銀行暴利的法律控制：放松制而非反壟斷2021-05-0811:09:47來源：?華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)?2021年第2摘要】社會(huì)指責(zé)銀行暴利時(shí)傾向于將其制度根源歸結(jié)為“壟斷〞但“壟斷〞作為一個(gè)專業(yè)概念并不能解釋我國(guó)銀行業(yè)屬性及其暴利現(xiàn)象：銀行業(yè)并不具有壟斷地位其暴利也不可能壟斷行為而獲得。銀行暴利的制度根源在于銀行業(yè)的高度制屬性表達(dá)在限制融資渠道、嚴(yán)格準(zhǔn)入及利率不當(dāng)制等多個(gè)方面。制與反壟斷作為理經(jīng)濟(jì)的兩種手段具有相對(duì)性及各自適用范圍以反壟斷法來審查制行為效果極其有限。因此控制銀行暴利的途徑應(yīng)該是放松制而非反壟斷。

關(guān)鍵詞】銀行暴利；壟斷；制；反壟斷；放松制

一、問題：銀行暴利及其根源的根本認(rèn)識(shí)

“銀行和實(shí)體經(jīng)濟(jì)一個(gè)利厚一個(gè)利薄的問題已經(jīng)到了非常嚴(yán)峻的程度〞、“銀行的資本利潤(rùn)率已經(jīng)不僅大幅高于工業(yè)而且高于石油和煙草〞；[1]“中國(guó)銀行業(yè)一枝獨(dú)秀、利潤(rùn)很高不良率很低大家有一點(diǎn)為富不仁的感覺〞、“利潤(rùn)太高了有時(shí)候自己都不好意思公布〞。[2]這些言一經(jīng)公布就在社會(huì)間引起軒然大波。一場(chǎng)銀行暴利的爭(zhēng)由此拉開序幕。盡有人否認(rèn)“銀行暴利〞說[3]但隨著上2021年年報(bào)的逐漸披露數(shù)據(jù)還是頗能說明一些問題。根據(jù)16家上銀行的2021年年報(bào)上銀行2021年總營(yíng)收達(dá)2.23萬億元凈利潤(rùn)總額8750億元平均單家凈利546.88億元16家上銀行平均日凈賺約24億元。銀行的巨額利潤(rùn)與其他上形成鮮明比照。據(jù)深圳信息數(shù)據(jù)中心對(duì)滬深兩上披露的2021年年報(bào)的統(tǒng)計(jì)這些企業(yè)的平均營(yíng)業(yè)收入為94.39億元平均凈利潤(rùn)8.36億元。比照的結(jié)果是所有上年平均營(yíng)業(yè)收入僅相當(dāng)于銀行的6.8上年平均凈利潤(rùn)更僅相當(dāng)于銀行的1.5。[4]

在2021年實(shí)體經(jīng)濟(jì)舉步維艱的情況下銀行業(yè)利潤(rùn)如此之高難怪會(huì)被扣上“暴利〞的帽子。銀行暴利現(xiàn)狀亟需變革而變革的前提是發(fā)現(xiàn)制度根源。這一問題坊間、商界與學(xué)界傾向于認(rèn)為銀行暴利源自“壟斷〞。在南方調(diào)研時(shí)也說“銀行獲得利潤(rùn)太容易了。為呢？就是少數(shù)幾大銀行處于壟斷地位只能到它那兒貸款才貸得來別的地方很困難。我們?nèi)缃袼越鉀Q民營(yíng)資本進(jìn)入金融根本來講還是要打破壟斷〞。[5]

當(dāng)壓倒性的聲音都在說要打破銀行業(yè)的壟斷地位時(shí)我們根本相信了銀行業(yè)是壟斷行業(yè)也相信正是這種壟斷地位使得銀行獲得了超額的壟斷利潤(rùn)。但銀行業(yè)真的如石油、電力等行業(yè)一樣具有壟斷屬性嗎？從法律制度尤其是反壟斷法律制度層面追問這一問題我們需要的是冷靜的理性分析而不能僅僅作出沖動(dòng)的感性判斷。

二、反思：銀行業(yè)具有壟斷屬性嗎？

“壟斷〞一詞在日常生活中被廣泛使用用以指明一種沒有或少有競(jìng)爭(zhēng)壓力的狀態(tài)。我們說銀行業(yè)壟斷根本是指以銀行為中介的間接融資活動(dòng)占據(jù)社會(huì)融資體系的絕對(duì)主導(dǎo)性地位但這就是法律意義上的壟斷嗎？壟斷是一個(gè)專業(yè)概念尤其是反壟斷法所稱的壟斷與通常意義上普通民眾所理解的壟斷可能并不一致。是否構(gòu)成壟斷也非情感判斷的產(chǎn)物而需要嚴(yán)格的法律認(rèn)定。[6]

在法律意義上壟斷可涵蓋兩層含義：壟斷狀態(tài)〔或稱壟斷地位〕與壟斷行為。前者是一種構(gòu)造判斷后者是一種行為判斷。在反壟斷法上壟斷狀態(tài)一般并不除非具有壟斷狀態(tài)的企業(yè)濫用其壟斷狀態(tài)而各種壟斷行為那么是反壟斷法的主要對(duì)象。不從狀態(tài)還是行為的角度來看說銀行業(yè)具有壟斷屬性都是很難站得住腳的；退一步說盡銀行施行了一些壟斷行為獲取了一些壟斷利潤(rùn)但這很難構(gòu)成銀行暴利的主要來源。

首先社會(huì)在指責(zé)銀行壟斷時(shí)并不是說某家銀行處于壟斷地位而是從整體上說銀行業(yè)處于壟斷狀態(tài)這是一種與現(xiàn)實(shí)不符的。一個(gè)行業(yè)在整體上處于壟斷地位那么這個(gè)行業(yè)就是壟斷行業(yè)。我國(guó)目前典型的壟斷行業(yè)是電力、電信及石油開采等行業(yè)銀行業(yè)明顯不屬于壟斷行業(yè)。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的?中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)視理會(huì)2021年報(bào)?截至2021年底我國(guó)上的商業(yè)銀行包括大型商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行及外資銀行等共400多家；其中內(nèi)資商業(yè)銀行就有370多家能參與全國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的銀行也有20家左右；[7]外資銀行中外商獨(dú)資銀行37家合資銀行2家；此外還有外國(guó)銀行在我國(guó)設(shè)立了94家分行。[8]所以總的來說我國(guó)銀行業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)相當(dāng)劇烈不可能屬于壟斷行業(yè)。

其次從銀行個(gè)體看在我國(guó)銀行業(yè)中盡某幾家大型商業(yè)銀行處于地位但與壟斷狀態(tài)的還相距甚遠(yuǎn)。必須成認(rèn)在非壟斷行業(yè)中某個(gè)或幾個(gè)企業(yè)也有可能處于壟斷地位這些處于壟斷地位的企業(yè)就可能借此獲得超額利潤(rùn)。人們?cè)谥肛?zé)銀行暴利時(shí)也不是說所有的銀行都能獲取暴利鋒芒集中指向的是幾家大型商業(yè)銀行。例如2021年大型商業(yè)銀行〔工農(nóng)中建交〕實(shí)現(xiàn)的凈利潤(rùn)總和約6808.49億元占整個(gè)銀行業(yè)凈利潤(rùn)總額1.04萬億元的六成以上。[9]那么在我國(guó)銀行業(yè)構(gòu)造中這幾家大型商業(yè)銀行具有壟斷地位嗎？壟斷地位在我國(guó)反壟斷法中主要指支配地位認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者是否具有支配地位是一個(gè)極其復(fù)雜的過程需要綜合判斷其份額、控制才能、交易對(duì)象對(duì)其依賴程度以及潛在競(jìng)爭(zhēng)者的進(jìn)入壁壘等各種因素。從銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)實(shí)看任何一家銀行在我國(guó)當(dāng)前都是不可能具有支配地位的。更為重要的是社會(huì)在將壟斷作為銀行暴利根源對(duì)待時(shí)顯然也不是指某一家銀行具有支配地位。

