第二章公共管理的理論基礎(chǔ)公共管理的理論基礎(chǔ)教學(xué)講義第二章公共管理的理論基礎(chǔ)公共管理這樣一門(mén)新興學(xué)科能夠迅速發(fā)展并顯示出蓬勃的生命力，其重要原因之一就是它的理論建構(gòu)兼收并蓄，積極從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治與行政學(xué)等學(xué)科吸收理論思想養(yǎng)分。經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共選擇理論、委托——代理理論、交易成本理論，管理學(xué)的目標(biāo)管理理論、績(jī)效管理理論、全面質(zhì)量管理理論和政治與行政學(xué)的新公共服務(wù)理論、多中心治理與善治理論、協(xié)商民主理論等相關(guān)理論構(gòu)成了公共管理的理論基礎(chǔ)。這一章我加了導(dǎo)言做個(gè)簡(jiǎn)單介紹，但是結(jié)構(gòu)沒(méi)有調(diào)整。對(duì)于理論基礎(chǔ)我個(gè)人認(rèn)為還是以公共管理約定俗成的結(jié)構(gòu)劃分為好。一、經(jīng)濟(jì)學(xué)理論這一章我加了導(dǎo)言做個(gè)簡(jiǎn)單介紹，但是結(jié)構(gòu)沒(méi)有調(diào)整。對(duì)于理論基礎(chǔ)我個(gè)人認(rèn)為還是以公共管理約定俗成的結(jié)構(gòu)劃分為好。作為一門(mén)比較“精確”的社會(huì)科學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)為公共管理提供了理論上的支持。經(jīng)濟(jì)學(xué)的兩個(gè)基本假設(shè)——個(gè)人理性假設(shè)以及以其為基礎(chǔ)構(gòu)建的可以對(duì)人們的總體行為進(jìn)行預(yù)測(cè)的、高度抽象的模型。同時(shí)，在公共管理領(lǐng)域中，經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)使新公共管理的側(cè)重點(diǎn)放在了激勵(lì)上，不同于傳統(tǒng)公共行政模式下對(duì)規(guī)制的強(qiáng)調(diào)。（一）公共選擇理論公共選擇既是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)研究領(lǐng)域，同時(shí)也可被視為公共管理學(xué)中的一個(gè)流派。作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的研究領(lǐng)域，公共選擇被定義為“對(duì)非市場(chǎng)決策的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，或者簡(jiǎn)單地定義為是把經(jīng)濟(jì)學(xué)運(yùn)用于政治科學(xué)的分析。作為公共管理學(xué)中的一個(gè)思潮或?qū)W派，公共選擇的特點(diǎn)在于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法來(lái)研究政府的管理活動(dòng)及各個(gè)領(lǐng)域中公共政策的制定和執(zhí)行，因此它又被稱(chēng)為“官僚經(jīng)濟(jì)學(xué)”，其核心在于所謂的“市場(chǎng)價(jià)值的重新發(fā)現(xiàn)和利用”。在這一研究領(lǐng)域中，其主要代表人物諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南（JamesM.Buchanan）的“政府失敗說(shuō)”，可以算得上是對(duì)于當(dāng)代政府管理的理論與實(shí)踐最具重要影響的研究成果之一。1．公共選擇理論主張的研究方法公共選擇理論是新公共管理中的一個(gè)代表性的理論，與傳統(tǒng)行政科學(xué)在視角和內(nèi)容上的差異主要體現(xiàn)在方法論選擇上的不同，傳統(tǒng)行政科學(xué)采用政治學(xué)的方法，而公共選擇理論主張采用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法。按照公共選擇理論的主要代表人物布坎南的說(shuō)法，這種研究方法體現(xiàn)在三個(gè)方面，即個(gè)人主義的方法論、經(jīng)濟(jì)人假說(shuō)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易論：第一，個(gè)人主義的方法論。傳統(tǒng)行政學(xué)始終把組織及其由職位構(gòu)成的整體作為研究考察的對(duì)象，把他們看作是不可分割的有機(jī)整體，并以此為基礎(chǔ)來(lái)研究其政治過(guò)程。認(rèn)為國(guó)家利益、社會(huì)公共利益是完全獨(dú)立于個(gè)人利益的，國(guó)家和政府是代表整個(gè)社會(huì)利益的唯一決策單位。與此相反，公共選擇的個(gè)人主義方法論則認(rèn)為，人類(lèi)的所有行為，不論是政治行為還是經(jīng)濟(jì)行為，都應(yīng)從個(gè)人角度去尋找原因。個(gè)體是群體的基本細(xì)胞，是決策的基本單位，個(gè)體行為的集合構(gòu)成集體行為。第二，經(jīng)濟(jì)人假說(shuō)。傳統(tǒng)行政學(xué)研究的前提是把政府及其官員從整體上看作一心為公、不為私利的利他主義者，所有其他研究都是在此基礎(chǔ)上進(jìn)行延伸。而公共選擇理論把人看作是有理性的利己主義者，不論他處于什么位置，人的本性都是一樣的，其基本動(dòng)機(jī)都是謀求個(gè)人利益的最大化，一直到這種追求受到抑制為止。公共選擇理論以這一假說(shuō)來(lái)說(shuō)明政府及其官員的行為動(dòng)機(jī)，指出政府及其官員所追求的并不是公共利益，而是自身的利益及其最大化。第三，經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易論。傳統(tǒng)行政學(xué)研究的是政治家及官員對(duì)公共政策的選擇活動(dòng)，是一種非盈利的公務(wù)活動(dòng)，其任務(wù)是保證公共政策的效率和公平，從這一意義上看，它是一個(gè)選擇過(guò)程。而公共選擇理論從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里人與人之間的交換關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為政治領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一樣，其活動(dòng)是黨派和國(guó)家各要素之間以及組成集團(tuán)的個(gè)體之間，出于自利動(dòng)機(jī)而進(jìn)行的一系列交易過(guò)程。2．政府的失敗及其根源“政府的失敗”是公共選擇理論的研究重點(diǎn)，分析政府行為的效率以及尋找使政府最有效率工作的規(guī)則制約體系是公共選擇理論的最高目標(biāo)。公共選擇理論對(duì)西方所謂民主社會(huì)的政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行了全面分析，其中心命題和全部理論意義可以歸結(jié)為一點(diǎn)，即“政府的失敗”。所謂“政府的失敗”，是指政府的活動(dòng)并不總是像應(yīng)該的那樣“有效”活像理論上所說(shuō)的能夠那樣“有效”。在布坎南看來(lái)，政府作為公共利益的保證人，其作用是彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不足并使各經(jīng)濟(jì)人所做決定的社會(huì)效應(yīng)比政府干預(yù)以前更高，否則，政府的存在就無(wú)任何經(jīng)濟(jì)意義。但政府決策往往不符合這一目標(biāo)，有些政府的作用恰恰相反，它們削弱而不是改善社會(huì)福利。于是就提出了一個(gè)問(wèn)題：為什么有些公共行動(dòng)對(duì)社會(huì)的作用是“負(fù)效應(yīng)”而不是“正效應(yīng)”？產(chǎn)生這類(lèi)問(wèn)題的原因是什么？哪些是有缺陷的部門(mén)？我們應(yīng)該怎樣在制度的確定上彌補(bǔ)這些缺陷？為了對(duì)這些問(wèn)題作出回答，布坎南對(duì)政府失敗的主要表現(xiàn)形式——政府政策與政府工作機(jī)構(gòu)低效率及其根源——進(jìn)行了深入分析，并就如何補(bǔ)救這種“失敗”提出了具體政策建議。布坎南認(rèn)為，政府決策的低效率是指所執(zhí)行的政策不是最佳政策，這種政策不能確保資源的最佳配制。一般來(lái)說(shuō)，美國(guó)政府的政策在理論上可分為三類(lèi)：一類(lèi)是由政府有關(guān)部門(mén)擬定方案，最后由選民投票確定的政策，如對(duì)國(guó)家前途影響較大的對(duì)外政策的制定等。第二類(lèi)是由政府的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層，如聯(lián)邦政府或地方州政府?dāng)M定的方案。第三類(lèi)是由政府部門(mén)全權(quán)獨(dú)立制定與實(shí)施的政策，這種政策的合理性通常由憲法等法規(guī)來(lái)保障，政府部門(mén)的職責(zé)是照章辦事。在此，我們僅以第三類(lèi)政府政策的擬定方式為例來(lái)對(duì)政府政策的低效率作一簡(jiǎn)要考察。就這類(lèi)政策而言，布坎南認(rèn)為，由于每個(gè)政府部門(mén)所遵循的政策通常是由該部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)自己對(duì)共同利益的理解來(lái)決定的，因而，一方面，這些部門(mén)政治家的行為具有很大自由，他們有意或無(wú)意地為自身的經(jīng)濟(jì)人動(dòng)機(jī)所左右，因此，他們對(duì)共同利益的理解常常難以符合公共利益的要求；另一方面，由于部門(mén)政治家行為的靈活性與其自利動(dòng)機(jī)的強(qiáng)刺激性、制約性，其行為實(shí)際上也不傾向于為最大限度地增進(jìn)共同利益服務(wù)，而是依據(jù)自己獲得的信息和個(gè)人效用最大化原則來(lái)決策。在布坎南看來(lái)，產(chǎn)生這一政府行為的外部原因是缺乏一種約束機(jī)制制約政府行為方式。如果約束機(jī)制不能提供一種良性壓力，以確保任何人處于某一特權(quán)地位時(shí)均不能過(guò)多地謀取私利，那么再高尚的執(zhí)政官也不能保證公共利益不被他或其后繼者有意或無(wú)意地?fù)p害。正是在這個(gè)意義上，公共選擇理論強(qiáng)調(diào)，不應(yīng)把增加社會(huì)福利與保證人人平等的權(quán)力隨便交給某一特權(quán)機(jī)構(gòu)或階層，然后再虔誠(chéng)地等待他們的恩賜。理性的做法應(yīng)該是使這些特權(quán)機(jī)構(gòu)或人物受制于某一硬約束機(jī)制，并且由公民真正而非形式地掌握該約束機(jī)制的最終決策權(quán)。接著，布坎南又對(duì)政府工作機(jī)構(gòu)低效率的原因進(jìn)行了分析。他認(rèn)為，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)工作低效率的原因有以下幾個(gè)方面：一是缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在美國(guó)，由選民直接選舉產(chǎn)生的代表只占政府工作人員總數(shù)的很小比例。例如，總統(tǒng)、副總統(tǒng)、州長(zhǎng)、副州長(zhǎng)等國(guó)家和州一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)一級(jí)監(jiān)督這些領(lǐng)導(dǎo)的參、眾兩院的議員是由直接選舉產(chǎn)生的，而其他部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)則由國(guó)家和州一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)任命并由相應(yīng)的參眾兩院認(rèn)可。由于部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)與民選代表之間存在密切的利害關(guān)系，不會(huì)因工作低效率而遭到解雇，所以他們也就沒(méi)有壓力去高效率地工作。另外，由于約束政治家個(gè)人活動(dòng)的限制體制不以營(yíng)利為目的，提供公共服務(wù)的各部門(mén)之間也不存在競(jìng)爭(zhēng)，因此政府官員擁有的自由比私人企業(yè)經(jīng)理要大得多，而過(guò)多的自由又使他們沒(méi)有努力工作的積極性。可見(jiàn)，從縱向（逐級(jí)任命）和橫向（部門(mén)之間）來(lái)看都缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力。二是缺乏降低成本的激勵(lì)機(jī)制。從客觀上看，由于政府部門(mén)的活動(dòng)大多不計(jì)成本，即使計(jì)算成本，也很難做到精確，這樣就有形或無(wú)形地促使政府部門(mén)對(duì)公共物品的供給超出社會(huì)財(cái)富最優(yōu)分配時(shí)所需的數(shù)量，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)資源浪費(fèi)。相對(duì)于私人壟斷情形，這種過(guò)量供給相當(dāng)于公眾支付給某些特權(quán)階層一種變相的集體補(bǔ)貼，集體補(bǔ)貼的成本最終是由納稅人承擔(dān)的。