)政府的應(yīng)對(duì)能力,需要?jiǎng)佑檬屑?jí)有關(guān)部門的力量才可控制。

3、重大危機(jī)事件（II）:這類危機(jī)規(guī)模大，后果特別嚴(yán)重，是發(fā)生在一個(gè)市以內(nèi)或是波

及到兩個(gè)市以上,需要?jiǎng)佑檬〖?jí)有關(guān)部門力量才可控制。

4、特別重大危機(jī)事件（I）:這類危機(jī)規(guī)模極大，后果極其嚴(yán)重，影響超過了本省范圍，需

要?jiǎng)佑萌〉牧α可踔琳?qǐng)求中央政府增援和協(xié)助才可以控制。

（四）按公共危機(jī)的自身的性質(zhì)

1、自然災(zāi)害:重要是指由于不可抗拒的自然或者環(huán)境因素引發(fā)的災(zāi)害性事件。

2、事故劫難：重要涉及工礦商貿(mào)等各種類型公司的各類生產(chǎn)安全事故、交通運(yùn)送事

故、公共設(shè)施與設(shè)備事故、生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件等。

3、公共衛(wèi)生事件：公共衛(wèi)生重要涉及傳染病疫情、動(dòng)物疫情、食品安全與職業(yè)危害、

群體性不明因素疾病和其它嚴(yán)重影響公眾健康與生命安全的事件。

4、社會(huì)安全事件:涉及恐怖襲擊事件、經(jīng)濟(jì)安全事件、涉外突發(fā)事件和群體性事件

等。

5、經(jīng)濟(jì)危機(jī):涉及了金融危機(jī)、貿(mào)易危機(jī)、資源危機(jī)、市場(chǎng)交易危機(jī)。

6、文化和信息危機(jī)：涉及了信息泄漏危機(jī)、文化認(rèn)同危機(jī)、價(jià)值觀危機(jī)。

三、公共危機(jī)的特點(diǎn)

（-）突發(fā)性（二）擴(kuò)散性（三）危害性

（四）緊迫性（五）不擬定性（六）社會(huì)性

四、公共危機(jī)發(fā)展周期

（一）潛伏期:在潛伏期，是導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生的各種誘因逐漸積累的過程。