支配地位我國(guó)反壟斷法還規(guī)定了一種特殊情形即集體支配地位詳細(xì)包括：兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)的份額合計(jì)到達(dá)三分之二；三個(gè)經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)的份額合計(jì)到達(dá)四分之三?？煞褚源苏J(rèn)定某兩家或三家大型商業(yè)銀行集體具有支配地位呢？根據(jù)銀監(jiān)會(huì)2021年報(bào)在所有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)中大型商業(yè)銀行2021年的份額〔按資產(chǎn)〕總和只有47.3[10]遠(yuǎn)未到達(dá)認(rèn)定集體支配地位的份額要求。而且還應(yīng)看到認(rèn)定支配地位的前提是確定相關(guān)尤其是而銀行業(yè)業(yè)務(wù)極其繁多、復(fù)雜在不區(qū)分詳細(xì)業(yè)務(wù)的情況下籠統(tǒng)地說某家銀行的份額多少是沒有意義的。更重要的是認(rèn)定集體支配地位還有一個(gè)重要前提即這幾個(gè)經(jīng)營(yíng)者之間統(tǒng)一行動(dòng)、沒有競(jìng)爭(zhēng)否那么又如何能將其捆綁起來作為一體來對(duì)待？而在我國(guó)銀行業(yè)構(gòu)造中五大國(guó)有商業(yè)銀行之間顯然是存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的。

再次商業(yè)銀行既然不具有壟斷狀態(tài)那么其是否施行了壟斷行為這些壟斷行為是否構(gòu)成了暴利的主要來源呢？盡民眾對(duì)商業(yè)銀行從事壟斷行為的指責(zé)從未停過但只要理性分析便可知現(xiàn)實(shí)中商業(yè)銀行的很多看似不合理的行為假如嚴(yán)格以反壟斷法來判斷只有很少部可能構(gòu)成壟斷大部的不合理行為最多可以被認(rèn)定為理上的濫用“相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位〞行為而濫用相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位行為并不同于我國(guó)反壟斷法中的濫用支配地位行為因此并不屬于的壟斷行為。

根據(jù)媒體報(bào)道商業(yè)銀行被指“壟斷〞的行為根本集中在以下幾項(xiàng)：〔1〕串通收費(fèi)主要指各大商業(yè)銀行相繼新增或上調(diào)某些工程收費(fèi)；[11]〔2〕亂收費(fèi)、高收費(fèi)這是銀行業(yè)一直備受詬病的地方。2021年初??曾刊文指出銀行的不合理收費(fèi)工程如銀行從短信提醒費(fèi)、同行異地取款手續(xù)費(fèi)等工程中能獲得高達(dá)10-40倍利潤(rùn)；[12]〔3〕回絕交易如部城的銀行開場(chǎng)停辦存折業(yè)務(wù)；[13]〔4〕差異待遇主要是歧視小企業(yè)、小儲(chǔ)戶如商業(yè)銀行進(jìn)步門檻將很多小企業(yè)拒之門外[14]對(duì)小額儲(chǔ)戶收取理費(fèi)等；〔5〕搭售如部銀行在放貸前要求客戶購(gòu)置理財(cái)、大額存款等。[15]

上述各種不合理行為是否屬于壟斷行為？人們指責(zé)串通收費(fèi)行為時(shí)都將其看作壟斷協(xié)議這是沒有問題的只要有充分證據(jù)證明銀行間在新增或上調(diào)收費(fèi)工程時(shí)存在意思聯(lián)絡(luò)那么這一行為就屬于固定或變更價(jià)格行為。其他幾類行為社會(huì)公眾在指責(zé)其壟斷時(shí)多將其看作濫用支配地位行為這些行為的名稱或表現(xiàn)形式也確實(shí)和濫用支配地位行為較為接近。但很顯然這種認(rèn)識(shí)是對(duì)濫用支配地位行為的誤解。這幾類行為根本上不是反壟斷法所制止的行為。原因很簡(jiǎn)單任何一家商業(yè)銀行或某幾家商業(yè)銀行結(jié)合體都難以被認(rèn)定具有支配地位進(jìn)而就不可能施行所謂的濫用支配地位行為。

當(dāng)然商業(yè)銀行的這些行為不違背反壟斷法并不意味著它們就沒有問題。這些行為根本上可用合同法相關(guān)制度來解決或可被視為進(jìn)犯消費(fèi)者權(quán)益行為。例如合同法格式條款的規(guī)定、可撤銷合同制度一定程度上可以作為抗辯這些行為的法律根據(jù)；消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法中也有消費(fèi)者公平交易權(quán)的規(guī)定且也明確指出經(jīng)營(yíng)者不合理、不公平的單方聲明無效。此其一。其二隨著銀監(jiān)會(huì)新的?商業(yè)銀行效勞價(jià)格理?不日出臺(tái)以及價(jià)格主部門制定的銀行效勞價(jià)格定價(jià)和指導(dǎo)價(jià)的同時(shí)公布商業(yè)銀行的不合理收費(fèi)行為自然會(huì)有所消解。其三這些行為都發(fā)生在銀行與客戶之間可看作銀行對(duì)其交易中優(yōu)勢(shì)地位的濫用即濫用相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位行為。相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位是交易中一方相對(duì)于另一方的優(yōu)勢(shì)地位這種地位雖然不同于支配地位但也可能危害到競(jìng)爭(zhēng)秩序與消費(fèi)者福利故有些反壟斷法也制止相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的濫用。[16]我國(guó)反壟斷法雖然沒有相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位濫用行為但已經(jīng)注意到了相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的客觀存在并將其作為判斷某一主體是否具有支配地位的重要因素。[17]另需明確的是濫用相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位行為雖然不屬于壟斷行為但其不合理性在理中已廣為人知我國(guó)目前也有相關(guān)法律明確這類行為但主要限于大型超利用其優(yōu)勢(shì)地位損害供貨商權(quán)益的行為如、開展和改革會(huì)、部、稅務(wù)總、工商行政理總于2006年結(jié)合發(fā)布的?零售商供給商公平交易理?以及上海商業(yè)會(huì)和上海工商行政理在2002年發(fā)布的?超收費(fèi)的?。有理由相信銀行濫用其優(yōu)勢(shì)地位損害客戶利益的行為在將來也會(huì)被視為行為而得到糾正。我國(guó)的?反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法?〔修訂稿〕就明確將濫用相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位行為視為一種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。[18]

所以社會(huì)公眾指責(zé)商業(yè)銀行施行壟斷行為也根本站不住腳。退一步說即便能證明商業(yè)銀行施行了各種壟斷行為但因這些壟斷行為所獲得的利潤(rùn)能構(gòu)成銀行暴利的主要來源嗎？肯定不能因?yàn)楸M近年來我國(guó)商業(yè)銀行收費(fèi)工程和傭金收入持續(xù)增長(zhǎng)但其利潤(rùn)的主要來源還是存貸款利息差[19]而這種利息差很難靠各種零星的壟斷行為來維持。

綜合上面的分析可以得出結(jié)：銀行業(yè)在我國(guó)當(dāng)前并不具有壟斷地位其暴利也不可能壟斷行為而獲得?！皦艛啜曇辉~在人們指責(zé)銀行暴利時(shí)被賦予了新的含義而且這種含義是極其模糊的。以壟斷屬性來認(rèn)定銀行暴利的根源更多地是一種情感判斷而不具有明確的法律根據(jù)。這種情感判斷在出現(xiàn)普通群眾身上無可厚非但欲深化銀行業(yè)的制度變革那么必須找到銀行業(yè)暴利的真正原因。