從主觀上看，政府所屬各部門(mén)的工作大多具有一定的壟斷性，一方面，各部門(mén)可以利用這種壟斷地位在供給公共產(chǎn)品與勞務(wù)時(shí)盡可能降低服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)價(jià)格，并在此基礎(chǔ)上擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，使之所提供的服務(wù)數(shù)量與范圍超過(guò)最優(yōu)的生產(chǎn)水平。另一方面，由于政府部門(mén)所承擔(dān)的任務(wù)較為復(fù)雜，它們可以利用所處的壟斷地位封鎖一部分公共產(chǎn)品生產(chǎn)職能及資源成本等信息，從而使承擔(dān)制約任務(wù)的議員和執(zhí)行管理預(yù)算職能的部門(mén)無(wú)法了解真實(shí)成本，不能準(zhǔn)確評(píng)價(jià)運(yùn)行效率，也就無(wú)法充分行使監(jiān)督權(quán)。三是政府機(jī)構(gòu)自我膨脹。它包括政府部門(mén)組成人員的增加和政府部門(mén)支出水平的增長(zhǎng)。之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，在布坎南看來(lái)，是因?yàn)檎賳T也是個(gè)人利益最大化者，他們總是希望不斷擴(kuò)大機(jī)構(gòu)規(guī)模，增加其層次，擴(kuò)大其權(quán)力，以相應(yīng)地提高其機(jī)構(gòu)的級(jí)別和個(gè)人待遇，同時(shí)也使他們?nèi)ブ贫ǜ嗟囊?guī)章制度，增加自己的俸祿和享受。政府機(jī)構(gòu)擴(kuò)張的直接結(jié)果是財(cái)政赤字，當(dāng)赤字壓力過(guò)大時(shí)，便會(huì)迫使政府增加貨幣發(fā)行，誘發(fā)通貨膨脹。四是，監(jiān)督信息不完備。從理論上看，政治家并不能為所欲為，而必須服從公民代表的政治監(jiān)督，從而保證政府部門(mén)運(yùn)行的效率。而在現(xiàn)實(shí)中，這種監(jiān)督作用將會(huì)由于信息的不完備而失去效力。監(jiān)督機(jī)構(gòu)為了執(zhí)行監(jiān)督職能，必須對(duì)被監(jiān)督部門(mén)的運(yùn)行情況了如指掌，但向它們提供運(yùn)行情況信息的正是被監(jiān)督部門(mén)，由于前面所提到的壟斷性，監(jiān)督者可能為被監(jiān)督者所操縱，從而使被監(jiān)督者能夠?qū)崿F(xiàn)自身利益最大化的政策得以實(shí)施。五是政府的尋租行為。尋租即尋求租金，租金最早是用來(lái)描述土地這一生產(chǎn)要素的報(bào)酬的，又稱(chēng)地租。布坎南這里所說(shuō)的租金，“是支付給資源所有者的款項(xiàng)中超過(guò)那些資源在任何可以替代的用途中所能得到的款項(xiàng)的那一部分。租金是超過(guò)機(jī)會(huì)成本的收入。從某種意義上說(shuō)，這是不需要吸引資源用于特定用途的一種分配上不必要的支付款項(xiàng)。”[美]布坎南：《尋求租金和尋求利潤(rùn)》，見(jiàn)《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》編輯部編：《腐?。簷?quán)力與金錢(qián)的交換》，北京，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社1993年版，第112、113頁(yè)。所以，尋租就是指為人們憑借政府保護(hù)進(jìn)行的尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移而造成的浪費(fèi)資源的活動(dòng)，其本質(zhì)在于獲得更大利潤(rùn)。因此，他常?！肮室獍褜で笞饨鹨辉~換成尋求利潤(rùn)一詞”。[美]布坎南：《尋求租金和尋求利潤(rùn)》，見(jiàn)《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》編輯部編：《腐敗：權(quán)力與金錢(qián)的交換》，北京，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社1993年版，第112、113頁(yè)。[美]布坎南：《尋求租金和尋求利潤(rùn)》，見(jiàn)《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》編輯部編：《腐敗：權(quán)力與金錢(qián)的交換》，北京，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社1993年版，第113頁(yè)。3．補(bǔ)救“政府失敗”的政策建議布坎南等公共選擇理論家不僅深入剖析了政府的失敗及其根源，并且在此基礎(chǔ)上就如何對(duì)這種失敗進(jìn)行補(bǔ)救提出了一些頗有啟發(fā)性的具體建議：一是創(chuàng)立一種新政治技術(shù)，提高社會(huì)民主程度。公共選擇理論對(duì)政府失敗分析的邏輯結(jié)果是必須通過(guò)社會(huì)制度的改革，約束和限制政府權(quán)力。布坎南設(shè)計(jì)的社會(huì)改造模式是，改革政治結(jié)構(gòu)，創(chuàng)立一種新政治技術(shù)，重建基本憲法規(guī)則，并通過(guò)新憲法規(guī)則來(lái)約束政府的權(quán)力。布坎南堅(jiān)持了他的基本思維邏輯，即中央的是選擇產(chǎn)生結(jié)果的程序和規(guī)則，而不是結(jié)果本身。因此，約束政府權(quán)力，職能在其形成的過(guò)程中，要有公共選擇的程序和規(guī)則來(lái)規(guī)范政府權(quán)力的形成。如果讓政府能夠自由地改變基本制度，那么就不可能對(duì)政府產(chǎn)生任何約束。布坎南認(rèn)為，在目前已知的選舉制度中，多數(shù)投票法則并不是最佳的，因?yàn)樗豢紤]個(gè)人偏好的強(qiáng)度，實(shí)際上，這種多數(shù)制對(duì)正在權(quán)力的分配極不平均，只有利于積極性最高和組織得最好的少數(shù)人。于是他提出要借助于“需求顯示法”來(lái)完善選舉制度，因?yàn)椤靶枨箫@示法”可以提供這樣一種機(jī)制：使所有參與集體選擇的個(gè)體都有充分的激勵(lì)說(shuō)出他對(duì)某一公共物品的真實(shí)需求狀況，從而使投票者得到公共物品的數(shù)量與質(zhì)量，最大限度地接近投票者的實(shí)際偏好結(jié)構(gòu)。因此，這種方法不僅可以大大提高制定集體決策的社會(huì)效率，而且還必然會(huì)加強(qiáng)為使政治決定權(quán)力分散化而活動(dòng)的力量，進(jìn)而制止政府不斷擴(kuò)張的傾向。二是在公共部門(mén)恢復(fù)自由競(jìng)爭(zhēng)，改善官僚制的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。具體就是：（1）在行政管理體制內(nèi)部重新建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)。公共選擇理論認(rèn)為，政府不應(yīng)再像過(guò)去那樣把各行政部門(mén)的活動(dòng)范圍規(guī)定得死死的，而應(yīng)該允許若干“辦事機(jī)構(gòu)”在某些行政工作的分配問(wèn)題上彼此展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，這樣，政府便可以對(duì)其各個(gè)行政部門(mén)的實(shí)際生產(chǎn)費(fèi)用形成一個(gè)更加準(zhǔn)確的概念。而現(xiàn)行制度下的預(yù)算主管部門(mén)的實(shí)際上幾乎成了各行政部門(mén)提出的運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用估算的“俘虜”，它不可能了解向它提出的財(cái)會(huì)計(jì)劃是否就是保證所需公共產(chǎn)品生產(chǎn)的最有效辦法。假如允許辦事機(jī)構(gòu)就完成某些工作提出相互競(jìng)爭(zhēng)的預(yù)算，那么這種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制便可使人們對(duì)實(shí)際的最低費(fèi)用有一個(gè)更為準(zhǔn)確的把握。當(dāng)然，這樣做自然會(huì)打破部門(mén)間的分工，但是它將使社會(huì)獲得更有效率的公共生產(chǎn)。（2）在最高行政級(jí)別恢復(fù)發(fā)揮個(gè)人積極性的激勵(lì)制度。例如，在能夠做出明細(xì)賬目的公共部門(mén)中，可采用最高負(fù)責(zé)人個(gè)人占有本部門(mén)節(jié)省下來(lái)的部分預(yù)算費(fèi)用的方法；在行政部門(mén)的終極級(jí)別，可把晉級(jí)的可能性同每位官員所負(fù)責(zé)部門(mén)的節(jié)約程度聯(lián)系起來(lái)；允許辦事機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人把他們的“節(jié)約資金”用于“預(yù)算外”活動(dòng)的投資，從而進(jìn)一步加強(qiáng)各公共事業(yè)部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)；采用由私營(yíng)企業(yè)承包公用事業(yè)的政策，依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)生產(chǎn)某些“公益”；等等。這樣便可以提高公共生產(chǎn)的效率。三是改革賦稅制度，約束政府權(quán)力。布坎南構(gòu)想了約束政府權(quán)力的賦稅制度選擇機(jī)制。他認(rèn)為，政府活動(dòng)依賴(lài)于賦稅，賦稅制度被看成是表明政治框架的永久性特點(diǎn)之一。因此，賦稅制度的公共選擇對(duì)于約束政府的無(wú)限增長(zhǎng)具有關(guān)鍵作用。在這里，改革稅制的基本思路不是在某種效率和平等的倫理規(guī)范約束下選擇政府最優(yōu)的賦稅量，而是通過(guò)公民尋求施加于政府的某種制度性約束，把它的征稅數(shù)量限制在某個(gè)既定水平上。即以稅基和稅率結(jié)構(gòu)為特征的稅賦制度的公共選擇提供了對(duì)政府無(wú)限權(quán)力進(jìn)行憲法約束的可能性。在其他條件不變的情況下，公眾對(duì)稅基形式和稅率結(jié)構(gòu)的公共選擇事實(shí)上將在公眾愿意的效用水平上限制政府的稅收，從而限制政府的權(quán)力。總之，布坎南認(rèn)為，一旦發(fā)生公共審查低效率的問(wèn)題，就應(yīng)該從現(xiàn)行體制上尋找原因，從制度創(chuàng)新上去尋找對(duì)策，以便從根本上減少政府的失敗。4．公共選擇理論引入公共管理的意義將公共選擇理論引入公共管理意義深遠(yuǎn)，主要體現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：引入經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)和研究方法為公共管理研究拓展了經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野和新的研究途徑；以自利、理性的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為研究的邏輯起點(diǎn)，能對(duì)公共管理領(lǐng)域中人們的行為做出更合理準(zhǔn)確的分析判斷、解釋和預(yù)測(cè)，使公共管理獲得比傳統(tǒng)公共行政更強(qiáng)有力的理論基礎(chǔ)；對(duì)公共選擇本質(zhì)的認(rèn)識(shí)有助于促進(jìn)公共治理中的參與式民主和協(xié)商民主，增強(qiáng)社會(huì)構(gòu)成力量中的不同主體之間溝通與互動(dòng)，以利于增進(jìn)共識(shí)，化解沖突，促進(jìn)社會(huì)和諧；有助于增強(qiáng)憲政和法治理念，通過(guò)制度創(chuàng)新促進(jìn)法治建設(shè)和政治民主建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)公共權(quán)力的制約和反腐敗。（二）委托——代理理論委托——代理理論也是運(yùn)用于公共部門(mén)(特別是責(zé)任制)的經(jīng)濟(jì)理論，是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)重要理論模型。委托——代理理論興起于20世紀(jì)60年代末70年代初，最初針對(duì)私營(yíng)部門(mén)中的問(wèn)題發(fā)展起來(lái)，其目的在于說(shuō)明私人企業(yè)中管理者（即代理人）與股東（即委托人）之間在目標(biāo)上經(jīng)常出現(xiàn)偏差的狀況，并設(shè)計(jì)出能夠誘導(dǎo)代理人為委托人的利益行動(dòng)的刺激結(jié)構(gòu)或者說(shuō)契約。1．委托——代理理論的基本思想委托——代理理論的基本思想主要有以下一些方面：（1）在委托人與代理人之間，存在著明顯的信息不對(duì)稱(chēng)狀況，也就是說(shuō)，委托人對(duì)代理人的行動(dòng)細(xì)節(jié)不夠了解，或者保持著“理性的無(wú)知”。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因主要在于代理人可以利用委托人所無(wú)法觀察到的信息，并且利用這些信息進(jìn)行決策。（2）由于存在信息不對(duì)稱(chēng)，當(dāng)報(bào)酬由委托人進(jìn)行支付時(shí)，代理人從自身利益出發(fā)，可能會(huì)采取某些機(jī)會(huì)主義的行為，從而達(dá)到自身個(gè)人效益的最大化，同時(shí)降低自身所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。并且，因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱(chēng)的存在，委托人與代理人雙方都可能存在不道德的行為，如欺詐等，甚至?xí)羞`法行為，而對(duì)這些行為進(jìn)行監(jiān)控必然導(dǎo)致成本不斷提高。