國內(nèi)預(yù)算法存在的問題及解決方法

［摘要］政府預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的亂象反映出《預(yù)算法》規(guī)定中存在一些不合理之處。本文通過對有關(guān)現(xiàn)象、問題的分析，提出完善我國《預(yù)算法》的幾點構(gòu)想。

［關(guān)鍵詞］預(yù)算；執(zhí)行；亂象；問題；完善

多年來在政府預(yù)算執(zhí)行過程中存在一些亂象，折射出現(xiàn)行《預(yù)算法》所存在的一些問題。如何解決這些問題以完善我國《預(yù)算法》成為學(xué)者們研究和探討的重要課題。

一、預(yù)算執(zhí)行亂象折射出預(yù)算法存在的問題

基于我國現(xiàn)行《預(yù)算法》，當(dāng)前政府在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)了一些亂象，較為突出的主要有歲末突擊花錢、非稅收入脫離預(yù)算管理、超收無法被納入預(yù)算管制、預(yù)算表決流于形式等，折射出《預(yù)算法》存在的一些問題。

第一，預(yù)算年度、預(yù)算審批與預(yù)算執(zhí)行明顯脫節(jié)。我國《預(yù)算法》第一章總則第十條規(guī)定“預(yù)算年度自公歷１月１日起，至１２月３１日止”。然而，我國大部分地區(qū)人代會的召開時間約為每年３月或４月。預(yù)算年度為自然年度而財政年度卻是從每年３月或４月開始，一個顯而易見的問題就是造成預(yù)算的實際執(zhí)行先于預(yù)算，全年約有1/4的預(yù)算時間處于法律效力的空檔期，在此期間各部門、各單位的財政是在沒有預(yù)算約束的情況下運行。預(yù)算年度與財政年度的不吻合，使多數(shù)列入各級財政預(yù)算的項目要在預(yù)算年度開始近半年后才能拿到相應(yīng)的資金，“歲末突擊花錢”的現(xiàn)象也就自然不足為奇。

第二，預(yù)算收入范圍的界定過于籠統(tǒng)?！额A(yù)算法》使我國的財政分配形成在將財政資金合法分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩種情況的基礎(chǔ)上只調(diào)控預(yù)算內(nèi)資金分配的體制，沒有將預(yù)算外的資金作為政府宏觀調(diào)控的財力來使用，然而預(yù)算外資金同樣是財政資金。多種非稅收入的類型未明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算收入管理的范疇，在地方財力中所占的比重逐年增大。大量非稅資金游離于嚴格的財政預(yù)算管理之外的現(xiàn)象，使很大比例的財政資金流向不明，潛在的圖利現(xiàn)象在此制度的掩護下滋生蔓延，財經(jīng)秩序漸而混亂。

第三，將多收多支排除于預(yù)算調(diào)整之外做法不當(dāng)。我國《預(yù)算法》第五十三條對于預(yù)算調(diào)整的規(guī)定存在其不合理之處，現(xiàn)實中就出現(xiàn)一些如政府通過對預(yù)算數(shù)的故意壓低和執(zhí)行數(shù)的相應(yīng)提高將超收部分的資金用于安排支出逃避人大常委會的審批、在財政收入和支出與預(yù)算數(shù)相比均有所減少的情況下通過保持收支的基本平衡避免人大常委會審批等現(xiàn)象，使預(yù)算執(zhí)行缺乏必要的監(jiān)督和制約，增加了政府財政活動的隨意性。上述我國預(yù)算超收，由政府自行決定超收財政資金的使用和分配，除將執(zhí)行結(jié)果報告人大外無需事先申報批準，這種由政府獨享超收財政資金的使用和分配決定權(quán)的做法并不合適。

第四，預(yù)算違法責(zé)任缺失或處罰過輕。我國《預(yù)算法》第十章法律責(zé)任中有關(guān)違法責(zé)任的規(guī)定僅有簡單的3條，范圍窄、處罰輕、可操作性不強。盡管２００４年的《財政違法行為處分處罰條例》對此有所補充，但總體仍顯不夠，且二法的級別也不相同。一是某些預(yù)算違法行為缺乏相應(yīng)的責(zé)任規(guī)定；二是在處分處罰方面，預(yù)算法及相關(guān)法律的規(guī)定過于“和善”，僅為一些行政責(zé)任和行政處分，嚴重影響預(yù)算法的貫徹與執(zhí)行。

二、以現(xiàn)存問題為突破口完善預(yù)算法之幾點構(gòu)想

首先，建立標準周期預(yù)算管理制度。對于預(yù)算年度、預(yù)算審批與預(yù)算執(zhí)行明顯脫節(jié)的問題，學(xué)界主要有3種解決方案，將全國人大會議改到每年年底舉行、將財政年度的起止時間改為自４月１日起至次年３月３１日止以及增設(shè)臨時預(yù)算。筆者認為，最好的方法是在確定改變財政年度起止時間為解決方案的基礎(chǔ)上，借鑒西方國家預(yù)算管理的經(jīng)驗建立“標準周期預(yù)算管理制度”，將３０個月定為一個預(yù)算周期，并分為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整及決算3個階段，采用滾動管理的模式進行。

其次，科學(xué)界定預(yù)算收支范圍。一方面，取消對“預(yù)算內(nèi)”、“預(yù)算外”資金的劃分，實行“全口徑”預(yù)算管理，將政府的全部收入和支出納入預(yù)算，優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)；另一方面，盡可能細化并完整預(yù)算收支范圍的規(guī)定，使政府財政收支活動基本囊括其中。

再次，明確超收資金的使用，規(guī)范預(yù)算調(diào)整。前者：其一，改革當(dāng)前預(yù)算編制常用的基數(shù)法和衡量預(yù)算執(zhí)行是否達標的標準，強制將財政超收資金的使用編入下一財政年度的預(yù)算；其二，建立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，將財政超收年份的預(yù)留資金用于彌補財政嚴重失收年份的赤字或重大突發(fā)公共事件，保持預(yù)算的穩(wěn)定性和財政政策的持續(xù)性。后者：首先，在保留以前一年實際收支情況為下一年預(yù)算借鑒基礎(chǔ)的情況下，打破預(yù)算結(jié)余則減少下一年預(yù)算撥付的做法；其次，對于預(yù)算調(diào)整的使用應(yīng)明確其限度，將其限于情事變更事由發(fā)生的情形，同時對預(yù)算追減應(yīng)給予一定的獎勵，對違反預(yù)算程序的預(yù)算調(diào)整予以處罰。

最后，細化并完整預(yù)算責(zé)任，加大處罰力度。既可以預(yù)算形式的不同設(shè)置使預(yù)算主體承擔(dān)經(jīng)濟上不利益的財產(chǎn)類法律責(zé)任、精神上不名譽的精神類法律責(zé)任，或者被強制作為或不作為的行為類法律責(zé)