（二）爆發(fā)期：當(dāng)危機(jī)的誘因積累到一定限度之后就會(huì)導(dǎo)致危機(jī)的爆發(fā)。

（三）連續(xù)期:在這一時(shí)期，危機(jī)會(huì)迅速擴(kuò)散，有也許使最初的地區(qū)性或行業(yè)性劫難會(huì)迅速升

級(jí)為全國乃至世界性的危機(jī)。

（四）解決期：到了解決期，危機(jī)的事態(tài)已經(jīng)得到初步控制，危機(jī)爆發(fā)所引發(fā)的各種問題也

基本上得解決。

（五）善后期:善后期也是恢復(fù)期。是人們進(jìn)行自我分析、自我檢討和自我評(píng)估的療傷止痛

期。

第二節(jié)公共危機(jī)管理概述

一、公共危機(jī)管理的內(nèi)涵

公共危機(jī)管理,是指公共組織為消除或減少公共危機(jī)的危害性，維護(hù)公共安全和社會(huì)秩序,

對(duì)公共危機(jī)事件進(jìn)行防止、回應(yīng)和解決的管理過程。

二、公共危機(jī)管理的特性

（一）可防止性（二）開放性（三）應(yīng)急性

（四）不擬定性（五）綜合性（六）國際性

三、公共危機(jī)管理的原則與理念

（一）遵守生命第一的原則,樹立以人為本的理念。

（二）遵守第一時(shí)間的原則，樹立效率優(yōu)先的理念。

（三）遵守以防為主的原則，樹立平戰(zhàn)結(jié)合的理念。

（四）遵守及時(shí)溝通的原則，樹立協(xié)調(diào)一致的理念。

（五）遵守決策果斷的原則，樹立科學(xué)有序的理念。

四、公共危機(jī)管理的模式

（一）奧古斯丁的六階段模式

（二）羅伯特.希斯的4R模式

1、縮減階段2、預(yù)備階段3、反映階段4、恢復(fù)階段

（三）米特羅夫和皮爾森的五階段模式

1、信號(hào)偵測(cè)階段2、準(zhǔn)備及防止階段3、損失控制階段

4、恢復(fù)階段5、學(xué)習(xí)階段

第三節(jié)公共危機(jī)管理的過程

一、防止階段

（-）加強(qiáng)預(yù)測(cè)預(yù)警

1、預(yù)測(cè)的三個(gè)環(huán)節(jié)：（1）危險(xiǎn)源排查（2）危險(xiǎn)源監(jiān)測(cè)（3）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

預(yù)警，重要是指在危險(xiǎn)要素尚未轉(zhuǎn)變?yōu)楣参C(jī)之前，將有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的信息及時(shí)告知潛

在的受影響者，使其采用必要的避險(xiǎn)行動(dòng)，做好相應(yīng)的準(zhǔn)備。

2、預(yù)測(cè)與預(yù)警的關(guān)系：

一方面，科學(xué)的預(yù)測(cè)是精確預(yù)警的前提和基礎(chǔ)；另一方面，只有通過有效的預(yù)警才干

把預(yù)測(cè)得出的結(jié)論及時(shí)地傳遞給受眾。

（二）減少社會(huì)的脆弱性

我們需要在以下兩個(gè)方面來開展公共危機(jī)的防止：一是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),要對(duì)危險(xiǎn)要素進(jìn)行監(jiān)

督、分析、控制；二是尋求安全，減少社會(huì)系統(tǒng)的脆弱性.

（三）提高社會(huì)的恢復(fù)力

在公共危機(jī)管理領(lǐng)域中，恢復(fù)力重要是指一個(gè)社會(huì)快速、有效地對(duì)災(zāi)害進(jìn)行響應(yīng)、從災(zāi)

害中復(fù)原的能力。

二、準(zhǔn)備階段

公共危機(jī)的準(zhǔn)備工作重要涉及4個(gè)方面：

（一）應(yīng)急救援隊(duì)伍的建設(shè)

應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)需要體現(xiàn)4項(xiàng)原則：

1、綜合應(yīng)急2、分工合作3、軍民結(jié)合3、社會(huì)參與

（二）應(yīng)急預(yù)案的編制

應(yīng)急預(yù)案的基本內(nèi)容涉及7點(diǎn)：

1、對(duì)緊急情況或事故災(zāi)害及其后果的預(yù)測(cè)、辨識(shí)、評(píng)價(jià)；

2、應(yīng)急各方的職責(zé)分派；

3、應(yīng)急救援行動(dòng)的指揮與協(xié)調(diào)；

4、應(yīng)急救援中可用的人員、設(shè)備、設(shè)施、物資、經(jīng)費(fèi)保障和其他資源，涉及社會(huì)和外部

援助資源等；

5、在發(fā)生緊急情況或事故災(zāi)害時(shí)保護(hù)生命、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境安全的措施；

6、現(xiàn)場(chǎng)恢復(fù)；

7、其他。

（三）應(yīng)急保障體系建設(shè)

我們必須建立強(qiáng)有力的應(yīng)急法律體系，使應(yīng)急的行為也可以有法可依、有法必依、執(zhí)

法必嚴(yán)、違法必究。如：《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》

（四）加強(qiáng)公共安全教育

三、響應(yīng)階段

在危機(jī)響應(yīng)階段,我們必須同時(shí)兼顧三個(gè)目的：

一是最大限度地保障社會(huì)公眾的生命、健康安全；

二是最大限度地減輕危機(jī)所導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)損失；

三是嚴(yán)防次生災(zāi)害的發(fā)生。

（一）公共危機(jī)響應(yīng)的程序

公共危機(jī)響應(yīng)的程序涉及十個(gè)重要環(huán)節(jié)：

1、接警與初步研判2、先期處置3、啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案

4、現(xiàn)場(chǎng)指揮與協(xié)調(diào)5、搶險(xiǎn)救援6、擴(kuò)大應(yīng)急7、信息溝通

8、臨時(shí)恢復(fù)9、應(yīng)急救援行動(dòng)結(jié)束10、調(diào)查評(píng)估

（~）公共危機(jī)響應(yīng)遵循的原則

1、以人為本，減輕危害；2,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)；

3、屬地先期處置；4、依靠科學(xué)，專業(yè)處置;

