淺談中國(guó)少數(shù)民族受教育權(quán)保障的現(xiàn)狀調(diào)查與對(duì)策研究

【論文摘要】在國(guó)家全面建設(shè)和諧社會(huì)和實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的發(fā)展戰(zhàn)略下，關(guān)注民生特別是少數(shù)民族的民生問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。而教育是民生之基，是少數(shù)民族實(shí)現(xiàn)其他權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。本文在對(duì)恩施土家族苗族自治州教育發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出了進(jìn)一步完善少數(shù)民族受教育權(quán)的法律法規(guī)體系，保障少數(shù)民族受教育權(quán)是責(zé)任政府保障民生的體現(xiàn)，并對(duì)少數(shù)民族地區(qū)教育現(xiàn)狀及存在問(wèn)題進(jìn)行了分析并提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

【論文關(guān)鍵詞】少數(shù)民族受教育權(quán)；責(zé)任政府；保障民生；對(duì)策研究

2007年，十七大報(bào)告將民生描繪成“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的“五有”愿景。2011年3月5日，十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，溫家寶總理再次強(qiáng)調(diào)“民生理念”：“經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，越要重視加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和保障改善民生?！卑亓执髮W(xué)之父費(fèi)希特認(rèn)為，“國(guó)家使人民皆可憑其工作而生存，則教育是達(dá)到此目的不可或缺的制度?！惫嗜嗣裣碛惺芙逃龣?quán)，是保障民生的前提和基礎(chǔ)。但眾所周知，由于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后，民族教育在取得巨大成績(jī)的同時(shí)，少數(shù)民族公民應(yīng)該享有的、作為公民基本權(quán)利之一的受教育權(quán)，遠(yuǎn)沒(méi)有得到有效的保障和充分的實(shí)現(xiàn)。本文以恩施土家族苗族自治州為例，分析我國(guó)少數(shù)民族公民受教育權(quán)的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

一、保障少數(shù)民族受教育權(quán)的法理依據(jù)

受教育權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，它是指公民依法所享有的、由國(guó)家通過(guò)各種具體措施予以保障的，在各類學(xué)校和各種教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識(shí)以及接受各種技能訓(xùn)練的權(quán)利，也即公民享有的接受文化、科學(xué)、品德等方面教育訓(xùn)練的權(quán)利。中國(guó)人民大學(xué)秦惠民教授也認(rèn)為，“現(xiàn)代社會(huì)的所謂受教育權(quán)，是指公民作為權(quán)利主體，依照法律規(guī)定，為接受教育而要求國(guó)家依法作出一定行為或履行一定義務(wù)的權(quán)利?！笨梢?jiàn)，保障公民受教育權(quán)是責(zé)任政府之義務(wù)所在。

“人人皆有受教育之權(quán)，教育的目的在于發(fā)展人的個(gè)性并加強(qiáng)對(duì)人權(quán)和基本自由的尊重。”作為憲法和國(guó)際法確認(rèn)和保障的一項(xiàng)基本人權(quán)，受教育權(quán)屬于社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利的范疇，是公民的生活權(quán)、政治權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、工作權(quán)及其他一切社會(huì)活動(dòng)權(quán)的基礎(chǔ)和前提，因而亦是民生之前提和基礎(chǔ)。既然受教育權(quán)是民生之基，它就意味著國(guó)家應(yīng)該通過(guò)積極的作為，采取適當(dāng)?shù)牧⒎ê捅匾拇胧?，向所有的公民提供均等的接受教育的條件和機(jī)會(huì)，“這是社會(huì)主義國(guó)家和福利國(guó)家的基本理念。即使是在盛行個(gè)人主義的18、19世紀(jì)，國(guó)家也負(fù)有法律義務(wù)為了每一個(gè)人的基本教育而履行積極的服務(wù)”。

