我國憲法五十年發(fā)展的啟示

現(xiàn)行憲法是我國歷史上最好的憲法

從中國歷史看，舊中國的憲法當(dāng)然都不能與現(xiàn)行憲法相比擬的。新中國成立后，我國的1975年憲法、1978年憲法當(dāng)然也是不能同現(xiàn)行憲法相比的。1954年憲法是一部好的憲法。我國基本的社會制度、國家制度以至于憲法的結(jié)構(gòu)，從今天來看，基礎(chǔ)都是由1954年憲法奠定了的。現(xiàn)行憲法也以1954年憲法作為修憲的基礎(chǔ)。但即使如此，1954年憲法也不能同現(xiàn)行憲法相比。這是因為30年的社會發(fā)展和經(jīng)驗積累更豐富了。時代有了極大進步，反映客觀實際的憲法當(dāng)然也有了很大差別。有很大發(fā)展。所以現(xiàn)行憲法大大超過了1954年憲法。發(fā)展有哪些主要內(nèi)容？現(xiàn)舉社會主義民主制度的發(fā)展為例：

第一，根本政治制度人民代表大會制度進一步完善了。廢除事實上存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制；全國人大常委會成員不兼職；設(shè)置中央軍委；國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制，設(shè)國務(wù)委員；縣以上設(shè)人大常委會；把直接選舉擴大到縣；政社分開，恢復(fù)鄉(xiāng)的建制，等。

第二，依法治國。憲法第5條規(guī)定，國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。1999年憲法修正案增加規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！?/p>

依法治國首先是依憲治國，這是因為，1）一般的法律只是相應(yīng)地規(guī)范國家生活的具體方面，而憲法則是規(guī)定全面的、重大的社會事務(wù)和國家事務(wù)。2）憲法和法律都是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的表現(xiàn)。而憲法所體現(xiàn)的是黨的最重要的主張和人民的最根本的意志。3）憲法規(guī)定的是國家最根本的制度，如果憲法受到了損害，那無異是動搖了國家的根基。因此，依法治國首先應(yīng)是依憲治國。-這顯然是以前憲法的發(fā)展。

第三，公民的基本權(quán)利和自由的發(fā)展。有對人身自由權(quán)、住宅不受侵犯權(quán)的保護，增加“禁止性規(guī)定”；第38條：增“人格尊嚴(yán)不受侵犯”權(quán)殘廢軍人、烈屬、軍屬、盲聾啞及其他殘疾公民、還有老人等的保護。、與前憲相比，法律保障完備了，物質(zhì)保障更充分了。

第四，1993年憲法修正案增加規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。”這是一項具有中國特色的社會主義政黨制度，是我國社會主義民主制度的重要組成部分。這個制度，同共產(chǎn)黨與各民主黨派在歷史上形成的“長期共存、互相監(jiān)督”，“肝膽相照、榮辱與共”的合作關(guān)系是分不開的。我國實行的政黨制度，與西方實行的政黨制度根本不同。

第五，統(tǒng)一國家方面：A.憲法規(guī)定，中華人民共和國是全國各族人民共同締造的、統(tǒng)一的多民族國家。B.在反對狹隘民族主義的提上有發(fā)展。C.此外，為了解決歷史遺留問題，憲法第31條體現(xiàn)了“一國兩制”的方針，促進和保證了國家的和平統(tǒng)一

第六，基層民主制度。憲法第111條規(guī)定，城市和農(nóng)村設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。憲法第16條、第17條規(guī)定：“國有企業(yè)依照法律規(guī)定，通過職工代表大會和其他形式，實行民主管理?！薄凹w經(jīng)濟組織實行民主管理，依法選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營管理的重大問題。”

憲法的這些規(guī)定，反映了社會主義政治文明的本質(zhì)要求，體現(xiàn)了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，也是超越以前憲法的表現(xiàn)。

關(guān)于制憲、修憲工作的3點經(jīng)驗

1.指導(dǎo)思想正確與否，決定著憲法的完善性

歷史證明，我國的1954年憲法以人民民主和社會主義為指導(dǎo)思想，因此在當(dāng)時的條件下，這部憲法是完善的。1975年憲法以“四個存在”和“階級斗爭年年講、月月講、日日講”為指導(dǎo)，1978年憲法以肯定“文化大革命”的成果和“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命”為指導(dǎo)思想，因此這兩部憲法很不完善?，F(xiàn)行憲法以黨在社會主義初級階段的基本路線和建設(shè)有中國特色社會主義為指導(dǎo)思想，因此它是一部好憲法。

2.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合是憲法具有生命力的源泉

現(xiàn)行憲法就是在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)下產(chǎn)生的。1980年，由于當(dāng)時還在生效中的憲法已經(jīng)不適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，因此，中共中央于9月6日向第五屆全國人大第三次會議及時地提出《關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會的建議》以及中華人民共和國憲法修改委員會名單草案。全國人大接受黨的建議，作出了相應(yīng)的決議，組成了憲法修改委員會，并于9月15日開始修憲工作。