（3）委托——代理關(guān)系以委托代理雙方簽訂的合同契約為基礎(chǔ)。對(duì)于委托人來(lái)說(shuō)，契約的目的在于確保達(dá)到預(yù)期效用的實(shí)現(xiàn)，這有賴(lài)于代理人的行動(dòng)，同時(shí)也取決于委托人在契約中的制度供給、雙方彼此的承諾、互信、激勵(lì)與補(bǔ)償機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的具體安排等因素。（4）委托人預(yù)期效用的實(shí)現(xiàn)取決于代理人的行動(dòng)。因此，對(duì)代理人的行為予以激勵(lì)和監(jiān)控，建立起契約執(zhí)行的規(guī)則與良好的合作關(guān)系，自然就成為委托——代理理論所關(guān)注的焦點(diǎn)。委托代理理論通常用于分析組織中的科層關(guān)系。委托人賦予某個(gè)代理人一定的權(quán)利，一種代理關(guān)系就建立起來(lái)了，這個(gè)代理人受契約制約，代表著委托人的利益，并相應(yīng)獲取某種形式的報(bào)酬。委托人和代理人的目標(biāo)沖突與信息不對(duì)稱(chēng)是委托代理問(wèn)題的核心。在有限理性和機(jī)會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)下，代理人的利益與委托人的利益未必一致，他可能去追求個(gè)人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以犧牲委托人的利益為代價(jià)，產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。2．公共管理領(lǐng)域的委托——代理在公共選擇領(lǐng)域，選民和政治家、政治家和官僚構(gòu)成雙重委托代理關(guān)系。官僚作為代理人負(fù)責(zé)公共服務(wù)的供給，必須忠實(shí)執(zhí)行委托人的意愿。但是在實(shí)際的運(yùn)作中，由于公共產(chǎn)品的非市場(chǎng)性質(zhì)、利潤(rùn)激勵(lì)的缺乏和官僚機(jī)構(gòu)的實(shí)際壟斷地位，政府機(jī)構(gòu)存在嚴(yán)重的委托代理問(wèn)題。官僚追求自身利益，在一定程度上與委托人的利益相沖突。同時(shí)，官僚與政治家擁有的公共物品和公共服務(wù)供給信息的種類(lèi)和數(shù)量不同，官僚在這種信息不對(duì)稱(chēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位。政治家要減少官僚的投機(jī)行為，必須獲取足夠的信息，這將大大增加代理成本。從而在作為委托人的政治家和作為代理人的官僚之間的契約中，可能存在嚴(yán)重的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。官僚利用其擁有的不對(duì)稱(chēng)信息，追求自身效用最大化，在實(shí)質(zhì)上逃避了委托人的監(jiān)督和控制。從而在作為委托人的政治家和作為代理人的官僚之間的契約及其互動(dòng)行為中，可能存在嚴(yán)重的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。同樣的問(wèn)題，也會(huì)出現(xiàn)在選民與政治家之間，或換言之，出現(xiàn)于公眾與政府之間。委托——代理理論認(rèn)為，解決委托代理問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，誘導(dǎo)代理人去追求委托人的目標(biāo)，使其行為符合委托人的利益，達(dá)到“激勵(lì)兼容”。具體而言，對(duì)于公共管理的理論與實(shí)踐的發(fā)展，委托——代理理論的闡釋意義在于：一方面，公共即委托人應(yīng)當(dāng)盡可能縮小其與政府即代理人之間對(duì)目標(biāo)認(rèn)識(shí)的差距，使政府能真正了解公共的意愿明確公眾的利益所在并以之為自己的工作目標(biāo)；另一方面，公眾必須選擇有效的機(jī)制來(lái)對(duì)政府及官員實(shí)施監(jiān)督和約束。在政府與公眾的委托代理關(guān)系中，政府責(zé)任的履行成為決定這種委托——代理存續(xù)的最重要因素。如果政府無(wú)法回應(yīng)公民的期待和信任，就有可能出現(xiàn)責(zé)任危機(jī)和信任危機(jī)，就會(huì)危及委托——代理關(guān)系的存續(xù)。因此，依據(jù)委托——代理關(guān)系的參與約束和激勵(lì)相容約束的理論，為了確保政府部門(mén)和官員能夠和公眾進(jìn)行良好的溝通，使前進(jìn)者能積極地承擔(dān)和履行責(zé)任，以利于實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，必須建立明確的覆蓋各級(jí)政府、政府部門(mén)及政府官員的責(zé)任機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。運(yùn)行這樣的復(fù)合機(jī)制，使得前者的行為無(wú)論是基于民主授權(quán)或是行政授權(quán)，都能從政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任與倫理責(zé)任四個(gè)維度受到正確和有效的導(dǎo)引、激勵(lì)、規(guī)范和約束。此外，委托——代理理論的引入也為公共部門(mén)通過(guò)契約采取多種方式提供物品，從而促進(jìn)政府只能轉(zhuǎn)換提供了理論基礎(chǔ)。（三）交易成本理論交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)最早起源于20世紀(jì)30年代，自20世紀(jì)70年代中葉以后，研究交易成本的經(jīng)濟(jì)學(xué)派成為現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展中最為活躍的一個(gè)學(xué)派，西方許多學(xué)者都曾經(jīng)對(duì)交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展做出過(guò)重要貢獻(xiàn)。1．交易成本及其概念的一般化交易成本概念是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)最重要也是最早提出的概念，而“交易”一詞的提出和擴(kuò)展卻經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程。作為經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般范疇，“交易”的概念最早由舊制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物——約翰·R.康芒斯提出。與以往經(jīng)濟(jì)學(xué)中研究人與自然之間關(guān)系的生產(chǎn)活動(dòng)不同，他認(rèn)為“交易”涉及人與人之間沖突、依存、秩序三層社會(huì)關(guān)系，這種關(guān)系構(gòu)成了“制度”的基本分析單位，顯然，康芒斯的“交易”是把人與人之間的交往關(guān)系一般化了的廣義交易。在此基礎(chǔ)上，他將“交易”劃分為三種基本類(lèi)型：買(mǎi)賣(mài)的交易，即平等人之間的自愿交換關(guān)系；管理的交易，即上下級(jí)之間的命令和服從關(guān)系(不平等)；限額的交易，主要是政府與個(gè)人的關(guān)系(不平等)。在他看來(lái)，這些交易在職能上相互依存，不同的經(jīng)濟(jì)制度只不過(guò)是這三種交易類(lèi)型的不同比例的組合而已。盧現(xiàn)祥：《西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)發(fā)展出版社2003年版，第4頁(yè)?？梢哉f(shuō)，把制度運(yùn)作與交易聯(lián)系在一起是康芒斯對(duì)經(jīng)濟(jì)分析的一個(gè)重大貢獻(xiàn)，它使日后交易成本概念的提出及其分析方法的廣泛運(yùn)用具備了現(xiàn)實(shí)可能性。但不容忽視的是，他在對(duì)以交易為基本單位的制度進(jìn)行分析時(shí)，主要采用的是哲學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)和心理學(xué)的方法，并且只局限于把交易作為使相互沖突的利益在合理目的的引導(dǎo)下形成秩序的手段，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到交易具有費(fèi)用或成本，并且未能就此形成一個(gè)完整的理論體系。直到以科斯為首的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)運(yùn)動(dòng)興起時(shí)，才實(shí)現(xiàn)了把經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范圍真正拓展到制度領(lǐng)域這一目標(biāo)。1937年，科斯在他發(fā)表的《企業(yè)的性質(zhì)》一文中提出了“交易費(fèi)用”概念，他從效率角度出發(fā)，把交易費(fèi)用(成本)看作是企業(yè)和市場(chǎng)的運(yùn)作成本，并用這一概念說(shuō)明企業(yè)產(chǎn)生的原因以及企業(yè)與市場(chǎng)之間的相互替代。他認(rèn)為，交易涉及到相關(guān)的和相互的權(quán)利轉(zhuǎn)移，因此交易成本是獲得準(zhǔn)確的市場(chǎng)信息所需要付出的費(fèi)用，以及談判和經(jīng)常性契約的費(fèi)用?？扑箤?duì)正交易成本的關(guān)注引起了其對(duì)成本、效率的考察，并在某種程度上進(jìn)行了交易成本一般化的工作：一方面，他在解釋企業(yè)存在交易成本的同時(shí)，將前人用以解釋同樣問(wèn)題的各種因素，如風(fēng)險(xiǎn)、信息、政府管制等因素囊括了進(jìn)來(lái)，并拓寬了其含義：另一方面，他的研究推動(dòng)了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展，為交易成本這一概念應(yīng)用于更廣泛的領(lǐng)域，如代理關(guān)系、尋租活動(dòng)、外部性問(wèn)題等各種經(jīng)濟(jì)甚至政治問(wèn)題奠定了基礎(chǔ)，在這一過(guò)程中，交易成本概念逐漸地被一般化了。雖然科斯最早關(guān)注到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中存在著交易成本，但他并未將研究深入下去，也沒(méi)有給出交易成本的明確界定。事實(shí)上，第一個(gè)使用“交易成本”這一術(shù)語(yǔ)的人是肯尼斯·約瑟夫·阿羅(KemiethJ.Arrow)，他從交易活動(dòng)是構(gòu)成經(jīng)濟(jì)制度的基本單位這一制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的根本認(rèn)識(shí)出發(fā)，聲稱(chēng)“市場(chǎng)失靈并不是絕對(duì)的，最好能考慮一下更廣泛的范圍—交易成本的范圍，交易成本通常妨礙—在特殊情況下則阻止了市場(chǎng)的形成，這種成本就是‘利用經(jīng)濟(jì)制度的成本’?！北R現(xiàn)祥：《西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)發(fā)展出版社2003年版，第4頁(yè)。交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)的集大成者威廉姆森遵循阿羅的這一思路，提出“交易成本不同于生產(chǎn)成本，生產(chǎn)成本屬于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范疇。而交易成本在經(jīng)濟(jì)中的作用相當(dāng)于物理學(xué)中的摩擦力。”[美]奧利弗·E.威廉姆森：《資本主義經(jīng)濟(jì)制度—論企業(yè)簽約與市場(chǎng)簽約》[M]，商務(wù)印書(shū)館2002年版，第31頁(yè)。在此基礎(chǔ)上，他把交易成本進(jìn)一步細(xì)分為兩部分：一是事前的交易成本，包括起草、談判和維護(hù)一項(xiàng)協(xié)議的成本；二是事后的交易成本，即簽訂契約后，為解決契約與客觀環(huán)境的沖突，從改變條款到退出契約所花費(fèi)的各項(xiàng)費(fèi)用，可概括為：當(dāng)交易與預(yù)期目標(biāo)相偏離時(shí)所引起的不適應(yīng)成本；為了糾正這種事后的偏離行為而引起的討價(jià)還價(jià)成本（談判成本）；在解決交易糾紛時(shí)，伴隨建立和運(yùn)作管理機(jī)構(gòu)（通常不是法庭）而來(lái)的成本；保證契約生效的抵押成本（維護(hù)成本）。盧現(xiàn)祥：《西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)發(fā)展出版社2003年版，第4頁(yè)。盧現(xiàn)祥：《西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)發(fā)展出版社2003年版，第4頁(yè)。[美]奧利弗·E.威廉姆森：《資本主義經(jīng)濟(jì)制度—論企業(yè)簽約與市場(chǎng)簽約》[M]，商務(wù)印書(shū)館2002年版，第31頁(yè)。[美]奧利弗·E.威廉姆森：《資本主義經(jīng)濟(jì)制度—論企業(yè)簽約與市場(chǎng)簽約》[M]，商務(wù)印書(shū)館2002年版，第33一35頁(yè)。[美]亞歷山德拉?貝納姆：《交換成本的測(cè)量》，轉(zhuǎn)引自[法]克勞德?