5、鼓勵(lì)創(chuàng)新，迅速高效。

四、恢復(fù)階段

(一)恢復(fù)階段的活動(dòng)

1、最大限度地限制災(zāi)害結(jié)果的升級(jí)；

2、彌合或填補(bǔ)社會(huì)、情感、經(jīng)濟(jì)和物理的創(chuàng)傷與損失；

3、抓住機(jī)遇，進(jìn)行調(diào)整，滿足人們對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然和環(huán)境的需要；

4、減少未來社會(huì)所面臨風(fēng)險(xiǎn)。

(二)恢復(fù)階段的內(nèi)容

1、消除公共危機(jī)的社會(huì)影響。

2、減輕公共危機(jī)導(dǎo)致的環(huán)境影響。

3、減少公共危機(jī)的經(jīng)濟(jì)影響。

4、消除公共危機(jī)的心理影響。

第四節(jié)公共危機(jī)管理機(jī)制

一、公共危機(jī)管理的前置機(jī)制

(-)預(yù)警機(jī)制

1、公共預(yù)警機(jī)制的內(nèi)涵

公共危機(jī)預(yù)警,指公共組織根據(jù)對(duì)公共危機(jī)事件發(fā)生的也許性的判斷，進(jìn)行的防止和警示

活動(dòng)。

公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制，指公共組織整合資源，有效防止、應(yīng)對(duì)公共危機(jī)發(fā)生的機(jī)制。

2、公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)成

(1)監(jiān)測(cè)系統(tǒng):建立監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的重要目的是為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)危機(jī)的征兆，可以準(zhǔn)確地把握危

機(jī)的發(fā)展趨勢(shì)和演變規(guī)律。涉及了：

①信息收集子系統(tǒng)②信息加工子系統(tǒng)：信息整理、信息辨認(rèn)和信息轉(zhuǎn)化

③決策子系統(tǒng)④警報(bào)子系統(tǒng)

(2)征詢系統(tǒng):重要承擔(dān)的功能是定期信息溝通，提供與危機(jī)有關(guān)的研究報(bào)告，提出危機(jī)處

置的建議和意見等。

(3)組織網(wǎng)絡(luò)：應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)包含了政府相關(guān)部門、科研機(jī)構(gòu)、新聞媒體、社會(huì)中介組織、

基層自治組織等多元主體共同參與的公共危機(jī)運(yùn)營的組織網(wǎng)絡(luò)，充足發(fā)揮政府權(quán)威的主導(dǎo)

作用和社會(huì)積極協(xié)作的作用。

(4)保障系統(tǒng)：要有一個(gè)健全的保障系統(tǒng)對(duì)公共危機(jī)的預(yù)警提供有力的保障，重要涉及了

人力保障、財(cái)力保障、物資保障和法規(guī)政策保障這幾個(gè)方面。

(二)信息報(bào)送機(jī)制

信息的流動(dòng)可分為三類：

信息通報(bào):信息自上而下流動(dòng)。

信息交流：信息橫向流動(dòng)。

信息報(bào)送:信息自下而上流動(dòng)。

1、信息報(bào)送的涵義

信息報(bào)送，是政府及其有關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)及公民、法人或其他組織在危

機(jī)管理的過程中收集、報(bào)告、傳遞危機(jī)信息的活動(dòng)。

2、信息報(bào)送的過程

可以分為三個(gè)階段：

(1)初次報(bào)送，強(qiáng)調(diào)內(nèi)容的時(shí)效性。

(2)階段報(bào)送，“及時(shí)續(xù)報(bào)”，強(qiáng)調(diào)內(nèi)容的連續(xù)性。

(3)總結(jié)性報(bào)送，規(guī)定信息報(bào)送責(zé)任單位向上級(jí)政府應(yīng)急管理部門報(bào)送正式文獻(xiàn)，并