1981年7月，中共中央同意彭真同志寫給黨中央的報告：擬按照中共十一屆六中全會《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》的精神修改憲法。這次修憲的總的指導(dǎo)思想是鄧小平同志在1979年提出了的堅持四項基本原則；在憲法修改中，草擬出來的每一次稿子都報送中央，中央書記處曾經(jīng)對草案稿討論了8次，政治局也曾討論過兩次。總之，整個修憲過程，從工作啟動，直至五屆人大五次會議通過憲法，始終是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行的。

同時，現(xiàn)行憲法又是在群眾的積極參與下產(chǎn)生的。當(dāng)年憲法修改委員會曾經(jīng)一再強調(diào)：“憲法是大家修改，大家制定，大家遵守的。這是中國人民的大事，要把大家的意見集中起來，集思廣益”.從1980年9月至1982年11月，憲法修改委員會共舉行5次會議。每次會議有時持續(xù)10多天。會議充分發(fā)揚民主，一百多委員暢所欲言，討論十分熱烈。在會外，憲法修改委員會曾多次邀請各條戰(zhàn)線上的實際工作者、各類專家、學(xué)者進行座談，聽取意見。憲法草案的初稿和歷次討論稿，曾多次分送中央各部門、各國家機關(guān)、人民政協(xié)、各黨派、團體以及各省、自治區(qū)、直轄市和武裝部隊，廣泛征集意見。1982年4月26日，全國人大常委會公布憲法草案，開展了歷時4個月之久的全民討論。憲法修改委員會收到了大量的群眾建議和意見，并據(jù)此對憲法草案進行了反復(fù)的修改。憲法草案在11月26日提交五屆全國人大五次會議，又經(jīng)3000代表分組進行了認(rèn)真的討論后，方才于12日4日投票表決通過。

現(xiàn)行憲法頒布20年以來，經(jīng)歷了1988年、1993年、1999年3次部分內(nèi)容的修正。每次修正同樣貫徹了黨的領(lǐng)導(dǎo)與群眾路線相結(jié)合的原則。以1999年的修憲工作為例，這次修憲先在黨內(nèi)成立以李鵬同志為首的修憲領(lǐng)導(dǎo)小組，修憲的內(nèi)容都是黨的十五大提出并確定了的方針和原則，從而完全是黨的主張。1998年12月8日，領(lǐng)導(dǎo)小組將修憲的初步意見分發(fā)給中央各部門、各地方黨委和其他有關(guān)單位征詢意見。12月21日，江澤民同志召開黨外人士座談會，聽取各民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派人士的意見。修憲小組又在李鵬同志主持下，于1999年1月22日和24日分別召開了各類專家、學(xué)者的座談會，廣泛聽取意見。中共中央的修憲建議向全國人大常委會提出后，全體常委又經(jīng)過認(rèn)真的討論，才形成憲法修正案的草案。3月9日，修正案草案由人大常委會向九屆全國人大第二次會議提出，又經(jīng)過與會的全體代表認(rèn)真討論，才正式通過了第12至第17條憲法修正案。

以上的事實表明，在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)和群眾的

廣泛參與下產(chǎn)生和發(fā)展的憲法，必然是反映了黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。

3.既要堅持憲法的相對穩(wěn)定，又要保證憲法內(nèi)容的與時俱進。

我國憲法是穩(wěn)定的，但隨著經(jīng)濟、政治和文化的發(fā)展，憲法又應(yīng)該是發(fā)展的。我國憲法的發(fā)展有過三種形式，一是系統(tǒng)的、全面的修改憲法，二是以憲法修正案的方式對憲法的部分內(nèi)容進行修改，三是在必要的時候由全國人大常委會作出憲法解釋?；仡櫄v史，通過修正案的方式對憲法進行部分修改是較好的形式，它既能保持憲法的穩(wěn)定性，又能保持憲法的適應(yīng)性。當(dāng)然，今后如果能夠適當(dāng)?shù)匦惺箲椃ń忉尩穆殭?quán)，這將是十分適宜的。

必須從制度上確保憲法的貫徹實施。

我國憲法在全國基本上是得到實施的。我國的基本制度，如人民民主專政的國體、民主集中集的人民代表大會制度、社會主義經(jīng)濟制度、民族區(qū)域自治制度、公民基本權(quán)利的保障制度，以及我國的各級、各類國家機關(guān)的組織、行使的職權(quán)、工作程序等等，都是依據(jù)憲法、遵守憲法的規(guī)定的。有人說，我們的憲法沒有實施，這種看法與事實不相符合。

但另一方面也還必須看到，我國憲法的實施以及與之相關(guān)的一些制度，確實尚不完備。這一點，也是不應(yīng)回避的。

不完備的表現(xiàn)：一是我國憲法不進入訴訟領(lǐng)域。本來，憲法是法，應(yīng)該運用來作為衡量是非的標(biāo)準(zhǔn)。但我國在實際生活中，憲法在訴訟中并不被適用。早在1955年7月，最高人民法院在給新疆高級人民法院的復(fù)函中就已指出：“不宜援引憲法作論罪科刑的依據(jù)”。1986年10月，最高人民法院又在給江蘇省高級人民法院《關(guān)于人民法院制作法律文書如何引用法律規(guī)范性文件的批覆》中，把憲法排除在外，使憲法不在制作法律文書時可以引用的法律規(guī)范性文件之列。這樣，我國憲法就在訴訟領(lǐng)域里從來沒有被適用過。