梅納爾主編《制度、契約與組織——從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的透視》，劉剛等譯，北京，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2003年版，第428頁(yè)。[德]柯武鋼，史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策》，韓朝華譯，北京，商務(wù)印書(shū)館2000年版，第152～156頁(yè)。2．公共管理的實(shí)踐中引入交易成本理論的意義在公共管理的實(shí)踐中引入交易成本理論意義重大。從政治成本、經(jīng)濟(jì)成本、管理成本和社會(huì)成本的多維視界考量公共管理運(yùn)行特別是政府行為的效率與效能問(wèn)題，才能審視其是否以及在多大程度上具備合理性與合法性，并促進(jìn)公共管理的優(yōu)化：（1）交易成本成為考察與評(píng)價(jià)政府組織內(nèi)部運(yùn)行效率的一項(xiàng)重要指標(biāo)。從一方面看，利用交易成本這一工具與變量，政府能夠?qū)Σ煌块T(mén)與層級(jí)之間在權(quán)力體制、職能關(guān)系、權(quán)責(zé)體系、溝通管道、反饋機(jī)制、人力配置、技術(shù)裝備與運(yùn)行程序設(shè)置中存在的問(wèn)題進(jìn)行診斷，全面考察并反思政府組織內(nèi)部制度安排的合理性，從而可能尋求更有效的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的方案；另一方面，借助于交易成本理論，政府組織在對(duì)自身的一些制度安排進(jìn)行選擇或決定時(shí)，必須考慮推行或?qū)嵤┻@些制度所造成的各種交易費(fèi)用，即成本支出的可承受性以及支出與收益比率的均衡性。當(dāng)然，在公共政策中，交易成本僅僅是多種考慮之一，但不是惟一的考慮，還需要考慮多種復(fù)雜因素，如平衡各種政治需要與利益關(guān)系等。（2）交易成本理論使政府在建立產(chǎn)權(quán)制度、保護(hù)產(chǎn)權(quán)權(quán)利以及確立相關(guān)法律秩序等方面所承擔(dān)的角色與發(fā)揮的作用更加明確。如果沒(méi)有完善的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度和相關(guān)的法律秩序，那么在一個(gè)社會(huì)中，不僅無(wú)法形成有效與對(duì)稱(chēng)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，保證產(chǎn)權(quán)僅利的實(shí)現(xiàn)，而且會(huì)刺激理性個(gè)人在交易中采取搭便車(chē)的行為，這一方面會(huì)導(dǎo)致人們?cè)诮灰谆顒?dòng)中的排他成本和協(xié)調(diào)成本等交易費(fèi)用的提高，另一方面使得人們的合作、互信情感以及開(kāi)拓創(chuàng)新精神受損。因此，財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的確立、交易契約關(guān)系的完善對(duì)社會(huì)發(fā)展具有關(guān)鍵的作用。國(guó)家在建立產(chǎn)權(quán)制度、確立契約規(guī)則、保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利等方面一直起著其他組織不可替代的作用，只有國(guó)家可以通過(guò)法律保障人們的財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵犯，可以通過(guò)其合法行使的權(quán)力約束和懲治破壞產(chǎn)權(quán)權(quán)力的行為。因此，交易成本理論實(shí)際上突出了政府組織在建立產(chǎn)權(quán)制度和提供相關(guān)法律秩序方面所具有的重要責(zé)任。（3）根據(jù)交易成本理論，政府組織在制訂與執(zhí)行公共政策的過(guò)程中，能夠更加理性地選擇有效的制度，降低管理過(guò)程的交易費(fèi)用。這里的思路是以交易成本為核心標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考察并評(píng)價(jià)政府組織管理國(guó)家及社會(huì)公共事務(wù)。換言之，在公共物品的生產(chǎn)與提供活動(dòng)中，如果存在其他組織形式比政府組織所支付的交易費(fèi)用低，而且同時(shí)，這項(xiàng)物品也不涉及均等化提供時(shí)，它就可以尋求其他替代的組織形式。（4）交易成本理論提醒政府組織意識(shí)到，必須有效地遏制政府尋租和腐敗行為，才能有效保證民間經(jīng)濟(jì)交易活動(dòng)的順利開(kāi)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。政府及其官員過(guò)度的規(guī)制和尋租行為無(wú)疑將大大增加民間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交易成本，增加企業(yè)組織和公眾的支出，這將直接危害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則和良性運(yùn)轉(zhuǎn)，造成資源配置的低效和民間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的萎縮，限制社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，遏制政府官員的腐敗行為，有助于正常市場(chǎng)交易秩序的建立，有助于維護(hù)交易活動(dòng)正常的契約關(guān)系和倫理關(guān)系。二、管理學(xué)理論管理學(xué)的理論與實(shí)踐對(duì)公共管理學(xué)產(chǎn)生了重大影響。泰勒的科學(xué)管理理論以及以梅奧的霍桑試驗(yàn)為代表的行為主義管理理論，不僅對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論的形成和發(fā)展起了重要的推動(dòng)作用，至今仍有很大影響。從全球范圍看，20世紀(jì)中后期以來(lái)，由于私營(yíng)企業(yè)需要更多更直接地應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的挑戰(zhàn)和競(jìng)爭(zhēng)的壓力，私營(yíng)部門(mén)的管理發(fā)展迅速，形成了許多新的管理理念、管理方式和管理技術(shù)。與之成為比照的是，長(zhǎng)期受到官僚制支配浸淫的公共部門(mén)卻問(wèn)題叢生，效率低下。因此，將私營(yíng)部門(mén)先進(jìn)的管理理念、管理方式和管理技術(shù)引入到公共部門(mén)中來(lái)，不僅是必要的而且是可行的，這已為實(shí)踐所證明。20世紀(jì)80年代以后，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息革命背景下產(chǎn)生的新管理主義，對(duì)公共管理的理論與實(shí)踐更是產(chǎn)生了直接的影響。黃健榮：《公共管理學(xué)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年12月第1版，第76頁(yè)。目標(biāo)管理理論目標(biāo)管理（managementbyobjectives,MBO）亦稱(chēng)“成果管理”。這一概念是彼得?德魯克（PeterDrucker）1954年在其名著《管理實(shí)踐》中首先提出的，其后又提出“目標(biāo)管理和自我控制”的主張。德魯克認(rèn)為，并不是有了工作才有目標(biāo)，而是相反，有了目標(biāo)才能確定每個(gè)人的工作。所以“企業(yè)的使命和任務(wù)，必須轉(zhuǎn)化為目標(biāo)”，如果一個(gè)領(lǐng)域沒(méi)有目標(biāo)，這個(gè)領(lǐng)域的工作必然被忽視。因此，管理者應(yīng)該通過(guò)目標(biāo)對(duì)下級(jí)進(jìn)行管理。當(dāng)組織最高層管理者確定了組織目標(biāo)后，必須對(duì)其進(jìn)行有效分解，轉(zhuǎn)變成各個(gè)部門(mén)及員工個(gè)體的分目標(biāo)，管理者根據(jù)分目標(biāo)的完成情況對(duì)下級(jí)進(jìn)行考核、評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲。喬治?奧迪奧恩1965年在《目標(biāo)管理》一書(shū)中對(duì)這一理論做了進(jìn)一步闡述。這一管理方法的形成是基于泰勒的科學(xué)管理和梅奧的行為科學(xué)理論（特別是其中的參與管理理論）。目標(biāo)管理方法被企業(yè)和政府部門(mén)廣泛采用。1．目標(biāo)管理的特點(diǎn)目標(biāo)管理具有如下三個(gè)鮮明的特點(diǎn)：其一，重視人的因素。目標(biāo)管理是一種參與式的民主的自我控制的管理制度，也是一種把個(gè)人需求與組織目標(biāo)結(jié)合起來(lái)的管理制度。在這一制度中，上下級(jí)之間的關(guān)系是平等、互相尊重和支持，下級(jí)在被授權(quán)與承諾目標(biāo)之后的行為應(yīng)是自覺(jué)、自主和自治的。其二，建立目標(biāo)鎖鏈與目標(biāo)體系。目標(biāo)管理通過(guò)專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)的過(guò)程，將組織的整體目標(biāo)逐級(jí)分解，轉(zhuǎn)換為各部門(mén)機(jī)構(gòu)、各員工的分目標(biāo)。在進(jìn)行目標(biāo)分解的同時(shí)，使各層面主體的權(quán)、責(zé)、利對(duì)稱(chēng)并予以明確。這些目標(biāo)方向一致，層層鏈接，相互契合，形成完整的目標(biāo)體系。其三，重視成果。目標(biāo)管理以制定目標(biāo)為起點(diǎn)，以對(duì)目標(biāo)完成狀況的考核評(píng)價(jià)為其終結(jié)。工作成果是測(cè)定目標(biāo)完成程度的標(biāo)準(zhǔn)，也是對(duì)員工考核獎(jiǎng)懲的依據(jù)。從本質(zhì)上看，目標(biāo)管理是一種成果導(dǎo)向的參與式管理，其管理理念和管理方式不僅適用于企業(yè)，而且也可廣泛應(yīng)用于公共部門(mén)管理。引入目標(biāo)管理有助于提高政府的生產(chǎn)力，改善政府績(jī)效。例如，目標(biāo)管理通過(guò)組織成員參與方式設(shè)定合理的目標(biāo)，有助于在公共部門(mén)形成更好的工作激勵(lì)；目標(biāo)管理有助于在公共部門(mén)建構(gòu)和運(yùn)行績(jī)效管理體系，從而改善公共部門(mén)的運(yùn)行效率。但目標(biāo)管理在政府部門(mén)的應(yīng)用，也會(huì)受到一些局限。例如，目標(biāo)管理運(yùn)行的有效性在很大程度上依賴(lài)于信任與互信，但是在官僚制組織中不易建立充分的信任；公共部門(mén)的目標(biāo)往往比較模糊，不易量化，因此其結(jié)果也不易測(cè)定；目標(biāo)管理的實(shí)施通常適用于中等時(shí)段的周期（如一年左右），因而在公共組織實(shí)施較短或較長(zhǎng)時(shí)段的任務(wù)時(shí)，目標(biāo)管理的適用性就受到限制。2．目標(biāo)管理理論在公共行政中的應(yīng)用——公共服務(wù)機(jī)構(gòu)管理理論目標(biāo)管理是一種要求管理者在事先確立目標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過(guò)層層分解、展開(kāi)目標(biāo)并且經(jīng)過(guò)分權(quán)而使下層享有充分自主權(quán)，以創(chuàng)造性地達(dá)到預(yù)定目標(biāo)的一種新的管理理論和方法。它有別于傳統(tǒng)管理方式，強(qiáng)調(diào)的不是自上而下的控制與監(jiān)督，也不注重下層完成任務(wù)的過(guò)程和具體手段，而是立足于部下的自我控制，并且以達(dá)到目標(biāo)的好壞、優(yōu)劣作為考核、評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)。目標(biāo)管理的理論和方法最初在企業(yè)中推廣，爾后又在政府機(jī)構(gòu)中廣泛使用。德魯克后來(lái)提出的關(guān)于公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理理論就是以其目標(biāo)管理理論為基礎(chǔ)的。[美][美]德魯克：《公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理》，載《公共利益》，1973年秋季號(hào)。與以往的政府管理研究者不同，德魯克作為著名的管理顧問(wèn)，是從經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)來(lái)看待政府及其各部門(mén)的“公共服務(wù)機(jī)構(gòu)”的，他并且把這些機(jī)構(gòu)同商業(yè)企業(yè)對(duì)比，以便進(jìn)行具體分析。在他看來(lái)，政府機(jī)構(gòu)是“用經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所得的盈余來(lái)支付的服務(wù)性設(shè)施”，[美]德魯克：《公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理》，載《公共利益》，1973年秋季號(hào)。其“管理的目的在于‘出色的服務(wù)’”。然而，政府機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀卻不能令人滿意。