實(shí)際上，我國(guó)對(duì)公民特別是少數(shù)民族公民的受教育權(quán)給予了高度的重視。例如，作為我國(guó)根本大法的憲法就在第19條第二款規(guī)定：“國(guó)家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育，職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育。”《民族區(qū)域自治法》第37條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地發(fā)展民族教育，掃除文盲，舉辦各類學(xué)校，普及九年義務(wù)教育，采取多種形式發(fā)展普通高級(jí)中等教育和中等職業(yè)技術(shù)教育，根據(jù)條件和需要發(fā)展高等教育，培養(yǎng)各少數(shù)民族專業(yè)人才。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)為少數(shù)民族牧區(qū)和經(jīng)濟(jì)困難、居住分散的少數(shù)民族山區(qū)，設(shè)立以寄宿為主和助學(xué)金為主的公辦民族小學(xué)和民族中學(xué)，保障就讀學(xué)生完成義務(wù)教育階段的學(xué)業(yè)。辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和助學(xué)金由當(dāng)?shù)刎?cái)政解決，當(dāng)?shù)刎?cái)政困難的，上級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)助。招收少數(shù)民族學(xué)生為主的學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)，有條件的應(yīng)當(dāng)采用少數(shù)民族文字的課本，并用少數(shù)民族語(yǔ)言講課；根據(jù)情況從小學(xué)低年級(jí)或者高年級(jí)起開(kāi)設(shè)漢語(yǔ)文課程，推廣全國(guó)通用的普通話和規(guī)范漢字?！薄睹褡鍏^(qū)域自治法》第71條規(guī)定：“國(guó)家加大對(duì)民族自治地方的教育投入，并采取特殊措施，幫助民族自治地方加速普及九年義務(wù)教育和發(fā)展其他教育事業(yè)，提高各民族人民的科學(xué)文化水平?！?/p>

可見(jiàn)，我國(guó)憲法和法律明確規(guī)定了保障公民的受教育權(quán)是國(guó)家的責(zé)任與義務(wù)，而代表國(guó)家履行這些公共職責(zé)的是國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府，保障公民受教育權(quán)是責(zé)任政府擔(dān)負(fù)國(guó)家職責(zé)和社會(huì)公眾利益之體現(xiàn)。作為責(zé)任政府就是要求政府要對(duì)人民負(fù)責(zé)，以人民意志為指導(dǎo)行使公共權(quán)力，以人民利益為導(dǎo)向作出行政行為，積極回應(yīng)社會(huì)和民眾的基本需求，并相應(yīng)承擔(dān)政治、行政和法律上的義務(wù)。具體到少數(shù)民族受教育權(quán)的領(lǐng)域，其本質(zhì)上并無(wú)變化，只是程度有所加深，因?yàn)樯贁?shù)民族受教育權(quán)還涉及到民族平等權(quán)、發(fā)展權(quán)等相關(guān)之權(quán)利，更能體現(xiàn)民生發(fā)展的基本需求。

我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)大都地處于我國(guó)西部地區(qū)，與東部漢族人聚居的地區(qū)相比，因?yàn)榈乩?，歷史等方面的原因，其經(jīng)濟(jì)，教育水平普遍較為落后。客觀地說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)各民族的平等發(fā)展與交流，良好的教育背景是一個(gè)不可或缺的重要紐帶。少數(shù)民族通過(guò)受教育權(quán)完善其人格及生存能力，提高其參與國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化生活的能力，獲得其應(yīng)有的發(fā)展。因此保障少數(shù)民族的受教育權(quán)，從一定意義上而言，就是保障少數(shù)民族的平等權(quán)，發(fā)展權(quán)；就是重視改善少數(shù)民族民生。因?yàn)椤皼](méi)有良好的教育背景除了將導(dǎo)致民族整體的素質(zhì)下降這一直接不良后果以外，對(duì)于本民族的傳統(tǒng)文化繼承與發(fā)展，對(duì)于多元民族文化的借鑒與融合都將產(chǎn)生負(fù)面影響?！?/p>

教育是一個(gè)民族興旺的標(biāo)記，責(zé)任政府應(yīng)該以不斷改善，提高少數(shù)民族為己任，這對(duì)于不斷提高少數(shù)民族素質(zhì)，加快少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)繁榮，從而推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，構(gòu)建和諧社會(huì)都起著基礎(chǔ)性和承繼性作用。

但從現(xiàn)代社會(huì)法治的角度而言，現(xiàn)有法律對(duì)于少數(shù)民族受教育權(quán)的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)。不論是少數(shù)民族權(quán)益保障角度的《民族區(qū)域自治法》，還是受教育權(quán)保障角度的《教育法》、《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》，對(duì)與少數(shù)民族受教育權(quán)的涉及往往表現(xiàn)為原則綱領(lǐng)性規(guī)定趨同，細(xì)節(jié)操作性規(guī)定缺位。并且自治州、自治縣一級(jí)的自治條例雖然大多涉及了少數(shù)民族受教育權(quán)的保護(hù)問(wèn)題，也存在規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏實(shí)際操作性，難以實(shí)現(xiàn)切實(shí)的保護(hù)作用。