且附所有附件。

二、公共危機(jī)管理中的應(yīng)對(duì)機(jī)制

(-)決策機(jī)制

1、公共危機(jī)管理的決策內(nèi)涵

公共危機(jī)管理的決策，就是規(guī)定組織在有限的時(shí)間、資源、人力等約束條件下完畢應(yīng)對(duì)

危機(jī)的具體措施。

2、公共危機(jī)管理決策的方法

（1）危機(jī)事前決策法:羅伯特?希斯

涉及6個(gè)環(huán)節(jié)：

①確認(rèn)決策面臨的問題。②確認(rèn)決策標(biāo)準(zhǔn)。

③決定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、方式和權(quán)重。④制定和評(píng)估備選方案。

⑤選擇和執(zhí)行備選方案。⑥評(píng)估決策程序和決策結(jié)果的影響。

（2）危機(jī)事中決策法

羅伯特.希斯提出,在真實(shí)的決策環(huán)境中,理性非常有限。決策者更傾向于構(gòu)建簡樸模式

而不是復(fù)雜的模式。很多情況下,決策者會(huì)制定滿意的,而不是最優(yōu)的決策。

（3）危機(jī)專家緊急征詢決策法

決策者應(yīng)當(dāng)充足運(yùn)用總各種類型的“外腦”，充足發(fā)揮智囊機(jī)構(gòu)的作用。智囊組織機(jī)

構(gòu)分為3類:行政性的政策研究征詢機(jī)構(gòu)、半官方的政策研究征詢機(jī)構(gòu)和民間的政策研究征

詢機(jī)構(gòu)。

（二）處置機(jī)制

公共危機(jī)的處置機(jī)制由7項(xiàng)措施構(gòu)成：

1、救助性措施。這項(xiàng)措施基本原則是：先避險(xiǎn)，后搶險(xiǎn)；先救人，后救物

2、控制性措施。危機(jī)發(fā)生后，管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域和所劃定的警戒區(qū)逐

層實(shí)行靜態(tài)控制，同時(shí)進(jìn)行交通管制以實(shí)行有效的動(dòng)態(tài)控制。

3、保障性措施。危機(jī)發(fā)生后，基礎(chǔ)設(shè)施部門應(yīng)及時(shí)修復(fù)被損毀的公共設(shè)施

4、防止性措施。危機(jī)管理部門不僅要減輕已經(jīng)導(dǎo)致的損害結(jié)果,還要對(duì)有關(guān)的設(shè)備、設(shè)

施以及活動(dòng)地潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排查,并取有效的防止性措施。

5、動(dòng)員性措施。必要時(shí)，危機(jī)管理部門可緊急征用公司、社會(huì)所儲(chǔ)備物資、設(shè)備、設(shè)

施、工具。

6、穩(wěn)定性措施。危機(jī)管理部門應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)國家執(zhí)法機(jī)關(guān)，采用有效的穩(wěn)定性措施,嚴(yán)厲打

擊違法犯罪活動(dòng)，為危機(jī)處置發(fā)明一個(gè)良好的外部環(huán)境。

7、協(xié)調(diào)性措施。危機(jī)管理者應(yīng)建立規(guī)格較高的危機(jī)協(xié)調(diào)中心促進(jìn)各方合。

（三）社會(huì)動(dòng)員機(jī)制

1、危機(jī)社會(huì)動(dòng)員的涵義

危機(jī)的社會(huì)動(dòng)員，是指為成功地防止和應(yīng)對(duì)非戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)下的危機(jī)而有效地調(diào)動(dòng)政府、市

場(chǎng)以及其他的非政府部門人力、物力與財(cái)力的活動(dòng)。

2、危機(jī)社會(huì)動(dòng)員的分類