工作效率低下、回避矛盾、墨守成規(guī)、不顧改革等弊端十分突出，本來(lái)應(yīng)為公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)卻成了不務(wù)正業(yè)的官僚機(jī)構(gòu)，究其原因，就在于政府機(jī)構(gòu)不同于商業(yè)機(jī)構(gòu)，它不以使顧客滿意為基點(diǎn)，也不以賺錢(qián)為目的，而是完全依靠編制預(yù)算取得撥款，其經(jīng)費(fèi)多少與其工作和服務(wù)態(tài)度的好壞無(wú)關(guān)。對(duì)此，德魯克指出：“在以預(yù)算（撥款）為基點(diǎn)的機(jī)構(gòu)中，‘效率’意味著更大的預(yù)算開(kāi)支；‘工作’意味著保持或者增加其機(jī)構(gòu)運(yùn)算數(shù)字的能力。對(duì)于一個(gè)依靠預(yù)算的機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，首先考慮的或者說(shuō)其賴(lài)以生存的就是取得預(yù)算的撥款。而預(yù)算，從定義上來(lái)說(shuō)，與其所達(dá)到的目標(biāo)無(wú)任何聯(lián)系，只要有一個(gè)想達(dá)到目標(biāo)的‘愿望’就行。”[美]德魯克：《公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理》，載《公共利益》，1973年秋季號(hào)。可見(jiàn)，在德魯克看來(lái)，一個(gè)政府機(jī)構(gòu)并不像一個(gè)個(gè)企業(yè)那樣對(duì)手如林、競(jìng)爭(zhēng)激烈，而是獨(dú)此一家、別無(wú)分店，“顧客”即公眾非光顧不可。同時(shí)，它的錢(qián)也不是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)“掙來(lái)的”，而是“理所當(dāng)然得來(lái)的”，只要有一個(gè)好的“意愿”或“計(jì)劃”，就可以得到撥款。所以，政府機(jī)構(gòu)無(wú)需專(zhuān)門(mén)去“討好”所有公眾，只要與預(yù)算撥款有關(guān)的部門(mén)、人員保持聯(lián)系，搞好關(guān)系即可。這樣一來(lái)，政府機(jī)構(gòu)的主要精力便不是放在其真正的工作目標(biāo)——“為公眾服務(wù)”上，而是放在討好有關(guān)各方甚至弄虛作假上，其結(jié)果必然把政府的管理引入歧途。正是基于對(duì)預(yù)算撥款與政府機(jī)構(gòu)所應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)之間這種反差的分析，德魯克認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)都應(yīng)采取統(tǒng)一的管理方法及目標(biāo)管理方法?！耙狗?wù)機(jī)構(gòu)把工作做好，并不需要‘偉大的人物[美]德魯克：《公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理》，載《公共利益》，1973年秋季號(hào)。[美]德魯克：《公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理》，載《公共利益》，1973年秋季號(hào)。[美]德魯克：《公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理》，載《公共利益》，1973年秋季號(hào)。為了真正體現(xiàn)“服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)有出色的工作”這樣一個(gè)當(dāng)代管理事務(wù)中最重要的任務(wù)，德魯克認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)也應(yīng)像工商企業(yè)一樣采取實(shí)際步驟，以達(dá)到上述要求。這些實(shí)際步驟包括：（1）認(rèn)真考慮和回答自己本身的任務(wù)、目的和使命是什么；（2）從任務(wù)、使命的定義中提出能獲得行政效益的明確目標(biāo)；（3）圍繞重點(diǎn)工作規(guī)定達(dá)到目標(biāo)的日期、權(quán)責(zé)和達(dá)到最低效益的標(biāo)準(zhǔn);（4）制定衡量、考核政府工作的標(biāo)準(zhǔn)；（5）對(duì)獲取效益進(jìn)行自我控制，以形成整個(gè)機(jī)構(gòu)及其所有人員達(dá)標(biāo)的系統(tǒng)；（6）加強(qiáng)對(duì)“目標(biāo)和效益”的檢查、考核和評(píng)估，發(fā)現(xiàn)和解決達(dá)標(biāo)過(guò)程中的問(wèn)題，以便防止把資金和精力浪費(fèi)在無(wú)效果的工作上。德魯克提出的上述步驟實(shí)際上概述了包括目標(biāo)制定、分解、實(shí)施、評(píng)估等環(huán)節(jié)在內(nèi)的整個(gè)政府機(jī)構(gòu)目標(biāo)管理的過(guò)程。丁煌：《西方行政學(xué)理論概要》，第271頁(yè)?？?jī)效管理理論績(jī)效的概念運(yùn)用于工商企業(yè)之中，其涵義是指工商企業(yè)管理活動(dòng)的結(jié)果和成效。它比機(jī)械效率概念更能表現(xiàn)出一個(gè)企業(yè)的整體表現(xiàn)和狀況?？?jī)效需要管理。在工商管理中，羅伯特?巴克洛認(rèn)為，績(jī)效管理是“一個(gè)持續(xù)的交流過(guò)程，該過(guò)程由員工和其直接主管之間達(dá)成的協(xié)議來(lái)保證完成，并在協(xié)議中對(duì)未來(lái)達(dá)成明確的目標(biāo)和理解，并將可能受益的組織、管理者及員工都融入到績(jī)效管理系統(tǒng)中來(lái)”。[美]羅伯特?巴克洛：《績(jī)效管理：如何考評(píng)員工表現(xiàn)》，陳舟平譯，北京，中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社2000年版，第4頁(yè)。[美]羅伯特?巴克洛：《績(jī)效管理：如何考評(píng)員工表現(xiàn)》，陳舟平譯，北京，中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社2000年版，第4頁(yè)。[美]理查德?威廉姆斯：《組織績(jī)效管理》，藍(lán)天星翻譯公司譯，北京，清華大學(xué)出版社2000年版，第13-25頁(yè)。1．政府績(jī)效管理重要性霍哲認(rèn)為，從一般意義上講，“政府績(jī)效評(píng)估是政府公共部門(mén)改進(jìn)績(jī)效的一種管理工具”[美]霍哲：《公共生產(chǎn)力手冊(cè)》，英文修訂版，第286頁(yè)。而且它常被視為一種可以在政府公共部門(mén)的各種組織文化、結(jié)構(gòu)和社會(huì)環(huán)境之間使用的一種價(jià)值無(wú)涉的中性管理工具。就具體情況而言，績(jī)效評(píng)估不僅涉及評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)的整個(gè)過(guò)程，而且還涉及如何有效地把績(jī)效評(píng)估指標(biāo)與長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)整合起來(lái)以便建立一種戰(zhàn)略規(guī)劃?rùn)C(jī)制。在霍哲看來(lái)，作為改進(jìn)政府績(jī)效的一種管理工具，政府績(jī)效評(píng)估不僅有助于政府正確建立目標(biāo)和測(cè)量結(jié)果，客觀估計(jì)和證明政府部門(mén)資源要求的合理性，公正地對(duì)資源進(jìn)行再分配，有效開(kāi)發(fā)組織改進(jìn)戰(zhàn)略和促進(jìn)政府雇員改進(jìn)績(jī)效；而且有助于對(duì)政府部門(mén)履行職責(zé)、權(quán)力行使以及回應(yīng)公眾需求的情況進(jìn)行有效監(jiān)控，更為重要的是，政府績(jī)效評(píng)估還有助于改進(jìn)政府的決策，把政府決策的基礎(chǔ)從個(gè)人經(jīng)驗(yàn)推向?qū)蓽y(cè)量績(jī)效的證明或偽證，進(jìn)而提高決策的科學(xué)性和執(zhí)行的有效性。一個(gè)設(shè)計(jì)合理的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)應(yīng)該包括以下七個(gè)基本環(huán)節(jié)[美]哈拉契米：《政府業(yè)績(jī)與質(zhì)量測(cè)評(píng)》，廣州，中山大學(xué)出版社2003[美]霍哲：《公共生產(chǎn)力手冊(cè)》，英文修訂版，第286頁(yè)。[美]哈拉契米：《政府業(yè)績(jī)與質(zhì)量測(cè)評(píng)》，廣州，中山大學(xué)出版社2003年版，第33-46頁(yè)。2．公民參與政府績(jī)效評(píng)估的必要性傳統(tǒng)公共行政自上而下的金字塔型等級(jí)制模式限制了公民參與在績(jī)效評(píng)估中的作用，而且，一些早期的行政理論家“對(duì)公眾參與管理過(guò)程采取顯著的敵視態(tài)度”。[美]托馬斯：《公共決策中的公眾參與》，英文版，美國(guó)舊金山喬西-巴斯出版社1995年版，第16頁(yè)。但是，霍哲認(rèn)為，這樣的在政府績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)達(dá)不到應(yīng)有的目的。在霍哲看來(lái)，公民知道并且能夠表達(dá)自己需要什么，公民很可能更了解他們自己社區(qū)的問(wèn)題及其解決辦法。讓公民參與績(jī)效評(píng)估有助于公共管理者將精力放在他們社區(qū)真正需要解決的問(wèn)題上，所有具有利益相關(guān)性的公民或公民團(tuán)體對(duì)于設(shè)計(jì)一個(gè)可靠有效的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)都具有潛在的幫助。他明確指出：“[美]托馬斯：《公共決策中的公眾參與》，英文版，美國(guó)舊金山喬西-巴斯出版社1995年版，第16頁(yè)。[美]霍哲：《公共生產(chǎn)力手冊(cè)》，英文修訂版，第291頁(yè)。（三）全面質(zhì)量管理理論1．全面質(zhì)量管理基本假定全面質(zhì)量管理是美國(guó)管理學(xué)家戴明（EdwardW.Deming）創(chuàng)立的一種用于持續(xù)改進(jìn)產(chǎn)品，過(guò)程及服務(wù)的發(fā)展戰(zhàn)略和管理哲學(xué)，作為“一種強(qiáng)調(diào)顧客滿意、出色服務(wù)以及為滿足不斷變化的顧客需要而迅速做出調(diào)整的企業(yè)生活方式”。[美]弗林等：《JIT與TQM之間的關(guān)系》，《管理學(xué)刊》1995年版，第38卷。結(jié)合政府公共部門(mén)的情況，將全面質(zhì)量管理的基本假定概括如下：（1）以顧客為中心。具體到政府公共部門(mén)的全面質(zhì)量管理而言，內(nèi)部顧客即為政府雇員，外部顧客則為公民，無(wú)論事政府雇員還是公民，作為顧客，他們都是測(cè)評(píng)組織績(jī)效的重要因素。（2）持續(xù)改進(jìn)。事實(shí)上，所有政府績(jī)效改進(jìn)項(xiàng)目都需要來(lái)自政府雇員和公民的定期反饋。持續(xù)改進(jìn)所關(guān)注得到焦點(diǎn)不是產(chǎn)出而是投入和過(guò)程，把焦點(diǎn)更多地放在過(guò)程和投入上最終將會(huì)導(dǎo)致有績(jī)效的后果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)績(jī)效改進(jìn)。（3）最高管理層的承諾和領(lǐng)導(dǎo)。最高管理層還應(yīng)在對(duì)組織文化的評(píng)估和變革中扮演關(guān)鍵性角色，以便全面質(zhì)量管理創(chuàng)新舉措能夠得到各級(jí)雇員的充分支持。（4）授權(quán)與協(xié)作。任何績(jī)效改進(jìn)都不是單獨(dú)一個(gè)雇員努力的結(jié)果，并且管理者的任何績(jī)效改進(jìn)舉措[美]弗林等：《JIT與TQM之間的關(guān)系》，《管理學(xué)刊》1995年版，第38卷。[美]霍哲：《公共生產(chǎn)力手冊(cè)》，英文修訂版，第636頁(yè)。2．政府全面質(zhì)量管理與回應(yīng)性障礙的消除回應(yīng)性是“官僚的決策與社區(qū)或有權(quán)為公眾說(shuō)話的官員的偏好之間的相符程度”。羅克：《官僚制，政治與公共政策》，英文第3版，利特爾-布朗出版社1984年版。政府全面質(zhì)量管理對(duì)于消除政府公共部門(mén)的回應(yīng)性障礙具有一定的作用?；貞?yīng)性障礙之一：利益集團(tuán)政治與被俘虜?shù)墓倭艡C(jī)構(gòu)。全面質(zhì)量管理關(guān)于建立組織間的協(xié)作并且為外部顧客開(kāi)展培訓(xùn)的方法可以消除這種回應(yīng)性障礙。換言之，我們可以讓各種公民團(tuán)體、志愿者協(xié)會(huì)以及公民代表參與一個(gè)地方社區(qū)的重要決策過(guò)程?；貞?yīng)性障礙之二：官僚專(zhuān)長(zhǎng)與信息歪曲。官僚專(zhuān)長(zhǎng)會(huì)通過(guò)若干基本渠道影響公共政策。“在等級(jí)結(jié)構(gòu)中，每個(gè)官員都傾向于歪曲向上傳遞的信息，進(jìn)而夸大對(duì)自己有利的數(shù)據(jù)資料并且最大限度地縮小對(duì)自己不利的數(shù)據(jù)資料。”[美]唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，英文版，利特爾-布朗出版社1967年版，第266頁(yè)。這種回應(yīng)性障礙可以通過(guò)全面質(zhì)量管理的垂直協(xié)作和授權(quán)方法加以消除?