所以要將保障少數(shù)民族受教育權(quán)的責(zé)任真正落實(shí)到政府身上，筆者認(rèn)為，應(yīng)該盡快出臺(tái)專門保障少數(shù)民族受教育權(quán)之相關(guān)法律法規(guī)，以立法的形式為少數(shù)民族受教育權(quán)提供明確的法治保障，使少數(shù)民族的受教育權(quán)在法治的框架內(nèi)運(yùn)行、發(fā)展，正如有學(xué)者認(rèn)為，“法治在兩個(gè)維度為責(zé)任政府職能的履行發(fā)揮了決定作用：一是工具法治，即法治是法律與制度的手段，它將政府責(zé)任具體化、固定化和合理化，并作為責(zé)任確定與追究的依據(jù)；二是政府責(zé)任化的職能是國(guó)家整體政治法律制度的一部分，政府及其官員的行為受到法律法規(guī)的明確規(guī)定，并在政治法律過(guò)程中與其他國(guó)家機(jī)關(guān)及其官員發(fā)生相互制約的關(guān)系，即政府及其官員必須在法律框架內(nèi)活動(dòng)，一旦違反政治法律制度，或試圖突破先存的民主憲政架構(gòu)，其行政行為就將外部受阻，并被追究相應(yīng)的政府責(zé)任。因此，唯有將保障少數(shù)民族受教育權(quán)納入法治的軌道，通過(guò)法律法規(guī)的制定將其固化為責(zé)任政府之責(zé)任，使得政府在作出保障少數(shù)民族受教育權(quán)的行政行為時(shí)，做到有法可依，有法必依。

二、恩施州民族教育工作面臨的困境

恩施州位于鄂西南邊陲、武陵山區(qū)之中，是湖北省唯一的少數(shù)民族自治州。受恩施的自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約，長(zhǎng)期以來(lái)形成的辦學(xué)條件先天不足仍然困擾著恩施基礎(chǔ)教育的發(fā)展，存在著一些突出的困難和問(wèn)題。

1.基建和教育設(shè)備經(jīng)費(fèi)投入過(guò)少，教育設(shè)施和教學(xué)設(shè)備不能滿足需求

其一，寄宿制學(xué)校建設(shè)嚴(yán)重不足。全州境內(nèi)山高人稀，溝壑縱橫，交通極為不便。因此，辦好寄宿制學(xué)校是鞏固入學(xué)率的關(guān)鍵因素。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，有60%的小學(xué)生、90%以上的初中生需要在校住宿。但是目前恩施州小學(xué)生寄宿率僅有%，初中生寄宿率%。小學(xué)寄宿生宿舍建筑面積生均僅平方米，現(xiàn)有初中寄宿生宿舍建筑面積生均僅平方米，遠(yuǎn)低于國(guó)家規(guī)定的小學(xué)生均居住面積平方米、初中生均居住面積平方米的達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)相。而且現(xiàn)有大多數(shù)寄宿制小學(xué)無(wú)正規(guī)食堂和餐廳，50%的寄宿制初中無(wú)餐廳，90%的學(xué)生宿舍無(wú)洗漱間和衛(wèi)生間，95%以上的寄宿制學(xué)校無(wú)活動(dòng)場(chǎng)所及設(shè)施。

其二，教育裝備缺乏。最為突出的是初中理化生實(shí)驗(yàn)儀器、小學(xué)數(shù)學(xué)、自然儀器配備數(shù)量不足，據(jù)統(tǒng)計(jì)，初中理化生實(shí)驗(yàn)儀器達(dá)標(biāo)學(xué)校94所，占%，小學(xué)數(shù)學(xué)、自然儀器配備達(dá)標(biāo)學(xué)校398所，占%。

其三，教育信息化水平低。全州中小學(xué)計(jì)算機(jī)數(shù)量配備嚴(yán)重不足。全州有小學(xué)1122所，除去602個(gè)教學(xué)點(diǎn)外，按每校配備一個(gè)30臺(tái)計(jì)算機(jī)的微機(jī)室，則計(jì)算機(jī)總需求量是33660臺(tái)，而目前總共只有5700臺(tái)，尚差萬(wàn)臺(tái)；同時(shí)，項(xiàng)目學(xué)校設(shè)備的使用、維修、升級(jí)、更新和技術(shù)服務(wù)所需要的經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障。