不是壟斷那么到底是造就了銀行暴利？

三、銀行暴利的制度根源：高度制

理性認(rèn)識(shí)銀行暴利必須明確一點(diǎn)任何暴利行業(yè)的形成都有復(fù)雜原因遠(yuǎn)非一句“制度因素〞可以解釋。我們?cè)谥肛?zé)制度不合理時(shí)絕不能否認(rèn)銀行自身的持續(xù)努力。銀行業(yè)是資本高度集中的產(chǎn)業(yè)2021年商業(yè)銀行之所以能實(shí)現(xiàn)1.04萬億元的稅后利潤(rùn)、36.3的同比增幅、1.28的資產(chǎn)利潤(rùn)率、20.4的資本利潤(rùn)率首先得益于銀行業(yè)龐大的資產(chǎn)規(guī)模例如截至2021年底銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額已到達(dá)113.3萬億元；其次商業(yè)銀行業(yè)信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)控制較好不良資產(chǎn)程度較低也是重要原因例如2021年商業(yè)銀行的不良貸款比率已下降到0.96而在2005年底這一比率還高至8.61〔數(shù)據(jù)請(qǐng)參見?中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)視理會(huì)2021年報(bào)?〕。

分析銀行暴利時(shí)銀行自身原因應(yīng)予以肯定但制度因素尤其是法律制度因素也不能無視。制度設(shè)計(jì)不合理也可能造就銀行暴利銀行業(yè)改革應(yīng)去除不合理的制度因素讓銀行依靠自身“硬實(shí)力〞賺取合理利潤(rùn)。在分析怎樣的制度造就銀行暴利之前先看一下銀行高額利潤(rùn)的主要構(gòu)成。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)2021年銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的收入構(gòu)成中利息收入即存貸款凈息差〔NetInterestMargin簡(jiǎn)稱NIM〕〕構(gòu)成了其收入的最主要部到達(dá)總收入的66.2〔數(shù)據(jù)請(qǐng)參見?中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)視理會(huì)2021年報(bào)?〕。盡這一數(shù)據(jù)是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的綜合數(shù)據(jù)[20]但根本能反映商業(yè)銀行收入構(gòu)造。而且在扣除政策性銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)之后商業(yè)銀行的利息收入比例應(yīng)該更高。進(jìn)一步說凈息差的形成來自于存款利率與貸款利率的差異。例如2021年7月調(diào)息之后6個(gè)月、一年、兩年、三年的定存款利率分別為2.8、3、3.75、4.25而6個(gè)月至一年的貸款利率卻到達(dá)6一至三年的貸款利率為6.15。差距是明顯的那么為銀行能賺取如此高的息差收入？換言之為存貸利率差如此宏大銀行還能將貸款發(fā)放出去？銀行又憑能維持如此之高的存貸利率差？

原因很簡(jiǎn)單銀行業(yè)在我國(guó)目前是高度制的行業(yè)。[21]在法律制度層面銀行業(yè)的高度制屬性集中表達(dá)在以下三個(gè)方面或者說以下三種法律制度成了銀行暴利的主要推動(dòng)者。

1．強(qiáng)調(diào)金融活動(dòng)的正規(guī)性

我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)的主體有明確規(guī)定只有依法設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)才能從事金融活動(dòng)。1986年的?銀行理暫行?、1998年的?金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締?中國(guó)人民銀行1996年的?貸款通那么?、2002年的?取締地下錢莊及打擊高利貸行為的?以及的解釋、監(jiān)部門的答復(fù)等[22]對(duì)非正規(guī)金融即金融都根本持否認(rèn)態(tài)度。這些規(guī)定的本質(zhì)是確立了金融機(jī)構(gòu)從事金融活動(dòng)的法定身份尤其將存貸業(yè)務(wù)專賦銀行類金融機(jī)構(gòu)享有。換言之銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)幾乎“壟斷〞了所有合法的資金融通渠道。一旦主體有貸款需求根本只能找銀行這就使得銀行就無需擔(dān)憂即便貸款利率很高在社會(huì)資金需求一直長(zhǎng)盛不衰的情況下貸款也是供不應(yīng)求。這就是商業(yè)銀行之所以能將貸款利率維持較高程度卻仍能將貸款發(fā)放出去的最重要原因。強(qiáng)調(diào)金融活動(dòng)的正規(guī)定固然是為了維護(hù)金融秩序尤其是要確保信貸政策能正常執(zhí)行但其弊端顯而易見故近年來有關(guān)金交融法化的呼聲越來越高也在逐步引導(dǎo)金融走向光化、化最終合法化。

2．準(zhǔn)入過于嚴(yán)格

假如法律規(guī)定只有銀行可以從事存貸業(yè)務(wù)又對(duì)銀行準(zhǔn)入設(shè)置過高門檻那么可能就是在阻礙潛在進(jìn)入者維護(hù)既存銀行的利益。那么我國(guó)的銀行準(zhǔn)入制度到底是嚴(yán)厲還是寬松？

首先我們必須成認(rèn)盡銀行業(yè)存在準(zhǔn)入制度但相對(duì)石油開采、電力、電信等行業(yè)現(xiàn)行法律對(duì)銀行設(shè)立尤其是資本進(jìn)入銀行業(yè)的準(zhǔn)入要寬松得多銀行業(yè)并不是不可進(jìn)的更不是只有國(guó)有資本才能進(jìn)入。制度上我國(guó)?商業(yè)銀行法?并未制止資本和個(gè)人成為銀行股東；從“36條〞到新“36條〞對(duì)資本進(jìn)入銀行業(yè)也一直持比擬的態(tài)度；?農(nóng)村商業(yè)銀行理暫行規(guī)定?還明確規(guī)定“農(nóng)村商業(yè)銀行的發(fā)起人以原農(nóng)村信譽(yù)社的社員為根底并吸收農(nóng)民、農(nóng)村工商戶、企業(yè)法人和其他經(jīng)濟(jì)組織參加〞。從客觀現(xiàn)實(shí)看除國(guó)有銀行外資本在銀行業(yè)已占據(jù)了“半壁江山〞。[23]截至2021年年底在股份制商業(yè)銀行和城商業(yè)銀行總股本中資本〔含境內(nèi)法人股、自然人股和其他社會(huì)公眾股〕占比分別是42和54。[24]比擬典型的例子如民生銀行的股東是新希望雅戈?duì)柤瘓F(tuán)和杉杉股份也是寧波銀行的股東。所以單就制度設(shè)計(jì)來看我國(guó)的銀行準(zhǔn)入制度不大可能造就銀行業(yè)的壟斷地位相反它為資本進(jìn)入銀行業(yè)提供了充分的制度支撐至少制度層面如此。

當(dāng)然對(duì)我國(guó)的銀行準(zhǔn)入制度也有人提出批評(píng)如認(rèn)為制度不統(tǒng)一〔中外資銀行分立準(zhǔn)入、不同中資銀行的準(zhǔn)入也有較大差異〕[25]、資金員等門檻較高。對(duì)此應(yīng)當(dāng)看到銀行本身性質(zhì)各異、種類多樣對(duì)不同性質(zhì)、不同種類的銀行設(shè)置不同的準(zhǔn)入條件不僅可以而且必須；同時(shí)銀行業(yè)是一個(gè)極為特殊的行業(yè)銀行效勞不僅事關(guān)客戶利益還涉及到金融穩(wěn)定、金融平安進(jìn)而關(guān)乎的經(jīng)濟(jì)開展、社會(huì)穩(wěn)定乃至平安對(duì)銀行準(zhǔn)入自然不能設(shè)置如同普通商事成立的資金、人員及其他各類條件。

其次在認(rèn)可現(xiàn)行準(zhǔn)入制度的同時(shí)也要明確僅有靜態(tài)的制度設(shè)計(jì)是不夠的制度執(zhí)行中能否做到嚴(yán)格執(zhí)法、平等對(duì)待才是更關(guān)鍵的問題。我國(guó)目前商業(yè)銀行準(zhǔn)入制度中的問題就出如今執(zhí)行領(lǐng)域主要表現(xiàn)為看似制度解禁了但設(shè)立商業(yè)銀行還是極其困難的。這一現(xiàn)象被人們形象地成為“玻璃門〞——如同大道上豎有一塊透明玻璃路牌前途可入但真正走上去就會(huì)頭破血流而這個(gè)“玻璃門〞盡無人提起卻盡人皆知?！捌屏чT〞的形成原因復(fù)雜有觀念、傳統(tǒng)、制度等各項(xiàng)因素當(dāng)然也可能與準(zhǔn)入制度本身有關(guān)但更多地表達(dá)為審批對(duì)商業(yè)銀行的準(zhǔn)入制度執(zhí)行過于嚴(yán)厲甚至將一些非制度性因素納入銀行準(zhǔn)入時(shí)的考慮范圍。

