淺談準(zhǔn)公益信托的可行性研究

摘要：文章論述準(zhǔn)公益信托的法律設(shè)計(jì)的立法建議。基于現(xiàn)有的公益信托模式與私益信托模式無(wú)法滿足那些非典型的公益項(xiàng)目的融資需求，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)突破現(xiàn)有的信托法律原則，拓展公益信托的范圍，放寬信托設(shè)計(jì)的法律條件，讓信托法律制度為具有公益性質(zhì)的社會(huì)事業(yè)提供融資支持及法律支撐。

關(guān)鍵詞：準(zhǔn)公益信托；立法缺陷；運(yùn)行模式；政府指導(dǎo)

2001年頒布的《中華人民共和國(guó)信托法》首次在法律層面上確定了公益信托的地位，但是由于對(duì)于公益信托缺乏明確的定義和審批等法律環(huán)節(jié)的立法空白，頒發(fā)十年來(lái)，很少有公益信托面世。

在對(duì)于公益信托的理解中，公益信托的投資來(lái)源于信托資產(chǎn)及其收益，由于公益的受益人是無(wú)對(duì)價(jià)的享受公益，因此公益信托的實(shí)施不會(huì)有任何商業(yè)收益，這從根本上決定了公益信托的委托人不僅不能享受任何回報(bào)，甚至還要以捐獻(xiàn)財(cái)產(chǎn)的方式才能參與公益信托。這種高尚的形式，由于對(duì)委托人要求過(guò)高，因此典型意義上的公益信托在當(dāng)下中國(guó)難以得到發(fā)展；而私益信托由于其準(zhǔn)入門檻過(guò)高，導(dǎo)致一些需要資金扶持的具有公益性質(zhì)的事業(yè)也難以得到發(fā)展。在資金投向的項(xiàng)目的劃分上，除了完全的商業(yè)性質(zhì)的項(xiàng)目與公益項(xiàng)目之外，仍有一部分具有很強(qiáng)的公益性質(zhì)的商業(yè)項(xiàng)目，例如經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，雖然購(gòu)房人仍要付出相應(yīng)的對(duì)價(jià)，但這些項(xiàng)目的建設(shè)者沒(méi)有商業(yè)訴求，項(xiàng)目用途主要在于解決特定群體的困難，其公益性質(zhì)不言而喻，但由于其融資規(guī)模較大，現(xiàn)行的信托制度設(shè)計(jì)無(wú)法滿足其融資需求，因此在公益信托和商業(yè)信托之外，有必要?jiǎng)?chuàng)設(shè)一種新的信托模式，準(zhǔn)公益信托。該信托設(shè)計(jì)適用于像經(jīng)濟(jì)適用房這樣的商業(yè)模式運(yùn)作的社會(huì)公益項(xiàng)目。

下面我們以經(jīng)濟(jì)適用房為例來(lái)闡述準(zhǔn)公益信托的信托模式的有關(guān)法律問(wèn)題。

一、關(guān)于公益信托的理解

公益信托，也可稱慈善信托，是指出于公益目的而設(shè)立的信托，此種類型的信托在社會(huì)生活中通常表現(xiàn)為：委托人提供一定數(shù)額的財(cái)產(chǎn)作為信托財(cái)產(chǎn)，由受托人管理該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，并按照有關(guān)信托行為的規(guī)定，將信托財(cái)產(chǎn)及其收益運(yùn)用于舉辦某一項(xiàng)或某些公益事業(yè)。

按照我國(guó)《信托法》第六十條的規(guī)定，公益信托的設(shè)立應(yīng)為了以下的公共利益：救濟(jì)貧困；救助災(zāi)民；扶助殘疾人；發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè)；發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)；發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境；發(fā)展其他社會(huì)公益事業(yè)。

從上述關(guān)于公益信托的法律規(guī)定看，公益與私益最根本的區(qū)別是受益人的區(qū)別——在于它并不是以特定的某一人或某些人為資助對(duì)象，而是以整個(gè)社會(huì)或該社會(huì)一定范圍內(nèi)的所有需要該項(xiàng)資助的人為資助對(duì)象。這在法律中有明確的規(guī)定，而且獲得資助的條件也有明確的法律規(guī)定。所以，應(yīng)當(dāng)理解為，為使社會(huì)公眾或者不特定的群體或者同一性質(zhì)的大范圍群體受益的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為公益，因?yàn)槠浍@益的對(duì)象并未被特定化，帶有廣泛性和不確定性。相反的，如果某一獲益行為，設(shè)定的獲益對(duì)象是指特定的一人或幾人，或者是帶有局限性的群體，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為私益，因?yàn)槠浍@益的對(duì)象已被特定化，在確定的范圍之外他人不可享受此種利益。