；貞?yīng)性障礙之三：專(zhuān)業(yè)化結(jié)構(gòu)與狹隘的局部觀念。全面質(zhì)量管理中利用水平協(xié)作的方法可以消除這種回應(yīng)性障礙，因?yàn)槿尜|(zhì)量管理強(qiáng)調(diào)的要點(diǎn)之一就是消除部門(mén)間的障礙，通過(guò)利用水平小組，可以減少機(jī)構(gòu)和部門(mén)間的沖突和緊張關(guān)系?；貞?yīng)性障礙之四：歸因錯(cuò)誤與管理失敗?！案镜臍w因錯(cuò)誤就是歸因者傾向于低估情境因素對(duì)行為的影響并且高估意向因素在行為控制中的作用。”羅克：《官僚制，政治與公共政策》，英文第3版，利特爾-布朗出版社1984年版。[美]唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，英文版，利特爾-布朗出版社1967年版，第266頁(yè)。[美]羅斯：《直覺(jué)心理學(xué)家及其缺陷：歸因過(guò)程的歪曲》，《實(shí)驗(yàn)與社會(huì)心理學(xué)進(jìn)展》1977年版，第20卷。丁煌：《西方行政學(xué)理論概要》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年5月第1版，第341-342頁(yè)。（四）虛擬企業(yè)理論虛擬企業(yè)理論的創(chuàng)始人戈德曼、內(nèi)格爾和普瑞斯（StevenL.Goldman,RogerN.NagelandKennethPreiss）等將企業(yè)適應(yīng)靈捷競(jìng)爭(zhēng)中，組織及環(huán)境的變化迅速，以機(jī)會(huì)為基礎(chǔ)。對(duì)靈捷競(jìng)爭(zhēng)者而言，虛擬企業(yè)是一種動(dòng)態(tài)的組織工具，機(jī)會(huì)既不是暫時(shí)的更不是長(zhǎng)期的，而是稍縱即逝。因此，基于在變化和不確定的環(huán)境中尋求發(fā)展的戰(zhàn)略思維，虛擬企業(yè)是一種實(shí)用的組織工具。從戰(zhàn)略的高度審視，運(yùn)用虛擬企業(yè)概念的原因可以歸結(jié)為如下六個(gè)方面：共享基礎(chǔ)設(shè)施與研發(fā)成果，公擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與成本；整合互補(bǔ)性核心能力；通過(guò)共享縮短從觀念到現(xiàn)金收益的時(shí)間；增加便利性和外在規(guī)模；獲得市場(chǎng)渠道，共享市場(chǎng)或顧客忠誠(chéng)度；從出售產(chǎn)品過(guò)渡到出售方案。簡(jiǎn)而言之，虛擬企業(yè)是指組織結(jié)構(gòu)無(wú)形化，通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)（如Internet）實(shí)現(xiàn)連接的企業(yè)組織。虛擬企業(yè)的典型形態(tài)如網(wǎng)上商店、網(wǎng)上銀行和網(wǎng)上旅游公司等。有能力提供虛擬產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)就是“虛擬企業(yè)”。虛擬產(chǎn)品的典型是自主柜員機(jī)，它能夠以迅捷的方式提供提款及轉(zhuǎn)賬服務(wù)，能夠瞬間訂制并滿足顧客的需要。虛擬企業(yè)在有限資源的條件下，為了適應(yīng)快速多變的市場(chǎng)需求，去的最大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)和快速運(yùn)輸系統(tǒng)將擁有實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)所需資源的相關(guān)企業(yè)連接起來(lái)，實(shí)現(xiàn)資源集成，形成網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)。與傳統(tǒng)企業(yè)不同，虛擬企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)根據(jù)市場(chǎng)需要而即時(shí)變動(dòng)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)資源互補(bǔ)。虛擬企業(yè)依憑信息技術(shù)特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，運(yùn)作方式靈活。虛擬企業(yè)使現(xiàn)代企業(yè)管理方式從內(nèi)部資源整合發(fā)展到整合內(nèi)外資源，不僅有利于降低成本提高效率，而且能夠快速適應(yīng)外部環(huán)境的變化。將虛擬企業(yè)理論引入公共管理，有助于加快和深化信息化管理理念和方式的應(yīng)用?？v觀全球，各國(guó)公共管理特別是政府管理正在朝著信息化、電子化的方向發(fā)展。電子政府實(shí)際上就是虛擬政府，它使公共部門(mén)之間，政府機(jī)關(guān)與企業(yè)、社會(huì)組織和公民之間的聯(lián)系更為便捷和密切。在虛擬政府的條件下，公眾能在方便的時(shí)間、地點(diǎn)并以便捷的方式下獲得政府信息、接受公共部門(mén)的服務(wù)。這對(duì)于建設(shè)更有回應(yīng)性、更有效率、更負(fù)責(zé)任和更具服務(wù)品質(zhì)的政的努力必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。黃健榮：《公共管理學(xué)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年12月第1版，第82-83頁(yè)。三、政治與行政學(xué)理論政治學(xué)與行政學(xué)構(gòu)成了公共管理學(xué)理論基礎(chǔ)的重要組成部分。從學(xué)科發(fā)展來(lái)看，一方面，行政學(xué)最初是在政治學(xué)學(xué)科內(nèi)發(fā)展起來(lái)；另一方面，公共管理學(xué)的理論體系的建構(gòu)也不能忽視傳統(tǒng)公共行政理論的貢獻(xiàn)。可以說(shuō)，對(duì)政治學(xué)與行政學(xué)沒(méi)有深刻的認(rèn)識(shí)和理解，就無(wú)法認(rèn)識(shí)和理解公共管理學(xué)。公共管理強(qiáng)調(diào)的是公共權(quán)力的運(yùn)用，通過(guò)對(duì)公共事務(wù)的治理，提供公共物品和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益。對(duì)公共權(quán)力的行使不可能不受到國(guó)家政治制度的影響和制約，任何國(guó)家公共部門(mén)的結(jié)構(gòu)體系及其運(yùn)作過(guò)程都會(huì)受到該國(guó)政治觀念、政治制度、政府體制和政治文化等因素的影響。黃健榮：《公共管理學(xué)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年12月第1版，第83頁(yè)。（一）新公共服務(wù)理論對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)的問(wèn)題與不足，如對(duì)人性認(rèn)識(shí)的偏頗，對(duì)工具理性的過(guò)分強(qiáng)調(diào)，把政府對(duì)象為顧客等不當(dāng)?shù)谋扔?，以美?guó)著名公共行政學(xué)家登哈特為代表的一批公共行政學(xué)者基于對(duì)新公共管理理論的反思,提出新公共服務(wù)理論。所謂新公共服務(wù),它指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。作為一種全新的現(xiàn)代公共行政理論,新公共服務(wù)理論認(rèn)為,公共行政已經(jīng)經(jīng)歷了一場(chǎng)革命。具體來(lái)說(shuō),新公共服務(wù)理論包括以下幾個(gè)方面的基本觀點(diǎn):1．政府的職能是服務(wù),而不是“掌舵”。公務(wù)員日益重要的角色就是要幫助公民表達(dá)并滿足他們共同的利益需求,而不是試圖通過(guò)控制或掌舵使社會(huì)朝著新的方向發(fā)展。在新公共服務(wù)理論家看來(lái),盡管過(guò)去政府在為“社會(huì)掌舵”方面扮演著十分重要的角色,但當(dāng)今時(shí)代為社會(huì)領(lǐng)航的公共政策實(shí)際上是一系列復(fù)雜的相互作用過(guò)程的后果,這些相互作用涉及多重群體和多重利益集團(tuán),這些為社會(huì)和政治生活提供結(jié)構(gòu)和方向的政策方案是許多不同意見(jiàn)和利益的混合物。現(xiàn)今政府的作用在于,與私營(yíng)及非營(yíng)利組織一起,為社區(qū)所面臨的問(wèn)題尋找解決辦法。其角色從控制轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排、使相關(guān)各方坐到一起,為促進(jìn)公共問(wèn)題的解決進(jìn)行協(xié)商、提供便利。在這樣一個(gè)公民積極參與的社會(huì)中,公共官員將要扮演的角色越來(lái)越不是服務(wù)的直接供給者,而是調(diào)停者、中介人甚或裁判員。而這些新角色所需要的不是管理控制的老辦法,而是做中介、協(xié)商以及解決沖突的新技巧。2．公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品。公共行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念,這個(gè)目標(biāo)不是要在個(gè)人選擇的驅(qū)使下找到快速解決問(wèn)題的方案,而是要?jiǎng)?chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。新公共服務(wù)理論認(rèn)為,建立社會(huì)遠(yuǎn)景目標(biāo)的過(guò)程并不能只委托給民選的政治領(lǐng)袖或被任命的公共行政官員。事實(shí)上,在確立社會(huì)遠(yuǎn)景目標(biāo)或發(fā)展方向的行為當(dāng)中,廣泛的公眾對(duì)話和協(xié)商至關(guān)重要。政府的作用將更多地體現(xiàn)在把人們聚集到能無(wú)拘無(wú)束、真誠(chéng)地進(jìn)行對(duì)話的環(huán)境中,共商社會(huì)應(yīng)該選擇的發(fā)展方向。除了這種促進(jìn)作用,政府還有責(zé)任確保經(jīng)由這些程序而產(chǎn)生的解決方案完全符合公正和公平的規(guī)范,確保公共利益居于主導(dǎo)地位。因此,公共行政官員應(yīng)當(dāng)積極地為公民能夠通過(guò)對(duì)話清楚地表達(dá)共同的價(jià)值觀念并形成共同的公共利益觀念提供舞臺(tái),應(yīng)該鼓勵(lì)公民采取一致的行動(dòng),而不應(yīng)該僅僅通過(guò)促成妥協(xié)而簡(jiǎn)單地回應(yīng)不同的利益需求。這樣,他們就可以理解各自的利益,具備更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更廣博的社區(qū)和社會(huì)利益觀念。3．在思想上要具有戰(zhàn)略性,在行動(dòng)上要具有民主性。滿足公共需要的政策和方案可以通過(guò)集體努力和協(xié)作過(guò)程得以最有效并且最負(fù)責(zé)任地實(shí)現(xiàn)。新公共服務(wù)理論認(rèn)為,為了實(shí)現(xiàn)集體意識(shí),下一步就是要規(guī)定角色和責(zé)任并且要為實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)而確立具體的行動(dòng)步驟。而且,這一計(jì)劃不僅僅是要確立一種遠(yuǎn)見(jiàn),然后再把它交給政府官員去執(zhí)行,而是要使所有相關(guān)各方都共同參與對(duì)一些將會(huì)朝著預(yù)期方向發(fā)展的政策方案的執(zhí)行過(guò)程。在新公共服務(wù)理論家看來(lái),通過(guò)對(duì)公民教育方案的參與以及對(duì)公民領(lǐng)袖更廣泛的培養(yǎng),政府可以激發(fā)人們重新恢復(fù)原本應(yīng)有的公民自豪感和公民責(zé)任感,而且這種自豪感和責(zé)任感會(huì)進(jìn)一步發(fā)展成為在許多層次都會(huì)出現(xiàn)的一種更強(qiáng)烈的參與意愿。在這種情況下,所有相關(guān)各方都會(huì)共同努力為參與、合作和達(dá)成共識(shí)創(chuàng)造機(jī)會(huì)。為此,政治領(lǐng)袖應(yīng)該扮演一種明確且重要的角色,他們要明確地表示并鼓勵(lì)對(duì)公民責(zé)任感的強(qiáng)化,進(jìn)而支持群體和個(gè)人參與社區(qū)契約的訂立活動(dòng)。在新公共服務(wù)理論家看來(lái),盡管政府不能創(chuàng)造社區(qū),但是,政府,更具體地說(shuō),政治領(lǐng)袖卻能夠?yàn)橛行У暮拓?fù)責(zé)任的公民行動(dòng)奠定基礎(chǔ)。人們必須逐步認(rèn)識(shí)到,政府是開(kāi)放的并且是可以接近的,否則,就不會(huì)有政府；政府是有回應(yīng)力的,否則,就不會(huì)有政府；政府存在的目的在于滿足他們的需要；否則,就不會(huì)有政府。于是,這里的目標(biāo)就在于確保政府具有開(kāi)放性和可接近性,具有回應(yīng)力,能夠?yàn)楣穹?wù)并且為公民權(quán)創(chuàng)造機(jī)會(huì)。4．為公民服務(wù),而不是為顧客服務(wù)。新公共服務(wù)理論認(rèn)為,公共利益不是由個(gè)人的自我利益聚集而成的,而是產(chǎn)生于一種關(guān)于共同價(jià)值觀的對(duì)話。因此,公務(wù)員不僅僅是要對(duì)“顧客”的要求做出回應(yīng),而是要集中精力與公民以及在公民之間建立信任與合作關(guān)系。