我國(guó)銀行準(zhǔn)入制度目前以?商業(yè)銀行法?為核心其設(shè)定了總的準(zhǔn)入和條件同時(shí)輔以各種層次的更為詳細(xì)的準(zhǔn)入規(guī)定。但符合這些條件不一定就能設(shè)立銀行原因是商業(yè)銀行準(zhǔn)入需要監(jiān)機(jī)構(gòu)審批。這了商業(yè)銀行準(zhǔn)入實(shí)際上是一種競(jìng)爭(zhēng)性資源的分配審批在是否準(zhǔn)入商業(yè)銀行時(shí)會(huì)考慮多種因素如區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有銀行數(shù)量、布極其競(jìng)爭(zhēng)狀況。我國(guó)1995年?商業(yè)銀行法?就明確規(guī)定中國(guó)人民銀行審查商業(yè)銀行的設(shè)立申請(qǐng)時(shí)“應(yīng)當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)開展的需要和銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的狀況〞。[26]2003年?商業(yè)銀行法?修改時(shí)雖因參加WTO時(shí)作出的金融效勞營(yíng)業(yè)答應(yīng)上沒有經(jīng)濟(jì)需求測(cè)試或數(shù)量限制的承諾這一規(guī)定被刪除了但現(xiàn)實(shí)中無對(duì)外國(guó)資本還是民營(yíng)資本來說新設(shè)商業(yè)銀行獲批的可能性都是極小的。這就解釋了為那些從事借貸的地下錢莊完全有財(cái)力發(fā)起設(shè)立銀行卻仍冒著宏大的法律風(fēng)險(xiǎn)從事地下金融活動(dòng)也給了當(dāng)前百多家城商業(yè)銀行中沒有一純粹的民營(yíng)銀行這看似不合理的現(xiàn)象一個(gè)再合理不過的注腳。[27]也就是說盡經(jīng)濟(jì)需求測(cè)試這類考慮因素在法律層面明確地被刪除了但任何商業(yè)銀行的設(shè)立審批中都不開監(jiān)的本質(zhì)權(quán)衡。銀行業(yè)的特殊性了權(quán)衡甚為必要但關(guān)鍵問題是在沒有任何法律將這些本質(zhì)權(quán)衡因素予以規(guī)定時(shí)如何能確保監(jiān)在審批時(shí)能做到不偏不倚尤其是對(duì)符合法定和條件的資本的商業(yè)銀行設(shè)立申請(qǐng)不予回絕呢？

3．利率的制

銀行暴利主要源自存貸款利息差而利率的制正是造成巨額利息差的直接因素。我國(guó)目前實(shí)行人民幣存貸款基準(zhǔn)利率制度即所謂的“貸款下限、存款上限〞的利率制制度。[28]這種制度的本質(zhì)是存款利率由設(shè)定上限貸款利率那么可由銀行在下限之上根據(jù)上下浮動(dòng)。近年來從緊的貨幣政策尤其是貸款數(shù)量的控制使得貸款嚴(yán)重供不應(yīng)求所以貸款利率自2021年底以來一路上升。盡也在不斷上調(diào)存款利率但與貸款利率之間的差距始終沒有縮小名義利差一直在3左右。在我國(guó)當(dāng)前的金融法制內(nèi)控制利率固然有助于實(shí)現(xiàn)的貨幣政策目的但控制方式應(yīng)當(dāng)慎重。雖然“貸款下限、存款上限〞的做法與利率化的目的更近了一步但同時(shí)也給銀行獲取暴利創(chuàng)造了條件。

四、制與壟斷、反壟斷法

由上可知銀行業(yè)在我國(guó)是高度制的行業(yè)銀行暴利的制度根源在于制表達(dá)在限制融資渠道、嚴(yán)格準(zhǔn)入及利率不當(dāng)制三個(gè)方面。這就是人們?cè)谥肛?zé)銀行暴利時(shí)“壟斷〞一詞被重新賦予的全部含義。嚴(yán)格來說這當(dāng)然不是壟斷至少不是反壟斷法意義上的壟斷。但隨之而來的問題是這些不太合理的制措施可否在反壟斷法的框架內(nèi)予以解決或者是部解決？進(jìn)一步反壟斷法在矯正這類行為上的邊界何在？假如反壟斷法能解決制問題那么銀行暴利的制度措施也可以說是破除壟斷。

要答復(fù)這一問題就要分析制與反壟斷的關(guān)系?？偟膩碚f盡制有可能使得被制企業(yè)形成壟斷或者制本身就是濫用行的壟斷行為但總體上制與壟斷、反壟斷法的關(guān)系極其復(fù)雜不能一概而。

1．制與壟斷

制雖然有可能形成壟斷但不必然有時(shí)二者甚至毫不相干。制的領(lǐng)域較為廣泛且處于不斷變動(dòng)的過程之中。通常制包括經(jīng)濟(jì)性的和社會(huì)性的兩個(gè)方面前者經(jīng)濟(jì)目的〔如經(jīng)濟(jì)效率、有效競(jìng)爭(zhēng)〕后者那么主要考慮社會(huì)目的〔如消費(fèi)平安、環(huán)境保護(hù)〕。有可能導(dǎo)致壟斷的僅僅是對(duì)特定行業(yè)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制而非全部。

經(jīng)濟(jì)性制通常存在于自然壟斷行業(yè)和信息嚴(yán)重不對(duì)稱的行業(yè)前者如石油開采、電力、電信等行業(yè)后者如銀行與業(yè)。自然壟斷行業(yè)由其網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、本錢次可加性等特征制通常會(huì)將效率目的置于首位并因此嚴(yán)格控制經(jīng)營(yíng)者數(shù)量結(jié)果維持了這一行業(yè)的壟斷場(chǎng)面；對(duì)信息不對(duì)稱行業(yè)的制那么重在維護(hù)交易平安與公平制措施盡也強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)入限制但更重視準(zhǔn)入之后的產(chǎn)量、質(zhì)量、價(jià)格及行為等方面的控制。這就是為石油開采、電力、電信、鐵路、供水、供電與銀行、等在我國(guó)同屬高度制的行業(yè)卻有些屬于壟斷行業(yè)有些仍處于高度競(jìng)爭(zhēng)之中的重要原因。

社會(huì)性制主要為理解決安康、平安與環(huán)境問題[29]這些問題通常因外部性引起而外部性存在于各種行業(yè)與場(chǎng)合所以與經(jīng)濟(jì)性制不同的是社會(huì)性制不以特定行業(yè)為對(duì)象而是為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)目的實(shí)行跨行業(yè)、全方位的制。這了社會(huì)性制不可能使得某一行業(yè)形成壟斷即使社會(huì)目的而實(shí)行準(zhǔn)入控制一般也僅要求被準(zhǔn)入者具備一定的資質(zhì)或才能而不會(huì)限制準(zhǔn)入者數(shù)量。例如為了確保食品平安食品行業(yè)的準(zhǔn)入制度很嚴(yán)格但食品行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)異常充分。

所以總的來說只有對(duì)自然壟斷行業(yè)的經(jīng)濟(jì)性制有可能導(dǎo)致這一行業(yè)的壟斷對(duì)信息不對(duì)稱行業(yè)的經(jīng)濟(jì)性制以及社會(huì)性制一般與壟斷沒有關(guān)聯(lián)。銀行在各國(guó)都屬于制的行業(yè)但銀行業(yè)壟斷在各國(guó)都不常見。