其四，是危房改造資金奇缺。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全州中小學(xué)校目前仍危房校舍465321平方米。經(jīng)測(cè)算，要消除現(xiàn)有465321平方米危房，共需投資億元。

2.“普九”債務(wù)沉重

由于2005年以前實(shí)施義務(wù)教育工程、中小學(xué)危房改造工程、希望工程等項(xiàng)目的地方配套資金不落實(shí)，截至2007年底，全州義務(wù)教育階段學(xué)校欠債萬(wàn)元，其中省審計(jì)廳組織的審計(jì)認(rèn)定數(shù)8086萬(wàn)元，其他債務(wù)萬(wàn)元，債務(wù)利息萬(wàn)元。由于學(xué)校債務(wù)的債權(quán)人多為小工程老板和個(gè)人借支，以致時(shí)常發(fā)生校門、教室被鎖等情況；有的債權(quán)人向法院起訴后，校長(zhǎng)不得不到法院應(yīng)訴，嚴(yán)重影響學(xué)校教學(xué)和管理工作。

3.教師結(jié)構(gòu)不合理，隊(duì)伍素質(zhì)有待提高

從教師年齡結(jié)構(gòu)上看，全州中小學(xué)專任教師共計(jì)15486人，其中46歲以上的7274人，占%，嚴(yán)重老化。從學(xué)科結(jié)構(gòu)上看，語(yǔ)、數(shù)等“大學(xué)科”超員，生物、歷史、地理等“小學(xué)科”人員緊缺。

從素質(zhì)上看，全州教師隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，與實(shí)施素質(zhì)教育、推進(jìn)基礎(chǔ)教育課程改革的要求不相適應(yīng)。由于各縣市教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)不足，教師培訓(xùn)力度不夠，培訓(xùn)面窄、受訓(xùn)教師量少，在新課改的要求下，教師的知識(shí)和技能無(wú)法及時(shí)更新，部分教師已很難勝任教學(xué)工作。

三、建議和對(duì)策

進(jìn)一步完善少數(shù)民族受教育權(quán)的法律法規(guī)體系

為解決少數(shù)民族受教育權(quán)有法可依問(wèn)題，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)該加快出臺(tái)《少數(shù)民族教育法》及實(shí)施條例的步伐，改變?cè)诹⒎ㄉ蠈?duì)少數(shù)民族受教育權(quán)無(wú)法可依的尷尬局面。在2011年第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上，全國(guó)人大代表、貴州民族學(xué)院黨委書記高萬(wàn)能建議：“制定“中華人民共和國(guó)少數(shù)民族教育法”，加大力度支持少數(shù)民族教育發(fā)展，解決民族教育在資金、師資等方面的困難，用完善的法律體系促進(jìn)民族教育事業(yè)健康快速發(fā)展。”筆者認(rèn)為在此部專門法律條文中，應(yīng)該對(duì)中央與地方財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)投入最低比例予以明確，以做到專款專用。