在新公共服務(wù)理論家看來(lái),政府與其公民的關(guān)系不同于企業(yè)與其顧客的關(guān)系。在公共部門(mén),我們很難確定誰(shuí)是“顧客”,因?yàn)檎?wù)的對(duì)象不只是直接的當(dāng)事人。而且,政府的有些“顧客”憑借其所擁有的更多資源和更高技能可以使自己的需求優(yōu)先于別人的需求。在政府中,公正與公平是其提供服務(wù)時(shí)必須考慮的一個(gè)重要因素,政府不應(yīng)該首先或者僅僅只關(guān)注“顧客”自私的短期利益,相反,扮演著公民角色的人們必須關(guān)心更大的社區(qū),必須對(duì)一些超越短期利益的事務(wù)承擔(dān)義務(wù),必須愿意為他們的鄰里和社區(qū)所發(fā)生的事情承擔(dān)個(gè)人的責(zé)任。換言之,政府必須關(guān)注公民的需要和利益?？傊?新公共服務(wù)理論試圖鼓勵(lì)越來(lái)越多的人們履行自己的公民義務(wù)并希望政府能夠特別關(guān)注公民的聲音。5．責(zé)任并不簡(jiǎn)單。公務(wù)員所應(yīng)該關(guān)注的不只是市場(chǎng),他們還應(yīng)該關(guān)注憲法法律、社區(qū)價(jià)值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益。我們知道,無(wú)論是傳統(tǒng)的公共行政理論還是新公共管理理論都傾向于將責(zé)任問(wèn)題簡(jiǎn)單化。例如,前者將公共行政官員視為只是簡(jiǎn)單地直接對(duì)政治官員負(fù)責(zé),用后者則認(rèn)為行政官員應(yīng)像企業(yè)家那樣有更多行動(dòng)自由,其工作績(jī)效的評(píng)估主要應(yīng)從效率、成本—收益以及對(duì)市場(chǎng)力的回應(yīng)性等方面進(jìn)行。然而,新公共服務(wù)理論認(rèn)為,這樣的理論模型并未反映當(dāng)今公共服務(wù)的需求和現(xiàn)實(shí),責(zé)任問(wèn)題其實(shí)極為復(fù)雜,公共行政官員已經(jīng)受到并且應(yīng)該受到包括公共利益、憲法法令、其他機(jī)構(gòu)、其他層次的政府、媒體、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)價(jià)值觀念和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境因素、民主規(guī)范、公民需要在內(nèi)的各種制度和標(biāo)準(zhǔn)等復(fù)雜因素的綜合影響,而且他們應(yīng)該對(duì)這些制度和標(biāo)準(zhǔn)等復(fù)雜因素負(fù)責(zé)。6．重視人,而不只是重視生產(chǎn)率。如果公共組織及其所參與的網(wǎng)絡(luò)能夠以對(duì)所有人的尊重為基礎(chǔ)通過(guò)合作和分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的過(guò)程來(lái)運(yùn)作的話,那么從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)來(lái)看它們就更有可能獲得成功。新公共服務(wù)理論家在探討管理和組織時(shí)十分強(qiáng)調(diào)“通過(guò)人來(lái)進(jìn)行管理”的重要性。通常,人們往往將生產(chǎn)力改進(jìn)系統(tǒng)、過(guò)程重塑系統(tǒng)和績(jī)效測(cè)量系統(tǒng)視為設(shè)計(jì)管理系統(tǒng)的工具。但新公共服務(wù)理論家卻認(rèn)為,從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)來(lái)看,這種試圖控制人類(lèi)行為的理性做法在組織成員的價(jià)值和利益并未同時(shí)得到充分關(guān)注的情況下很可能要失敗。此外,雖然這些探討可能會(huì)取得一些成果,但是它們卻培養(yǎng)不出具有責(zé)任心、獻(xiàn)身精神和公民意識(shí)的雇員或公民。在他們看來(lái),如果要求公務(wù)員善待公民,那么公務(wù)員本身就必須受到公共機(jī)構(gòu)管理者的善待。新公共服務(wù)理論已經(jīng)充分地認(rèn)識(shí)到公共行政官員的工作不僅極為復(fù)雜而且面臨著巨大的挑戰(zhàn)。他們既不像傳統(tǒng)公共行政理論所認(rèn)為的那樣只是需要保障和組織一種官僚職業(yè)的雇員,也不像新公共管理理論所主張的那樣只是市場(chǎng)的參與者,他們的動(dòng)機(jī)和報(bào)酬遠(yuǎn)不只是一個(gè)薪水或保障的問(wèn)題,他們希望與別人的生活有所區(qū)別。因此,分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的概念對(duì)于為公共雇員和公民提供機(jī)會(huì)以便他們的言行符合其公共服務(wù)的動(dòng)機(jī)和價(jià)值至關(guān)重要。分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)必定會(huì)具有相互尊重、彼此適應(yīng)和互相支持的特點(diǎn)。特別是通過(guò)人民或與人民一起來(lái)行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)可以改變參與者并且可以把他們的關(guān)注焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到更高層次的價(jià)值觀念上。在這個(gè)過(guò)程中,公民和公共雇員的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)同樣可以得到承認(rèn)、支持和報(bào)償。7．公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。新公共服務(wù)理論認(rèn)為,與那些試圖將公共資金視為己有的企業(yè)管理者相比,樂(lè)于為社會(huì)做出有意義貢獻(xiàn)的公務(wù)員和公民更能夠促進(jìn)公共利益。在新公共服務(wù)理論家看來(lái),新公共管理理論鼓勵(lì)公共行政官員采取企業(yè)家的行為方式和思維方式,這樣便會(huì)導(dǎo)致一種十分狹隘的目的觀,即所追求的目標(biāo)只是在于最大限度地提高生產(chǎn)率和滿足顧客的需求。而新公共服務(wù)理論則明確地認(rèn)識(shí)到,公共行政官員不是他們機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的企業(yè)所有者,政府的所有者是公民。公共行政官員有責(zé)任通過(guò)擔(dān)當(dāng)公共資源的管理員、公共組織的監(jiān)督者、公民權(quán)利和民主對(duì)話的促進(jìn)者、社區(qū)參與的催化劑以及基層領(lǐng)導(dǎo)等角色來(lái)為公民服務(wù)。這便是一種與看重利潤(rùn)和效率的企業(yè)所有者大不相同的觀點(diǎn)。因此,新公共服務(wù)理論家認(rèn)為,公共行政官員不僅要分享權(quán)力,通過(guò)人民來(lái)工作,通過(guò)中介服務(wù)來(lái)解決公共問(wèn)題,而且還必須將其在治理過(guò)程中的角色重新定位為負(fù)責(zé)任的參與者,而非企業(yè)家。最后應(yīng)當(dāng)指出的是,盡管新公共服務(wù)理論是在對(duì)新公共管理理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上提出和建立的,但是,這并不意味著它是對(duì)新公共管理理論的全盤(pán)否定。從理論視角來(lái)看,它本質(zhì)上是對(duì)新公共管理理論的一種揚(yáng)棄,它試圖在承認(rèn)新公共管理理論對(duì)于改進(jìn)當(dāng)代公共管理實(shí)踐所具有的重要價(jià)值并擯棄新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論的固有缺陷的基礎(chǔ)上,提出和建立一種更加關(guān)注民主價(jià)值和公共利益、更加適合于現(xiàn)代公民社會(huì)發(fā)展和公共管理實(shí)踐需要的新的理論選擇。丁煌：《當(dāng)代西方公共行政理論的新發(fā)展——從新公共管理到新公共服務(wù)》，《廣州行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第6期，第7-10頁(yè)。（二）多中心治理與善治理論1．治理理論20世紀(jì)90年代中后期興起的治理理論從多方面挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的公共行政模式。全球化發(fā)展是治理理論興起的外部環(huán)境；20世紀(jì)70年代以來(lái)各國(guó)普遍面臨的管理危機(jī)是治理理論產(chǎn)生的社會(huì)歷史根源；行政改革的世界潮流為治理理論的興起和傳播提供了有利的背景和強(qiáng)大的動(dòng)力；國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系及民主政治理論的發(fā)展是治理理論發(fā)展的重要條件。治理理論的代表人物R·羅茨曾經(jīng)指出，即使用最粗略的檢視也可以發(fā)現(xiàn)治理有好幾個(gè)不同的含義。他歸納了治理的六種形態(tài):作為其一是最小政府的治理。這一形態(tài)試圖重新界定公共干預(yù)的范圍和形式，以及用市場(chǎng)和準(zhǔn)市場(chǎng)的方法來(lái)提供“公共服務(wù)”。然而，私有化和公務(wù)員規(guī)?？s減固然可以導(dǎo)致政府規(guī)?？s小，但管制代替了所有權(quán)成為政府最喜歡的干預(yù)形式，大量的管制機(jī)構(gòu)便衍生了出來(lái)。在羅茨看來(lái)，“作為最小政府的治理”這一政治修辭并沒(méi)有道出治理的本質(zhì)，而更多地是一種意識(shí)形態(tài)宣傳;這一看法體現(xiàn)了治理與新自由主義分道揚(yáng)鐮的跡象。其二是作為公司治理。這一用法是治理的狹義用法，專(zhuān)指“指導(dǎo)和控制組織的體制”，經(jīng)修改后也可以運(yùn)用于公共部門(mén)；當(dāng)討論“新公共管理”和“善治”中的責(zé)任心時(shí)，公司治理會(huì)有明顯的啟發(fā)。雖然公司治理是治理概念的狹義用法，但這種用法提醒我們，私人部門(mén)的管理方法對(duì)于公共部門(mén)有重要影響。其三是作為新公共管理的治理。新公共管理有兩重含義，管理主義和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。管理主義指的是將私人部門(mén)的管理手段引入公共部門(mén)，強(qiáng)調(diào)明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果導(dǎo)向。新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)指的是把激勵(lì)機(jī)制引入公共服務(wù)中，強(qiáng)調(diào)削減官僚機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)更有效的競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者選擇。在較近的時(shí)間段里，新制度主義的觀點(diǎn)更加突出了。羅茨指出，新公共管理的核心是掌舵，而掌舵是治理的代名詞。其四是作為“善治”的治理。對(duì)于世界銀行來(lái)說(shuō)，治理是使用“政治權(quán)力管理國(guó)家事務(wù)”，而善治是世界銀行向發(fā)展中國(guó)家貸款政策的主導(dǎo)思想，它涉及的內(nèi)容要更加廣泛，包括了系統(tǒng)意義上的(內(nèi)部和外部所有政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力的分配)、政治意義上的(從民主授權(quán)機(jī)制中獲得國(guó)家的合法性和權(quán)威)、行政管理意義上的(有效率、開(kāi)放、負(fù)責(zé)的公共服務(wù)體系、有能力的官僚隊(duì)伍等)。其五是作為社會(huì)調(diào)控制度的治理。這一用法強(qiáng)調(diào)政策結(jié)果不是中央政府能決定的，它要與地方政府、志愿部門(mén)、私人部門(mén)發(fā)生互動(dòng)關(guān)系。中央政府的凌駕地位已經(jīng)不復(fù)存在，取而代之的是一個(gè)沒(méi)有中心的社會(huì)，換言之，社會(huì)是多中心的。在沒(méi)有單一權(quán)威的情況下，管理者必然受到限制；每個(gè)政策領(lǐng)域都有多種行動(dòng)者，這些行動(dòng)者之間相互依存;公共部門(mén)、志愿部門(mén)、私人部門(mén)之間的界限模糊了；行動(dòng)、干預(yù)以及控制的方式呈現(xiàn)多樣化。治理成了互動(dòng)式的社會(huì)——政治管理方式。其六是作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。在這里，網(wǎng)絡(luò)指那些提供服務(wù)的組織相互依存，為了使自己的對(duì)結(jié)果的影響最大化，需要相互交換資金、信息、技術(shù)等資源。網(wǎng)絡(luò)不僅僅涉及公共部門(mén)，而是一種廣泛存在的社會(huì)協(xié)調(diào)方式，組織間關(guān)系是網(wǎng)絡(luò)管理的重點(diǎn)，而且組織間關(guān)系是自主和自我管理的。網(wǎng)絡(luò)也不是市場(chǎng)和等級(jí)制的混合，而是市場(chǎng)和等級(jí)制的某種替代。與羅茨比較類(lèi)似地，赫斯特(PaulHirst)提出了治理的五個(gè)“版本”。