2．制與反壟斷法

制與反壟斷都是救治失靈的重要手段盡二者的最終目的都是保護(hù)和擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利但其建立的直接目的和根本任務(wù)是不一樣的所以二者之間的沖突在所難免。反壟斷法的直接目的在于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)而制常常不同程度地抑制或取代了競(jìng)爭(zhēng)。所以在歷史上受制的產(chǎn)業(yè)以及制行為本身是否需要承受反壟斷法審查一直爭(zhēng)不休。二者關(guān)系的根本歷史脈絡(luò)是：最初的制被看作是“對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的明顯取代〞[30]制與反壟斷法各自為政受制的行業(yè)及制行為得到了反壟斷法的一般豁免；但隨著經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的開展以及“可競(jìng)爭(zhēng)理〞和“制捕獲理〞的興起人們對(duì)制及制下的產(chǎn)業(yè)提出質(zhì)疑進(jìn)而使得反壟斷法逐漸深化到制領(lǐng)域。

從反壟斷法自身看制領(lǐng)域需要承受反壟斷法審查的理根底是反壟斷法在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“一般法〞或“原那么法〞屬性也即通常所稱的“經(jīng)濟(jì)〞地位。由于競(jìng)爭(zhēng)具有普遍價(jià)值通過制而欲實(shí)現(xiàn)的價(jià)值一般不得消除或限制競(jìng)爭(zhēng)因此作為一般法的反壟斷法原那么上就被賦予了適用于一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律地位。[31]這是原那么制領(lǐng)域也應(yīng)如此可是但凡原那么都有例外。是否制領(lǐng)域的一切行為、活動(dòng)都可以納入反壟斷法的框架？

反壟斷法作為一般法就有與之相對(duì)的“特別法〞。反壟斷法適用于所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域確立一般性的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)那么而制那么集中于某一個(gè)行業(yè)、某個(gè)環(huán)節(jié)或某個(gè)問題在這些行業(yè)、環(huán)節(jié)或問題上也可能涉及競(jìng)爭(zhēng)問題。相對(duì)于反壟斷法來說制法如涉及競(jìng)爭(zhēng)問題的當(dāng)為“特別法〞。我國(guó)地區(qū)普遍觀點(diǎn)認(rèn)為“公平交易法就競(jìng)爭(zhēng)行為之事務(wù)屬于一般法至于其他特定目的而訂定之法律其中涉及競(jìng)爭(zhēng)行為事務(wù)者在該特別法之范圍內(nèi)自應(yīng)屬競(jìng)爭(zhēng)行為事務(wù)之特別法〞。[32]特別法以一般法為根底通常需要遵守一般法的要求但當(dāng)其對(duì)特定問題的規(guī)定與一般法不一致時(shí)按照法律適用的一般原理應(yīng)以“特別法優(yōu)于一般法〞的原那么處理。也即說制法可能作出與反壟斷法要求不一致的規(guī)定這種規(guī)定因具有特別法屬性往往能得到反壟斷法的豁免。[33]

所以說反壟斷法盡可以適用于制領(lǐng)域但這種適用可能因特別法的優(yōu)先效力而受到限制。一方面假如受制企業(yè)的某些行為看似壟斷但特別法的受權(quán)那么不能以反壟斷法制止之。典型例子是對(duì)某些領(lǐng)域商品或效勞價(jià)格實(shí)行定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)這樣從形式上看供給該種商品或效勞的企業(yè)之間就不會(huì)有價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)如各大商業(yè)銀行存貸利率根本一致這類行為就不能認(rèn)為屬于壟斷。另一方面就制行為本身來說其屬于行為各國(guó)反壟斷法一般適用于行為故制行為不能當(dāng)然地獲得反壟斷法豁免但特別法的優(yōu)先效力也會(huì)對(duì)反壟斷法適用于制行為產(chǎn)生制約效果。在現(xiàn)代法治框架內(nèi)制行為也會(huì)有法律根據(jù)往往得到了立法以法律方式的明確受權(quán)反壟斷法對(duì)這類包含有立法明確意圖的制行為根本沒有約束力。原因很簡(jiǎn)單這類行為即便不合理地產(chǎn)生了壟斷也會(huì)被視為壟斷而作為反壟斷法的適用除外或豁免。例如一國(guó)的立法完全可以公布法律使得某些行業(yè)直接不適用反壟斷法。國(guó)會(huì)就曾公布McCarran-FergusonAct排除了業(yè)、公布FederalAviationAct排除了航空業(yè)的反托拉斯法適用。我國(guó)也有相關(guān)規(guī)定如?煙草法?明確規(guī)定了煙草制度。這上是以法律形式在煙草領(lǐng)域排除了競(jìng)爭(zhēng)是立法的限制競(jìng)爭(zhēng)行為但是由于?煙草法?同?反壟斷法?具有一樣等級(jí)其限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定應(yīng)被視為特別法故不能認(rèn)為違背了?反壟斷法?。

以上述結(jié)來反觀銀行業(yè)不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)行銀行業(yè)制的相關(guān)制度也很難按照反壟斷法的規(guī)那么來進(jìn)展審查因?yàn)檫@些制制度根本有明確的法律根據(jù)。例如?商業(yè)銀行法?明確規(guī)定設(shè)立商業(yè)銀行需要銀監(jiān)會(huì)審批；現(xiàn)實(shí)中中國(guó)人民銀行及銀監(jiān)會(huì)的各項(xiàng)制措施也根本出于?中國(guó)人民銀行法?、?銀行業(yè)監(jiān)視理法?的受權(quán)。所以假如非要說銀行業(yè)壟斷這種壟斷也非銀行自身的壟斷而是壟斷。試圖將銀行業(yè)制納入反壟斷法審查框架或望反壟斷法來破除銀行業(yè)的高度制屬性都是不實(shí)在際的夢(mèng)想。

當(dāng)然在提出制法作為特別法的優(yōu)先適用效力及反壟斷法的適用限制時(shí)還要注意這一結(jié)的詳細(xì)語境。詳細(xì)而言需要注意兩個(gè)問題：

第一特別法優(yōu)先適用有明確的前提即一般法與特別法在效力等級(jí)上處于同一層次。我國(guó)?立法法?第83條明確規(guī)定只有“同一〞制定的法律特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的才優(yōu)先適用特別規(guī)定。據(jù)此對(duì)不同層級(jí)之間的法律沖突如行政法規(guī)與法律不一致或部門規(guī)章與行政法規(guī)不一致是不可能優(yōu)先適用下位法的。在我國(guó)?反壟斷法?是立法制定的法律因此只有立法可以在特殊行業(yè)中確立與反壟斷法不一致競(jìng)爭(zhēng)規(guī)那么其他法律假如違犯反壟斷法的規(guī)定相關(guān)主體這一規(guī)定而從事了壟斷行為是無法得到反壟斷法豁免的。

這里還有一個(gè)特殊問題可不可以在行政法規(guī)中作出與反壟斷法不一致的規(guī)定或直接作出相關(guān)行政？按照特別法優(yōu)先適用的前提行政法規(guī)不可能是法律的特別法故無法優(yōu)先適用。但在我國(guó)根據(jù)規(guī)定是權(quán)利的執(zhí)行是行政所行使的職權(quán)都是帶有全性的其發(fā)布法律性或作出行政即使具有限制競(jìng)爭(zhēng)效果也屬行為反壟斷法是無法審查的。[34]