其二，國(guó)務(wù)院應(yīng)該制定相應(yīng)的《少數(shù)民族教育條例》，作為指導(dǎo)全國(guó)性的民族教育的基本行政法規(guī)。《少數(shù)民族教育條例》應(yīng)該對(duì)如下內(nèi)容作出規(guī)定規(guī)定：“民族教育的地位與性質(zhì)、民族教育的任務(wù)和基本原則、國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府發(fā)展民族教育的職責(zé)、民族自治地方自治機(jī)關(guān)自主管理本地方教育事務(wù)的權(quán)力、民族教育的辦學(xué)形式和辦學(xué)層次、雙語(yǔ)教學(xué)、師資隊(duì)伍建設(shè)、招生與就業(yè)、民族教育的經(jīng)費(fèi)投入體制及比例、法律責(zé)任等內(nèi)容。”從而，把政府發(fā)展少數(shù)民族教育的行政行為納入到法治的軌道中，明確政府之責(zé)任與義務(wù)。目前，僅有少數(shù)省份頒布了地方少數(shù)民族教育條例，作為中國(guó)少數(shù)民族最多的省份，云南將出臺(tái)《少數(shù)民族教育條例》，以期促進(jìn)少數(shù)民族教育提升。規(guī)定：在民族地區(qū)實(shí)施學(xué)前一年的免費(fèi)教育；寄宿制民族中、小學(xué)的生均撥款在普通學(xué)校經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上上浮30％；績(jī)效工資分配重點(diǎn)向邊遠(yuǎn)、高寒、貧困等條件艱苦地區(qū)工作的教師特別是雙語(yǔ)教師傾斜；建立省州縣分擔(dān)機(jī)制，單獨(dú)為農(nóng)村教師核定績(jī)效工資；拓寬少數(shù)民族大中專畢業(yè)生的就業(yè)渠道，在同等條件下，優(yōu)先錄用本地區(qū)兼通民漢雙語(yǔ)的畢業(yè)生；民族教育類課題研究經(jīng)費(fèi)在省教育科學(xué)規(guī)劃課題中，所占比例不低于總量的1/3等等。筆者認(rèn)為，云南省的《少數(shù)民族教育條例》，在內(nèi)容上符合法治社會(huì)里，對(duì)少數(shù)民族受教育權(quán)保證的要求，值得國(guó)務(wù)院在制定統(tǒng)一的《少數(shù)民族教育條例》時(shí)，據(jù)以參考。

加大教育經(jīng)費(fèi)投入，改善辦學(xué)條件

各級(jí)政府可以從以下途徑加大對(duì)貧困地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)投入。一是落實(shí)好現(xiàn)有的教育經(jīng)費(fèi)政策，城市教育費(fèi)附加和地方教育發(fā)展費(fèi)必須執(zhí)行國(guó)務(wù)院和省政府規(guī)定，依率計(jì)征，全額撥付教育使用，政府不得抵頂預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)；二是將代課教師、寄宿制學(xué)校后勤人員工資納入財(cái)政預(yù)算，予以保證；三是加大地方性投入，著力改善辦學(xué)條件特別是解決教學(xué)用房、學(xué)生住宿用房以及教學(xué)設(shè)備不足的問(wèn)題。四是制定相關(guān)優(yōu)惠政策，通過(guò)吸收民間資本甚至境外資本的方式來(lái)補(bǔ)足少數(shù)民族教育資金缺口。我國(guó)《職業(yè)教育法》第21條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及公民個(gè)人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定舉辦職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。境外的組織和個(gè)人在中國(guó)境內(nèi)舉辦職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！惫P者認(rèn)為，少數(shù)民族教育也可以對(duì)民間資本甚至是境外資本在一定程度上開(kāi)放。當(dāng)然，具體的操作方式還有待進(jìn)一步的深入研究。

改善教師待遇，提高教師隊(duì)伍素質(zhì)

一是積極推進(jìn)農(nóng)村教師經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，解決農(nóng)村教師住房難，保證教師能安心工作；二是提高教師工資和福利待遇，及時(shí)足額發(fā)放其工資。落實(shí)政策規(guī)定而尚未落實(shí)的班主任津貼、醫(yī)療保險(xiǎn)、教學(xué)獎(jiǎng)等待遇，等同落實(shí)公務(wù)員享受的地方性津補(bǔ)貼。對(duì)農(nóng)村教師給予額外津貼，改變教師待遇城鄉(xiāng)差距大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師千方百計(jì)進(jìn)城的局面；三是建立教師補(bǔ)充長(zhǎng)效機(jī)制，自然減員教師必須當(dāng)年足額補(bǔ)充到位；結(jié)合國(guó)家免費(fèi)師范生制度，破除師范生就業(yè)體制的障礙，使師范院校畢業(yè)生能順利進(jìn)入教育系統(tǒng)；四是建立嚴(yán)格教師獎(jiǎng)懲制度和優(yōu)秀教師定期外出考察、學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，增強(qiáng)教師的責(zé)任心和職業(yè)自豪感。推進(jìn)學(xué)歷教育、提高教師任職資格。建立教師任職流動(dòng)機(jī)制、激發(fā)其競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，強(qiáng)化教師職業(yè)道德、提高其工作能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)。

四、結(jié)語(yǔ)

民生問(wèn)題是一切文明社會(huì)所共同關(guān)注的問(wèn)題，也是國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中的根本性問(wèn)題。關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生是政府必須承擔(dān)的責(zé)任?？v觀少數(shù)民族