從信托上來(lái)看，如某一信托，它旨在救助全國(guó)或某一地區(qū)的所有無(wú)助的人，則屬于公益信托；它僅以特定的某幾個(gè)人為資助對(duì)象的話，就屬于私益信托。從公益信托實(shí)質(zhì)方面講，該信托應(yīng)該有明顯社會(huì)利益。從形式層面看，受益人應(yīng)該不特定。只有受益人不特定，誰(shuí)都有可能從中受益，才可認(rèn)為信托具有公共利益實(shí)質(zhì)，從而成立公益信托。而私益信托是要求指定特定的受益人，可以是投資者，也可以是投資者指定的個(gè)體，受益具有確定性。

二、從當(dāng)前公益信托法律規(guī)定的缺陷重新認(rèn)識(shí)公益信托的概念

當(dāng)前公益信托在實(shí)踐中的表現(xiàn)主要為兩點(diǎn)：委托人的非營(yíng)利性，實(shí)踐中表現(xiàn)為委托人的捐贈(zèng)方式；信托財(cái)產(chǎn)或者收益直接投資于公益項(xiàng)目。

由此我們可以看到，目前法律對(duì)于公益信托的規(guī)定存在的兩個(gè)問(wèn)題：完全的非盈利性甚至是捐獻(xiàn)使得許多熱心于公益事業(yè)的人望而卻步。作為資本，追逐高回報(bào)是其本性使然，而在中國(guó)老百姓還不普遍富裕的情況下，要求其參與公益事業(yè)不求回報(bào)甚至完全捐贈(zèng)，很不現(xiàn)實(shí)，所謂有錢出錢，有力出力，為何出力的大有人在？說(shuō)明大家公益之心是切實(shí)存在的，因此廣大市民能夠參與低回報(bào)的信托項(xiàng)目，就體現(xiàn)了其公益之心，集腋成裘，此類的公益項(xiàng)目中，雖然個(gè)人投資額度小，但是由于可以參與的人數(shù)可觀，其規(guī)模不可小覷。

其次公益事業(yè)是列舉性的，那么在對(duì)公益沒(méi)有定義的情況下，如何理解項(xiàng)目的公益性，例如政府的經(jīng)濟(jì)保障房建設(shè)是不是公益項(xiàng)目？在傳統(tǒng)的理解上，我們認(rèn)為公益信托應(yīng)該投資于公益事業(yè)本身，而如果經(jīng)濟(jì)保障房項(xiàng)目的信托資金是投資于開發(fā)商而非直接的公益項(xiàng)目本身，那么這是否可以理解為公益信托？我們認(rèn)為有必要對(duì)于公益事業(yè)進(jìn)行廣義的理解，只要社會(huì)上的不特定的困難群體從這個(gè)信托計(jì)劃的實(shí)施中得到了利益，并且實(shí)施者沒(méi)有從中得到利益，均應(yīng)該認(rèn)為是公益事業(yè)。就經(jīng)濟(jì)保障房信托項(xiàng)目而言，經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目由住建房公司承建，住建房公司在承建人的基礎(chǔ)上只獲得微薄的利潤(rùn)，這也是準(zhǔn)公益信托的關(guān)鍵性質(zhì)之一，它不是單純以獲利為目的。此次信托的主要受益人為社會(huì)廣大的購(gòu)房困難弱勢(shì)群體，經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)是為了讓更多的人能夠享有住房。民法理念“居者有其屋，耕者有其田”，住房是一個(gè)人生存的最起碼要素，然而縱觀現(xiàn)今全國(guó)房市，房?jī)r(jià)居高不下，普通個(gè)體只有望房興嘆，或者花一輩子的時(shí)間背上房債，成為不折不扣的“房奴”。在這樣的經(jīng)濟(jì)背景下，政府出臺(tái)了一系列調(diào)控房地產(chǎn)的政策，試圖穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，從宏觀來(lái)看，這是一種政府公益的行為。所以可以這樣理解，經(jīng)濟(jì)適用房是以滿足社會(huì)人群對(duì)住房的需求的公益事業(yè)行為。公益的廣義理解，可以擴(kuò)大公益信托的范圍，讓那些政府想做而無(wú)力做的有利于廣大困難群體的事項(xiàng)獲得社會(huì)上大批小額閑散資金的支持。

從當(dāng)前公益信托的缺陷看，我們應(yīng)當(dāng)將低于一般市場(chǎng)資本回報(bào)率、資金使用人不從中盈利、有利于社會(huì)弱勢(shì)全體的信托計(jì)劃納入公益信托的組成部分，從而為公益信托掃除障礙，讓更多的社會(huì)資金參與到公益事業(yè)中來(lái)，讓更多關(guān)愛(ài)社會(huì)公益事業(yè)的人參與到社會(huì)公益事業(yè)中來(lái)。

從委托人是否盈利看，我們可以將準(zhǔn)公益信托稱為營(yíng)利性公益信托；而傳統(tǒng)的公益信托則為非營(yíng)利性公益信托。這樣我們認(rèn)為公益信托應(yīng)該有兩個(gè)部分組成，即典型的公益信托和準(zhǔn)公益信托。