第二盡反壟斷法審查制制度的空間有限但假如制不合理地執(zhí)行制制度那么可能不符合反壟斷法要求。根據(jù)前面分析制行為得到反壟斷法豁免的前提是制行為能明確表達(dá)意圖詳細(xì)表現(xiàn)為得到立法或行政答應(yīng)假如制以制之名違犯上述意圖從事所謂的制行為自然不能得到反壟斷法豁免。有學(xué)者甚至認(rèn)為只有在國(guó)會(huì)立法明確答應(yīng)的情況下反壟斷法才不適用于制行為而制行使裁量權(quán)的情況并不能當(dāng)然地排除反壟斷法的適用。[35]我國(guó)商業(yè)銀行準(zhǔn)入審批中的問題可能就在于此。立法中雖已明確取經(jīng)濟(jì)需求測(cè)試及數(shù)量限制的要求但現(xiàn)實(shí)中的銀行準(zhǔn)入還明顯有數(shù)量限制。同時(shí)由于缺乏明確的本質(zhì)權(quán)衡因素的規(guī)定銀監(jiān)會(huì)在審查商業(yè)銀行設(shè)立申請(qǐng)時(shí)的裁量權(quán)幾乎不受控制——它既可以批準(zhǔn)上百家城商業(yè)銀行也可以擋住想進(jìn)入銀行業(yè)的資本。理上對(duì)這種所謂的“玻璃門〞現(xiàn)象反壟斷法完全可以從是否存在“濫用行利排除、限制競(jìng)爭(zhēng)〞角度來對(duì)銀監(jiān)會(huì)行為予以審查。

五、控制途徑：放松制而非反壟斷

既然銀行暴利的制度根源在于制而非壟斷而制與反壟斷作為理經(jīng)濟(jì)的兩種手段具有相對(duì)性及各自理范圍試圖以反壟斷法來審查制行為效果是極其有限的那么控制銀行暴利的途徑就應(yīng)該是放松制而非反壟斷。

〔一〕放松制的根本方面

放松制的首要措施是拓展融資渠道。我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況是一方面是旺盛的社會(huì)融資需求另一方面銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)幾乎“壟斷〞了融資渠道。這種供需矛盾不僅使得銀行穩(wěn)收暴利更使得廣闊中小微型企業(yè)無法從正規(guī)途徑獲得資金支持。改變這種不合理現(xiàn)狀就需要拓展融資渠道降低銀行間接融資在整個(gè)社會(huì)的資金配給中的比例當(dāng)務(wù)之急是適度賦予金交融法地位。這已是社會(huì)共識(shí)。因?yàn)橥卣谷谫Y渠道不僅是解決銀行暴利問題的最徹底更能為中小微型企業(yè)的開展及時(shí)“輸血〞。

放松制的第二個(gè)方面是確保制機(jī)構(gòu)審批權(quán)的理性行使。我國(guó)當(dāng)前銀行設(shè)立之難更多地可能并非銀行準(zhǔn)入制度本身之過而是審批即銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行設(shè)立的審批過于慎重。對(duì)資本來說銀監(jiān)會(huì)的擔(dān)憂可能來自資本的自身治理構(gòu)造不健全信譽(yù)狀況不佳等方面這種擔(dān)憂為確保銀行業(yè)平安所必需但現(xiàn)行銀行業(yè)的資本構(gòu)造足以說明銀監(jiān)會(huì)確屬過慮了。民生銀行是一個(gè)例子作為中國(guó)民營(yíng)銀行的范本其成功本身就說明資本進(jìn)入銀行業(yè)不會(huì)存在經(jīng)營(yíng)上的問題。我國(guó)將來的銀行業(yè)改革表如今準(zhǔn)入制度上需要審批轉(zhuǎn)變觀念在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)上無須再考慮資本性質(zhì)因素不對(duì)任何主體的銀行設(shè)立申請(qǐng)都應(yīng)做到公平對(duì)待銀監(jiān)會(huì)的更多精力應(yīng)放在準(zhǔn)入后的監(jiān)上。

要做到準(zhǔn)入上的公平對(duì)待需要作出以下制度努力：

第一增加審批的可預(yù)見性。我國(guó)當(dāng)前的銀行準(zhǔn)入審批就被批評(píng)為銀監(jiān)會(huì)掌握的審批權(quán)。之所以說“掌握〞因?yàn)橄嚓P(guān)法規(guī)中銀監(jiān)會(huì)審批的條款從未明確審批通過或不通過的詳細(xì)條件是。[36]為確保審批公平必須進(jìn)步審批的可預(yù)見性。為此需要消除現(xiàn)行審批規(guī)那么中的模糊規(guī)定如銀監(jiān)會(huì)?中資商業(yè)銀行行政答應(yīng)事項(xiàng)施行?中準(zhǔn)入條件的“有健全的組織機(jī)構(gòu)和理制度〞、“治理與控制健全有效〞等彈性極大的要求到底有哪些詳細(xì)、現(xiàn)實(shí)中又是如何予以判斷的等問題應(yīng)予進(jìn)一步細(xì)化。

第二明確銀監(jiān)會(huì)審批的性質(zhì)。銀行準(zhǔn)入審批在性質(zhì)上屬于行政答應(yīng)但行政答應(yīng)有不同種類不同種類的答應(yīng)對(duì)相對(duì)人及其他主體權(quán)益的影響程度不同。?行政答應(yīng)法?雖未明確規(guī)定行政答應(yīng)的種類但理上行政答應(yīng)可分為一般答應(yīng)和特殊答應(yīng)兩類。一般答應(yīng)指對(duì)符合條件的主體直接發(fā)放答應(yīng)證無特殊限制；特殊答應(yīng)即特許是指除了一般的法定條件外還對(duì)申請(qǐng)人有特別限制的答應(yīng)。二者的一個(gè)重要區(qū)別在于：一般答應(yīng)無數(shù)量限制而特殊答應(yīng)多有數(shù)量限制即滿足法定條件也未必能獲得答應(yīng)。銀行準(zhǔn)入答應(yīng)到底是一般答應(yīng)還是特殊答應(yīng)？銀行業(yè)特殊性的考慮我國(guó)1995年?商業(yè)銀行法?明確規(guī)定審批商業(yè)銀行設(shè)立申請(qǐng)時(shí)需要本質(zhì)權(quán)衡因此屬特殊答應(yīng)；但這一規(guī)定在2003年被明確刪除所以有理由相信現(xiàn)行的銀行準(zhǔn)入審批應(yīng)為一般答應(yīng)。假如屬于一般答應(yīng)銀監(jiān)會(huì)的審批職責(zé)就應(yīng)是嚴(yán)格執(zhí)行準(zhǔn)入制度這種執(zhí)行既包括將不符合準(zhǔn)入條件的主體排除在銀行業(yè)之外也包括對(duì)符合準(zhǔn)入條件的主體頒發(fā)答應(yīng)證。但這種理解與銀監(jiān)會(huì)的現(xiàn)實(shí)做法并不一致。所以銀行準(zhǔn)入審批的法律性質(zhì)需要在制度與理中形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。

放松制的第三個(gè)方面是重構(gòu)我國(guó)現(xiàn)行的利率制制度。重構(gòu)利率制制度的目的是縮小存貸利差。盡單從數(shù)據(jù)看我國(guó)的存貸利差并不比其他大[37]但這里必須考慮的一個(gè)重要現(xiàn)實(shí)是我國(guó)當(dāng)前金融不興旺、銀行間接融資占比近80。3左右的利差也許并不其他高但假如考慮到銀行間接融資的高比率那么其的最終利潤(rùn)數(shù)額與其他是不可同日而語的。

在解決利差問題上利率化的呼聲被視為最徹底的途徑我國(guó)也一直以此為目的進(jìn)展利率改革。但利率化是否真能終結(jié)銀行暴利尚有未知之?dāng)?shù)。因?yàn)樵诖婵罾史砰_的同時(shí)貸款利率也會(huì)隨行就。在企業(yè)融資需求很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍很旺盛的背景下銀行的貸款余額仍可能供不應(yīng)求因此貸款利率仍然會(huì)很高。即便存款利率也隨之上漲但誰也不能保證一定會(huì)上漲到存貸利差縮小到合理的程度。

利率化要想發(fā)揮作用必須同時(shí)輔以融資渠道的放開賦予金交融法地位。融資渠道多元化之后假如銀行存貸利差過大機(jī)制會(huì)使人們轉(zhuǎn)向金融——不向金融貸款還是向金融存款都會(huì)以化的方式將利率調(diào)至平衡程度。這一過程還可以刺激商業(yè)銀行改良效勞進(jìn)步效率以及實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)晉級(jí)。但在金交融法化仍需一段長(zhǎng)路要走的情況下通過利率制度來縮小存貸利差權(quán)宜之計(jì)應(yīng)當(dāng)是“單邊加息〞即只調(diào)高存款利率或只調(diào)低貸款利率。