其一是善治，主張開(kāi)創(chuàng)有利于私人經(jīng)濟(jì)行為的有效政治框架來(lái)建設(shè)發(fā)展中國(guó)家的國(guó)家能力，此一框架包括穩(wěn)定的政體、法治、與政府應(yīng)有角色相適應(yīng)的國(guó)家行政體制、強(qiáng)大的且獨(dú)立于國(guó)家的公民社會(huì)。赫斯特強(qiáng)調(diào)，基于善治的來(lái)龍去脈，民主因能提供合法性而對(duì)善治具有特別的價(jià)值。其二是國(guó)際制度領(lǐng)域的治理。它強(qiáng)調(diào)既有的重要難題往往不能由民族國(guó)家單獨(dú)控制和解決，例如全球變暖、世界貿(mào)易和國(guó)際金融市場(chǎng)監(jiān)管等；因而應(yīng)該更多考慮將國(guó)際組織、政府間協(xié)定作為治理的手段。其三是公司治理，它來(lái)自英美公司一個(gè)長(zhǎng)久存在的特征:在活躍的股票市場(chǎng)中分布廣泛的股東需要發(fā)出聲音來(lái)保障投資者的利益。公司治理成了那些渴望增加管理責(zé)任性和透明性的口號(hào)。赫斯特注意到了民主與公司治理之間的可能聯(lián)絡(luò)。其四是與1980年代新公共管理戰(zhàn)略有關(guān)的治理，它開(kāi)創(chuàng)了不同于等級(jí)制控制下和對(duì)選舉出來(lái)的官員負(fù)責(zé)的公共行政模式的另一種公共服務(wù)模式，并用“消費(fèi)者——服務(wù)供給者關(guān)系”的新概念取代了“公民福利國(guó)家關(guān)系”。最后一種是通過(guò)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)、合作關(guān)系、論壇來(lái)替代逐漸沒(méi)落的1970年代的等級(jí)制合作主義。它涉及了工會(huì)、商會(huì)、企業(yè)、NGO、地方當(dāng)局、社會(huì)企業(yè)和社區(qū)團(tuán)體等等廣泛的行動(dòng)者。在公共管理領(lǐng)域，我們認(rèn)為治理理論對(duì)新公共管理理論與新公共服務(wù)理論的合理內(nèi)核進(jìn)行了有效的整合，它昭示政府管理含義的變化，指向一種新的管理過(guò)程和新的管理社會(huì)的方式。治理“關(guān)注創(chuàng)造條件以實(shí)現(xiàn)有秩序的管理和集體行動(dòng)，通常包含私人部門(mén)、非營(yíng)利部門(mén)以及公共部門(mén)的各種機(jī)構(gòu)。治理的本質(zhì)在于其聚焦于管理機(jī)制——授權(quán)、契約和協(xié)議，而不是僅僅依靠政府的權(quán)威和認(rèn)可”。[美]羅伯特?B.丹哈特，珍妮特?V.丹哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)而非掌舵》，劉俊生譯，《中國(guó)行政管理》2002年第10期。治理的核心理念體現(xiàn)在如下四個(gè)方面：一是認(rèn)為政府并非國(guó)家唯一的權(quán)力中心，政府體制之外的各種機(jī)構(gòu)（包括社會(huì)的、私人的）只要得到公眾的認(rèn)可，就可以在不同層面和范圍內(nèi)成為社會(huì)權(quán)力的中心。[美]羅伯特?B.丹哈特，珍妮特?V.丹哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)而非掌舵》，劉俊生譯，《中國(guó)行政管理》2002年第10期。2．多中心治理和善治理論與治理理論密切相關(guān)的由奧斯特羅姆夫婦等人所創(chuàng)立的多中心理論，是上世紀(jì)70年代以來(lái)在全球治道變革的浪潮中發(fā)展起來(lái)的重要理論之一。多中心理論認(rèn)為，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展進(jìn)步，公眾對(duì)于政府的期望日益提升，公眾的要求也日愈趨于多元化，而傳統(tǒng)的以政府為中心的“單中心供給”體系在日益增長(zhǎng)的巨大需求面前缺乏效率和回應(yīng)性的問(wèn)題更為彰顯。因而，以支持“權(quán)力分散、管理交疊和政府市場(chǎng)社會(huì)多元共治”為特征的多中心理論成為回應(yīng)時(shí)代挑戰(zhàn)，滿足公眾需求，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的理想模式?！岸嘀行摹钡母拍钭钤缡沁~克爾?波蘭尼提出。波蘭尼區(qū)分了兩種組織社會(huì)和人的不同秩序。一種是“設(shè)計(jì)的或指揮的秩序”，是“一元的單中心秩序”。而另一種秩序與之相反，是“多中心秩序”，在這一秩序中的各組成部分之間既受到一般性規(guī)則的制約，又可相互適調(diào)，從而使該體系成為富有活力的系統(tǒng)。然而，波蘭尼的“多中心”概念只是描述他所發(fā)現(xiàn)社會(huì)秩序的特征的一個(gè)術(shù)語(yǔ)。經(jīng)過(guò)奧斯特羅姆等人的闡發(fā)，“多中心”成為一種社會(huì)治理的思維方式和理論框架，更成為公共物品生產(chǎn)與公共事務(wù)治理的模式之一。它包含三個(gè)層面的意蘊(yùn)：其一，多中心意味著公共物品的多元生產(chǎn)者，公共事務(wù)管理的多元主體?！岸嘀行闹卫怼弊鳛橐环N治理思路，首先意味著在公共物品和公共服務(wù)供給與公共事務(wù)管理方面存在著多個(gè)供給主體。其二，多中心治理意味著政府、市場(chǎng)和社會(huì)的共同參與和多種治理手段的應(yīng)用。多中心治理既反對(duì)政府的壟斷，也不是推行全盤(pán)私營(yíng)化，更不是意味著政府從公共事務(wù)領(lǐng)域的退出和責(zé)任的讓渡，而是政府角色、責(zé)任與管理方式的變化。由于其他主體和機(jī)制的參與，政府通過(guò)多種方式將公共物品的部分生產(chǎn)任務(wù)委托給其他部門(mén)或主體來(lái)提供。其三，在多中心治理的框架中，政府不再是單一主體，而只是其中一個(gè)主體。政府的管理方式也從過(guò)去的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。在多中心治理中，政府更多地扮演中介者的角色，即制定多中心制度中的宏觀框架和參與者的行為規(guī)則，同時(shí)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律法規(guī)和政策等多種手段為公共物品的供給和公共事務(wù)的管理提供依據(jù)和便利。政府治理的最高境界是善治（goodgovernance），即“良好的治理”。邁克爾?巴澤雷把善治歸結(jié)為“公民價(jià)值體現(xiàn)”。認(rèn)為它與傳統(tǒng)官僚制范式不同，更多地體現(xiàn)對(duì)公民集體價(jià)值這一問(wèn)題做更多的調(diào)查、更明確的討論、更有效的商榷，暗示了社會(huì)自治的要求和能力。[美]邁克爾?巴澤雷：《突破官僚制：政府管理的新愿景》，孔憲遂等譯，北京，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第133頁(yè)。在上文提到了羅茨和赫斯特都在界定治理時(shí)提到了善治，羅茨從過(guò)程角度描繪了善治的愿景。他認(rèn)為，只有將市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制和私人部門(mén)的管理手段引入政府的公共服務(wù)，從而建立以信任和互利為基礎(chǔ)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，形成政府與民間、公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的互動(dòng)，才能真正形成善治的模式。[英]羅伯特[美]邁克爾?巴澤雷：《突破官僚制：政府管理的新愿景》，孔憲遂等譯，北京，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第133頁(yè)。[英]羅伯特?羅茨：《新的治理》，木易編譯，轉(zhuǎn)引自俞可平《治理與善治》，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第91頁(yè)。（三）協(xié)商民主理論1．協(xié)商民主理論興起的理論淵源從“協(xié)商民主”一詞表面來(lái)看，它是“協(xié)商”與“民主”兩個(gè)詞的結(jié)合體。西方協(xié)商思想的歷史發(fā)展可謂源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。如果從歷史蹤跡尋根，協(xié)商思想最早可以追溯到古希臘時(shí)期。學(xué)者埃爾斯特就曾說(shuō)：“協(xié)商民主的概念及實(shí)踐與民主本身一樣古老，兩者都起源于公元前15世紀(jì)的雅典?！盝onElster:introduction[A],JonElster,DeliberativeDemocracy[C],CambridgeUniversityPress,1998,1-5.當(dāng)時(shí)古希臘城邦所采用直接民主形式的實(shí)現(xiàn)途徑就是通過(guò)廣大民眾組成的公民大會(huì)在平等協(xié)商基礎(chǔ)上做出決策。古雅典的總督伯利克里（Pericles）在其著名的葬禮演說(shuō)詞中曾自豪地說(shuō)：“在我們這里，每個(gè)人不僅關(guān)心個(gè)人事務(wù)，而且關(guān)心國(guó)家事務(wù)：即使那些總是忙于自己事務(wù)的人也熟知一般的政治生活，我們并不認(rèn)為對(duì)政治不感興趣的人是一個(gè)只想著自己個(gè)人事務(wù)的人，我們只是認(rèn)為他在這里根本沒(méi)有任何事情要做。我們雅典人，都是自己人，我們做出我們的決策，或者對(duì)某些決定展開(kāi)適當(dāng)討論。……最壞的事情莫過(guò)于在結(jié)果尚未適當(dāng)討論之前就匆匆地付諸行動(dòng)?！贝骶SJonElster:introduction[A],JonElster,DeliberativeDemocracy[C],CambridgeUniversityPress,1998,1-5.戴維·赫爾德：《民主的模式》[M].燕繼榮等譯，北京,中央編譯出版社1998年版，第19頁(yè)。亞里士多德是第一個(gè)捍衛(wèi)協(xié)商思想的重要理論家，在他的著作《政治學(xué)》與《尼各馬科倫理學(xué)》中，協(xié)商的概念占有重要的地位，他將協(xié)商界定為“公民公開(kāi)討論、相互證明其規(guī)律和法律的過(guò)程”。埃米·古特曼埃米·古特曼，丹尼斯·湯普森：《審議民主意味著什么》[A]，談火生編，《審議民主》[C]，鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)與江蘇人民出版社2007版，第7頁(yè)。SusanBickford,BeyondFriendship:AristotleonConflict,DeliberationandAttention[J],intheJournalofPolitics,Vol.58,1996,396-399.到了中世界晚期，城市運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)了城市的獨(dú)立自治，封建領(lǐng)主不得隨意干預(yù)，而城市的自治又為市民階級(jí)的形成提供了現(xiàn)實(shí)土壤，市民階級(jí)的崛起形成了人與人之間在政治上的平等地位，同時(shí)也培養(yǎng)了人們的公民品格與自主管理城市的能力，協(xié)商思想便在這種平等與自治的氛圍中得到了體現(xiàn)。步入近代以后，隨著資本主義統(tǒng)治的正式確立，以民主、自由原則起家的各個(gè)資本主義國(guó)家紛紛賦予了代議制政府以合法的地位，使之日益成為國(guó)家政治生活的主要原則之一，“植根于代議制形式的政治協(xié)商的本質(zhì)與功能，成為民主合法性的重要組成因素”。毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯：《作為公共協(xié)商的民主：新的視角》，王英津等譯，北京，中央編譯出版社2006年版，前言。當(dāng)時(shí)資本主義國(guó)家許多知名的學(xué)者都是協(xié)商思想的支持者，他們雖然沒(méi)有直接提出協(xié)商民主的概念，但對(duì)協(xié)商思想的推崇也為后來(lái)協(xié)商民主的興起奠定了理論基礎(chǔ)。例如，保守主義的創(chuàng)始人埃德蒙·柏克在對(duì)布里斯托爾選民的演講中，解釋道：“議會(huì)并非是持有不同和敵對(duì)利益的代表大會(huì)，而是支持一種利益，即全民利益的全國(guó)協(xié)商大會(huì)…是一個(gè)國(guó)家的協(xié)商機(jī)構(gòu)，只有一種利益，即整體利益，它不以地方意圖為導(dǎo)向，而是以從全民普遍理性中得出的整體利益為導(dǎo)向。”EdmundBurke:毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯：《作為公共協(xié)商的民主：新的視角》，王英津等譯，北京，中央編譯出版社2006年版，前言。EdmundBurke:Burke’sPolitics[A],R.HoffmanandP.Levack,,Knopf[C],1959,115.約翰S.德雷澤克：《協(xié)商民主及其超越：自由與批判的視角》，丁開(kāi)杰等譯，北京，中央編譯出版社2006年版，第3-10頁(yè)。2．協(xié)商民主理論興起的實(shí)踐條件協(xié)商民主的興起除了得益于西方協(xié)商思想的歷史發(fā)展，還反映了西方各國(guó)政治現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。第一，協(xié)商民主理論的興起是對(duì)西方代議制選舉民主缺陷的完善。西方代議制選舉民主是一種間接民主，也是目前西方主流的民主理論。代議制選舉民主的實(shí)質(zhì)就是使公民通過(guò)選舉把治理的權(quán)力委托給別人，它不僅解決了古典直接民主在現(xiàn)代無(wú)法實(shí)現(xiàn)的難題，而且使“