三、準(zhǔn)公益信托的運(yùn)作模式

對(duì)于準(zhǔn)公益信托應(yīng)該盡快立法，使之運(yùn)行具有法律支撐。我們認(rèn)為準(zhǔn)公益信托的基本運(yùn)作模式應(yīng)當(dāng)

1.盈利限制。準(zhǔn)公益信托之主旨仍然以社會(huì)公益為目的，因此委托人的盈利性應(yīng)當(dāng)設(shè)定上限，其投資回報(bào)率應(yīng)當(dāng)較低，作為信托產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)在信托平均回報(bào)率一半以下確定。

2.投資額應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬。普通的信托投資額安排過(guò)高。投資起點(diǎn)為100萬(wàn)元，這個(gè)起點(diǎn)對(duì)于大多數(shù)人而言過(guò)高，由于其經(jīng)濟(jì)實(shí)力的限制，導(dǎo)致許多人想為公益事業(yè)做出貢獻(xiàn)，但是卻有心無(wú)力。降低投資起點(diǎn)，不利于廣泛吸收社會(huì)閑散資金，例如5萬(wàn)元起步，可以參與公益信托的人數(shù)將會(huì)有巨大的增長(zhǎng)。

3.參與人數(shù)的解禁。普通的信托計(jì)劃安排中，100萬(wàn)元到300萬(wàn)元的投資者不得超過(guò)50人，300萬(wàn)元以上的投資者人數(shù)不受限制。我們認(rèn)為準(zhǔn)公益信托可以放開人數(shù)限制，只要符合最低投資條件者均可參與，這樣將有助于公益信托規(guī)模的擴(kuò)大。

4.《信托法》第六十四條規(guī)定“公益信托應(yīng)當(dāng)設(shè)立信托監(jiān)察人”，本文認(rèn)為，設(shè)置信托監(jiān)察人的目的是為了更好的實(shí)現(xiàn)信托的公益目的。準(zhǔn)公益信托也應(yīng)當(dāng)設(shè)置信托監(jiān)察人，作為信托運(yùn)行的監(jiān)管單位，通過(guò)財(cái)務(wù)監(jiān)管、審計(jì)，資金的流向，保證信托資金的安全；通過(guò)審核合同、控制成本、監(jiān)督盈利性，來(lái)保證朝著公益的方向發(fā)展。

信托監(jiān)察人的聘任可以由委托人決定，同時(shí)由信托監(jiān)察人監(jiān)督受托人。

5.根據(jù)《信托法》的規(guī)定，公益信托應(yīng)當(dāng)受到有關(guān)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的管理，因此政府有必要對(duì)于公益信托的管理部門進(jìn)一步予以明確，消除立法空白。

6.政府加強(qiáng)對(duì)于準(zhǔn)公益信托的指導(dǎo)。除了典型意義上的非盈利性公益信托外，準(zhǔn)公益信托的認(rèn)識(shí)和界定難免標(biāo)準(zhǔn)不一，認(rèn)識(shí)各異，建議賦予政府有關(guān)部門一定的指導(dǎo)權(quán)，實(shí)時(shí)發(fā)布準(zhǔn)公益信托的建議和指導(dǎo)意見(jiàn)。如果政府目前對(duì)經(jīng)濟(jì)保障房的準(zhǔn)公益信托有明確的相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，必將有助于經(jīng)濟(jì)保障房工程的發(fā)展，有效緩解各地政府資金缺乏，有心無(wú)力的窘迫境況。

7.賦予準(zhǔn)公益信托推廣手段。對(duì)于準(zhǔn)公益信托，法律應(yīng)該允許其通過(guò)報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體進(jìn)行公開推廣，擴(kuò)大宣傳渠道，提升募集效果。

綜全文所述，我國(guó)的公益性質(zhì)信托還處在發(fā)展的初級(jí)階段。我國(guó)是一個(gè)大國(guó)，社會(huì)事業(yè)僅靠政府是無(wú)法全部解決的，典型的公益信托規(guī)模有限，因此，準(zhǔn)公益信托是一個(gè)很好的解決社會(huì)公益問(wèn)題的路徑，既能吸納社會(huì)上的公益資金，又能避免公益資金的流失，保證運(yùn)用方向，還能解決很多老百姓急需解決的困難和問(wèn)題，因此值得我們認(rèn)真研究和探索。

參考文獻(xiàn)：

1.朱志峰.公益信托的法律特征及我國(guó)模式的探索.當(dāng)代法學(xué),2008,.

2.張淳.信托法原論.南京：南京大學(xué)出版社,1994．

3.林嵐.我國(guó)公益信托發(fā)展面臨的困境及對(duì)策.法治時(shí)代，2004，．

4.宋蔚蔚.國(guó)外信托模式和品種類型對(duì)我國(guó)信托產(chǎn)品創(chuàng)新的借鑒.商業(yè)研究;2005,.

5.徐衛(wèi).信托法