〔二〕放松制的必要補(bǔ)充

制不一定能帶來高效率放松制對(duì)銀行業(yè)開展更為有利但放松制不是制解除而是制的自我反思、自我革新。革新過程中需要相關(guān)制度補(bǔ)充。

1．制轉(zhuǎn)向：強(qiáng)化商業(yè)銀行的公共性

解決銀行暴利及相關(guān)問題需要制機(jī)構(gòu)重新定位制目的及選擇相應(yīng)的制措施。效率與平安固然重要但金融公平同樣不能無視。[38]商業(yè)銀行在賺取高額利潤(rùn)的同時(shí)也要為社會(huì)公眾提供公平的金融效勞承當(dāng)一定的社會(huì)職能。商業(yè)銀行不同于普通商事企業(yè)它享受著諸多法律特權(quán)占用了更多的公共資源：它們被允許在高杠桿根底上吸收公眾存款；它們從防止競(jìng)爭(zhēng)過烈的準(zhǔn)入控制中獲得競(jìng)爭(zhēng)利益；在遭遇財(cái)務(wù)困難時(shí)它們可能得到銀行作為最后貸款人提供的流動(dòng)性支持以及動(dòng)用公共資金施行的緊急援救；具有系統(tǒng)性影響的大型銀行更是從顯性或隱性的“太大不宜倒〞政策中獲得了補(bǔ)貼。[39]因此必須認(rèn)識(shí)到“商業(yè)銀行具有一定的公共性〞[40]這一屬性監(jiān)機(jī)構(gòu)應(yīng)促使商業(yè)銀行在追求經(jīng)濟(jì)目的的同時(shí)也要考量相應(yīng)的社會(huì)目的。

強(qiáng)化商業(yè)銀行的公共性意味著商業(yè)銀行要有社會(huì)擔(dān)當(dāng)表現(xiàn)為不僅要積極履行社會(huì)責(zé)任更要履行其公共職責(zé)如提供普遍效勞、公平效勞、保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益等等。其中較為重要的一點(diǎn)是銀行為消費(fèi)者提供效勞的價(jià)格不能完全由銀行自己來。人們?cè)谥肛?zé)銀行暴利時(shí)無一例外地提出銀行收費(fèi)工程過多且價(jià)格過高盡這不是暴利的主要來源但銀行不合理收費(fèi)確實(shí)是一個(gè)問題。假如銀行是純粹的商事企業(yè)它就有提供金融效勞的價(jià)格人們不應(yīng)指責(zé)其收費(fèi)過多過高更不應(yīng)要求銀行對(duì)某些效勞。但很顯然銀行效勞特別是根本銀行效勞日益成為人們生活的必需客觀上具有準(zhǔn)公共品性質(zhì)。法律上將商業(yè)銀行的效勞定位為“重要的公益性效勞〞是可行且恰當(dāng)?shù)?。按?價(jià)格法?規(guī)定這類效勞可以實(shí)行定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)。因此為防止銀行利用其優(yōu)勢(shì)地位損害消費(fèi)者利益監(jiān)應(yīng)更重視放松制背景下的價(jià)格制表現(xiàn)為適度限制商業(yè)銀行的定價(jià)權(quán)對(duì)一些具有普遍性的根本銀行效勞實(shí)行定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)。[41]

要特別指出的是主張對(duì)商業(yè)銀行根本效勞實(shí)行定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)不是銀行業(yè)的自然壟斷屬性[42]而是商業(yè)銀行的公共性屬性所以與商業(yè)銀行業(yè)放松制的總體目的并不矛盾。即便將來我國(guó)銀行業(yè)完全化了商業(yè)銀行的公共性也不會(huì)消失故定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)仍然需要適用。

2．輔助措施：放松制后的反壟斷法適用

制與反壟斷法不存在誰優(yōu)誰劣的問題反壟斷法無法對(duì)抗因正常的制而引起的壟斷行為。反壟斷法發(fā)揮作用的領(lǐng)域主要是非制行業(yè)和制行業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。

當(dāng)前我國(guó)銀行業(yè)雖不是壟斷行業(yè)但因高度制反壟斷法的適用受到一定限制。反壟斷法只能對(duì)一些非制的競(jìng)爭(zhēng)性工程發(fā)揮作用如各種銀行收費(fèi)效勞工程對(duì)實(shí)行制的存貸利率那么無法適用；假如銀行效勞屬于指導(dǎo)價(jià)范圍如我國(guó)目前的人民幣根本結(jié)算類業(yè)務(wù)反壟斷法也只能在指導(dǎo)價(jià)的范圍內(nèi)予以適用——如各銀行在指導(dǎo)價(jià)之下有串通行為那么可認(rèn)定為價(jià)格卡特爾。另外由于制的潛移默化影響現(xiàn)行銀行對(duì)一些競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)也缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)常常表現(xiàn)為一家銀行新增或調(diào)整收費(fèi)工程其他銀行馬上跟上——由于銀行間沒有意思聯(lián)絡(luò)或難以證明存在意思聯(lián)絡(luò)反壟斷法并不能制止這類行為。

放松制之后反壟斷法的作用必然可以得到極大程度地發(fā)揮。除商業(yè)銀行公共性而實(shí)行的定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)工程外其他一切環(huán)節(jié)、工程都應(yīng)遵守反壟斷法的根本要求。例如在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)審批不得為了限制商業(yè)銀行的地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)而對(duì)商業(yè)銀行及其分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立實(shí)行區(qū)別對(duì)待的準(zhǔn)入如采取不同的準(zhǔn)入條件、程序、限等更不得采取不平等待遇等方式排擠或限制外地銀行在本地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或阻礙外地銀行在本地的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；在商業(yè)銀行業(yè)務(wù)上因受制的工程減少競(jìng)爭(zhēng)更加充分反壟斷法的作用將更加明顯——通常反壟斷法的重要程度與其適用領(lǐng)域的化及競(jìng)爭(zhēng)程度是呈現(xiàn)正相關(guān)的。更為重要的是放松制有利于培養(yǎng)銀行自身的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)當(dāng)銀行間效勞工程、收費(fèi)等均存在充分競(jìng)爭(zhēng)時(shí)反壟斷法的作用必然會(huì)表達(dá)在促使銀行業(yè)整體素質(zhì)提升及消費(fèi)者權(quán)益有效維護(hù)等各個(gè)方面。

六、結(jié)語

治病先找病因找錯(cuò)病因那么無法對(duì)癥下藥。銀行暴利固然需要解決但以“壟斷〞來解釋銀行暴利成因并望反壟斷法來解決這一問題似乎偏離了方向。反壟斷法在銀行業(yè)中盡可以適用但其適用的合理邊界應(yīng)當(dāng)厘定清楚。制與反壟斷都是理經(jīng)濟(jì)的根本方式應(yīng)屬制的事項(xiàng)就不應(yīng)望反壟斷法來解決。就銀行業(yè)來說是否應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格準(zhǔn)入及其效勞對(duì)象、效勞方式、價(jià)格決策等詳細(xì)經(jīng)營(yíng)要求首先屬于制的內(nèi)容；只有在制的目的是引入競(jìng)爭(zhēng)或制并不排除競(jìng)爭(zhēng)時(shí)反壟斷法才可發(fā)揮作用。假如所有事項(xiàng)包括準(zhǔn)入控制、利率制等內(nèi)容都要反壟斷法來解決那么反壟斷法就不再是反壟斷法了。從這個(gè)角度看現(xiàn)行銀行業(yè)中行為應(yīng)分為兩個(gè)層次：一是屬于制范疇的準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)及退出等行為；二是在銀行意志支配下的競(jìng)爭(zhēng)行為。反壟斷法只應(yīng)針對(duì)第二類行為。