表現(xiàn)之二是：我國尚缺乏行之有效的憲法保障制度。建立憲法保障制度的必要性，可以從歷史上得到啟示。我國的第一部憲法1954年憲法是部好憲法，毛澤東親自主持并參與制定，并曾在多次會議上強調(diào)：“憲法必須實行”。例如毛澤東1954年6月在中央人民政府委員會第30次會議上就說過：“全國人民每一個人都要實行，特別是國家機關(guān)工作人員要帶頭實行，首先在座的各位要實行。不實行就是違反憲法。”劉少奇在憲法草案報告中也曾強調(diào)：中共黨員必須在遵守憲法中起模范作用。他說：“憲法給了我們一個有力的武器，使我們能夠有效地為消滅這些現(xiàn)象而斗爭”。領(lǐng)導(dǎo)人的講話固然極其明確、有力，但當(dāng)時只在憲法里寫了一句全國人民代表大會“監(jiān)督憲法的實施”，而沒有努力去建立必要的具體制度和完善的憲法保障機制。后來的事實表明，如果沒有制度予以保障，那末，法典寫得再美妙，亦屬徒然。1954年憲法公布后大約3年內(nèi)，憲法的實施雖然比較順利。但這是出于對憲法尊重的理念，并不是由于有健全的機制予以監(jiān)督保障的結(jié)果。因此后來一經(jīng)風(fēng)浪，就擋不住了，憲法也就不是“有力的武器”了。這是歷史的悲劇。

現(xiàn)行憲法吸取了28年來的經(jīng)驗教訓(xùn)，在規(guī)定由全國人民代表大會行使憲法監(jiān)督職權(quán)的同時，又賦予全國人大常委會以監(jiān)督憲法實施的職權(quán)。由于常委會是經(jīng)常行使國家權(quán)力的機關(guān)，這樣就彌補了因為全國人大每年只舉行一次會議、會期又不長，從而不可能對憲法實施進行經(jīng)常性監(jiān)督的不足。同時，1982年12月10日，第五屆全國人大第五次會議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第37條規(guī)定：全國人大各專門委員會的工作之一是：“審議全國人民代表大會常務(wù)委員會交付的被認(rèn)為同憲法、法律相抵觸的國務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，國務(wù)院各部、各委員會的命令、指示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會和它的常務(wù)委員會的地方性法規(guī)和決議，以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的決定、命令和規(guī)章，提出報告”。這個規(guī)定應(yīng)是有助于全國人大及其常委會行使監(jiān)督憲法實施的職權(quán)的。

2000年3月15日，第九廟全國人大第三次會議通《中華人民共和國立法法》。該法第90條規(guī)定：

“國務(wù)院、中央軍事委員會，最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的要求，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見?！?/p>

“前款規(guī)定以外的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)進行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見?！?/p>

《立法法》第91條規(guī)定：

“全國人民代表大會專門委員會在審查中認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關(guān)提出書面審查意見；也可以由法律委員會與有關(guān)的專門委員會召開聯(lián)合審查會議，要求制定機關(guān)到會說明情況，再向制定機關(guān)提出書面審查意見。制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會法律委員會和有關(guān)的專門委員會反饋?！钡?1條第2款規(guī)定：“全國人民代表大會法律委員會和有關(guān)的專門委員會審查認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關(guān)不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務(wù)委員會會議審議決定?！?/p>

上述的條款表明：立法法規(guī)定了全國人大常委會對于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例行使違憲審查權(quán)時應(yīng)遵循的程序，明確了誰可以向人大常委會提出審查的要求以及常委會在接受審查要求后應(yīng)該怎樣處理的一系列程序問題。這是進步。但立法法沒有涉及對于政治行為的合憲性審查，而僅僅限于對規(guī)范性文件的審查，并且，即使是對規(guī)范性文件，亦只限于對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的審查。而沒有對法律的審查作出規(guī)定。這是不足之處。

2001年6月29日，最高人民法院就山東齊玉苓訴陳曉琪等侵犯了憲法規(guī)定的受教育權(quán)一案所作司法解釋，引起了普遍關(guān)注。有人因此設(shè)想，中國應(yīng)實行由最高法院行使違憲審查權(quán)的制度。也有人主張建立憲法法院，或者在全國人大常委會設(shè)立憲法監(jiān)督委員會等，氣氛熱烈。

胡錦濤2002年12月4日講話中說：“要抓緊研究和健全憲法監(jiān)督機制，進一步明確憲法監(jiān)督程序”。這說明中央已意識到建立憲法監(jiān)督機制的重要性。但同時也說明了迄今為止，這個問題至少尚沒有得到解決如果不遵守不執(zhí)行，是否就是違憲？但是什么呌違憲？具備怎樣的具體條件就是構(gòu)成了違憲？

以上是對我國行憲50年來的幾點經(jīng)驗體會。從目前來看，建立、完善憲法實施的保障制度，乃當(dāng)務(wù)之急