總的來說銀行暴利不是來自銀行“壟斷〞暴利的制度根源是制解決暴利也只能依靠制制度革新而非反壟斷。反壟斷法無法承受制之重我們不能要求反壟斷法去承當(dāng)本不應(yīng)由其承當(dāng)?shù)母荒茉诜磯艛喾o法解決這些問題時(shí)指責(zé)其無用。將制問題留給制制度將壟斷問題留給反壟斷法這才是理性態(tài)度。

作者簡(jiǎn)介】焦海濤安徽大學(xué)法學(xué)院副教授法學(xué)博士。

注釋】

[1]這是中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副陳永杰的言參見周小苑：?銀行業(yè)暴利該如何化解?載?海外版?2021年2月1日第02版。

[2]這是民生銀行行長(zhǎng)洪崎在2021年12月1日舉辦的“2021環(huán)球企業(yè)家頂峰壇〞上發(fā)表的言。參見杜曉：?銀行業(yè)暴利堪稱“印鈔機(jī)〞專家認(rèn)為吃利差外加名目繁多收費(fèi)是主因?載?法制?2021年2月3日第04版。

[3]參見任朝亮、石善偉、李棟：?“銀行暴利〞有些過分?載?廣州?2021年3月13日第A5版；蘇曼麗、樓賽玲：?銀行行長(zhǎng)否認(rèn)“銀行暴利〞說?載?新京報(bào)?2021年3月12日第B01版。

[4]蔡愷：?16家上銀行去年24億?載??2021年5月2日第A005版。

[5]?已統(tǒng)一思想打破銀行壟斷?載?京華?2021年4月4日第04版。

[6]詹昊、焦海濤：?反壟斷法與中外案例評(píng)析?北京大學(xué)2021年版第7頁。

[7]主要包括五家大型商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行。前者指工行、農(nóng)行、中行、建行和交行5家后者包括中信銀行、中國(guó)光大銀行、華夏銀行、廣發(fā)銀行、深圳開展銀行、招商銀行、上海浦東開展銀行、興業(yè)銀行、中國(guó)民生銀行、恒豐銀行、浙商銀行和渤海銀行等12家。

[8]參見銀監(jiān)會(huì)?中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)視理會(huì)2021年報(bào)?第21頁、第27頁、第98頁。

[9]歐潔、田俊榮、朱雋、謝衛(wèi)群：?工農(nóng)中建交五大國(guó)有商業(yè)銀行凈利潤(rùn)占行業(yè)總利潤(rùn)六成多五大行收入近八成來自息差?載??2021年4月5日0版。

[10]參見?中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)視理會(huì)2021年報(bào)?第22頁。

[11]相關(guān)報(bào)道如鄒智威：?六大銀行被舉報(bào)“壟斷〞?載?新文化報(bào)?2021年7月30日第21版；王旭東、刁博等：?跨行取款收費(fèi)怎能想漲就漲?載?北京?2021年7月26日第A05版。

[12]詳細(xì)內(nèi)容可參見歐潔、尹世昌：?曬曬銀行的收費(fèi)?載??2021年4月12日7版。

[13]張鵬：?“停辦存折〞算的是經(jīng)濟(jì)賬?載?北京?2021年2月2日4版；欒喜良：?使用受限存折會(huì)退出舞臺(tái)？?載?新文化報(bào)?2021年2月7日第B08版。

[14]?商業(yè)銀行進(jìn)步門檻向小企業(yè)強(qiáng)加風(fēng)險(xiǎn)?來源：://finance.sina/g/20060708/16082716238.shtml2021年12月12日訪問。

[15]蘇曼麗、樓賽玲：?調(diào)查稱兩成客戶遭遇“辦貸款先存款〞?載?新京報(bào)?2021年3月13日第B08版。

[16]德國(guó)?反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法?最早規(guī)制相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位濫用行為規(guī)制根據(jù)是“依賴性〞理。該理認(rèn)為假如一個(gè)企業(yè)回絕與另一個(gè)企業(yè)交易而使后者在另行選擇交易對(duì)象時(shí)缺乏足夠和合理的選擇性那么前者就具有相對(duì)的交易中優(yōu)勢(shì)地位被依賴方不得濫用這種優(yōu)勢(shì)地位對(duì)依賴方實(shí)行歧視待遇。反壟斷法規(guī)制相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位制度在德國(guó)確立以來不少或地區(qū)也認(rèn)識(shí)到該地位的濫用可能對(duì)競(jìng)爭(zhēng)秩序造成損害因此也予以規(guī)制如、法國(guó)及我國(guó)地區(qū)。

[17]參見焦海濤：?反壟斷法相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的根底和限度?載?時(shí)代法學(xué)?2021年第3。

[18]工商總曾在2006年公布了?反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法?〔修訂稿〕并公開征求此后又對(duì)修訂稿進(jìn)展了大幅度修改。的?反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法?〔修訂稿〕規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者不得利用交易中的優(yōu)勢(shì)施行以下行為：〔一〕不正當(dāng)?shù)匾蠼灰紫鄬?duì)人為其提供經(jīng)濟(jì)利益；〔二〕不正當(dāng)?shù)匾蠼灰紫鄬?duì)人購(gòu)置其指定的商品或者效勞；〔三〕不正當(dāng)?shù)叵拗平灰紫鄬?duì)人的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；〔四〕不正當(dāng)?shù)匾蠼灰紫鄬?duì)人承受其他不合理的交易條件。〞

[19]參見?中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)視理會(huì)2021年報(bào)?第23頁。

[20]根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的界定銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)包括銀行類金融機(jī)構(gòu)及非銀行金融機(jī)構(gòu)。前者包括政策性銀行及開發(fā)銀行、大型商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信譽(yù)社、郵政儲(chǔ)蓄銀行、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)〔含村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、貸款三類〕及外資銀行；非銀行金融機(jī)構(gòu)包括信托、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)、金融租賃、貨幣經(jīng)紀(jì)、汽車金融和消費(fèi)金融等。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)年報(bào)2021年銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)收入構(gòu)造的統(tǒng)計(jì)口徑為：政策性銀行及開發(fā)銀行、大型商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城商業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行、農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)、外資銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)和新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。

[21]本文對(duì)“制〞一詞的使用不再?gòu)?qiáng)調(diào)與“規(guī)制〞的區(qū)分故下文提及的“制〞、“經(jīng)濟(jì)性制〞等詞與經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“規(guī)制〞、“經(jīng)濟(jì)性規(guī)制〞等含義一樣。

[22]例如人民?審理聯(lián)營(yíng)合同糾紛案件假設(shè)干問題的解答?〔1990年〕規(guī)定“企業(yè)法人、事業(yè)法人作為聯(lián)營(yíng)一方向聯(lián)營(yíng)體但不參加共同經(jīng)營(yíng)也不承當(dāng)聯(lián)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不盈虧均按收回本息或者按收取固定利潤(rùn)的是明為聯(lián)營(yíng)實(shí)為借貸違背了有關(guān)金融法規(guī)應(yīng)當(dāng)確認(rèn)合同無效〞；?對(duì)企業(yè)借貸合同借款方逾不歸還借款應(yīng)如何處理問題的??〔1996年〕指出“企業(yè)借貸合同違背有關(guān)金融法規(guī)屬無效合同〞；中國(guó)人民銀行?對(duì)企業(yè)間借貸問題的答復(fù)?〔1998年〕也認(rèn)為“借貸屬于金融業(yè)務(wù)因此非金融機(jī)構(gòu)的企業(yè)之間不得互相借貸。企業(yè)間的借貸活動(dòng)不僅不能繁榮我國(guó)的經(jīng)濟(jì)相反會(huì)擾亂正常的金融秩序干擾信貸政策、方案的貫徹執(zhí)行削弱對(duì)規(guī)模的監(jiān)控造成經(jīng)濟(jì)秩序的紊亂。因此企業(yè)間訂立的所謂借貸合同(或借款合同)是違背法律和政策的應(yīng)認(rèn)定無效〞。

[23]夏青：?閻慶民：