國外非吸收存款類放貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管模式及對我國的啟示當(dāng)前我國對小額貸款公司的監(jiān)管存在法律體系不完善、多頭管理的問題，而主要國家對非吸收存款類放貸機(jī)構(gòu)通過完善法律體系、強(qiáng)化準(zhǔn)入登記等方式進(jìn)行監(jiān)管，建議對國外經(jīng)驗(yàn)及時加以關(guān)注、借鑒。一、我國小額貸款行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀（一）法律制度尚缺頂層設(shè)計(jì)。據(jù)央行《2016年小額貸款公司行業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)告》顯示，截至2016年末，全國共有小額貸款公司8673家，從業(yè)人數(shù)108881人，實(shí)收資本8234億元，貸款余額9292.8億元。而從監(jiān)管的制度看，目前對小貸公司監(jiān)管依據(jù)仍主要為規(guī)范性文件《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號），各地方金融辦也有一些不同的監(jiān)管政策，但缺乏專門的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，監(jiān)管也缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。（二）監(jiān)管主體多頭。我國小額貸款公司的主管部門通常為省級人民政府所屬的金融辦，對小貸公司有準(zhǔn)入管理和業(yè)務(wù)監(jiān)管的權(quán)力和責(zé)任；人民銀行負(fù)責(zé)對小額貸款公司的利率、資金流向等進(jìn)行跟蹤監(jiān)管；銀監(jiān)部門也有業(yè)務(wù)指導(dǎo)、數(shù)據(jù)監(jiān)測等職能，非法集資則屬于公安部門的監(jiān)管職能。從監(jiān)管的效果看，這種多頭監(jiān)管的模式并沒有形成合力，難以及時糾正小貸行業(yè)非正常發(fā)展的問題，同時也增加了小貸公司經(jīng)營的成本。二、主要國家對非吸收存款類放貸機(jī)構(gòu)（NDTL）的監(jiān)管方式（一）美國：制定完善的法律，并強(qiáng)調(diào)維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。一是涉及放貸機(jī)構(gòu)的法律比較廣泛。在聯(lián)邦和州兩個層級均有涉及，主要有《貸款真實(shí)性法》《平等信貸機(jī)會法》《公平信用報(bào)告法》《金融隱私法》等。二是對NDTL的監(jiān)管相對寬松，在審慎性管制方面較弱。僅在州的層面上進(jìn)行管制，不存在聯(lián)邦管制，許可過程和檢查過程都比較短，也更簡便；不限制放貸機(jī)構(gòu)對單一借款人的貸款額，不限制其與會員之間的交易；對融資方式和業(yè)務(wù)范圍也沒有太多限制。三是強(qiáng)調(diào)對消費(fèi)信貸的監(jiān)管。各州法律對消費(fèi)類放貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度較強(qiáng)，對消費(fèi)類信貸的準(zhǔn)入和利率上限都有著比普通商業(yè)小貸更高的要求，以保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。（二）日本：強(qiáng)化立法，打擊非法行為。日本以《放貸業(yè)務(wù)法》為核心，建立了對放貸機(jī)構(gòu)的約束與管理體系。一是強(qiáng)化登記審查制度，嚴(yán)厲打擊無證經(jīng)營。嚴(yán)格將黑社會有關(guān)的人員和資產(chǎn)狀況不確定者排除在外。對未登記機(jī)構(gòu)的放貸行為予以有期徒刑和罰款等處罰。二是強(qiáng)化債務(wù)追討、高利貸和虛假廣告等行為的監(jiān)管。法律明示債權(quán)追討時的禁止行為，例如在夜間等不適當(dāng)?shù)臅r間段中實(shí)施追討，騷擾工作單位。禁止夸大廣告宣傳，禁止以低息貸款廣告為誘餌，實(shí)施高利率放貸，以及對無償還能力的借款人進(jìn)行勸誘。三是建立貸款業(yè)務(wù)主任制度。每個營業(yè)場所或事務(wù)所，要設(shè)置資格考試合格的貸款業(yè)務(wù)主任，設(shè)置與否是登記與否的必要條件。（三）南非：通過立法強(qiáng)化登記準(zhǔn)入。南非2005年《國家信貸法》及2006年《國家信貸管理規(guī)定》是國際上最新的放貸人立法，立法技術(shù)成熟先進(jìn)。作為獨(dú)立法人的國家信貸監(jiān)管者根據(jù)《國家信貸法》成立，監(jiān)管范圍為全國的消費(fèi)信貸活動，基本不涉及商業(yè)信貸。根據(jù)《國家信貸法》，手中有超過100份信貸協(xié)議或信貸提供余額超過50萬蘭特的“信貸提供者”必須提交登記性文件，否則不得提供信貸(營業(yè)范圍僅在一省內(nèi)或遵守該省法律，則受省級監(jiān)管者監(jiān)管，不用在國家信貸監(jiān)管者處登記)?！靶刨J提供者”必須在一定時間范圍內(nèi)提交登記文件，國家信貸監(jiān)管者同意予以登記的，簽發(fā)一份登記證書，在登記冊中輸入登記記錄，給予申請登記人一個登記號碼。表1主要國家對非存款放貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管模式國家監(jiān)管規(guī)則主要做法監(jiān)管法律美國非審慎1.監(jiān)管較為寬松2.強(qiáng)化對消費(fèi)信貸的監(jiān)管《貸款真實(shí)性法》《平等信貸機(jī)會法》日本非審慎1.強(qiáng)化準(zhǔn)入制度2.打擊高利貸，非正常催貸3.貸款業(yè)務(wù)主任制度《放貸業(yè)務(wù)法》南非非審慎1.只監(jiān)管消費(fèi)信貸2.實(shí)施準(zhǔn)入制度《國家信貸法》三、啟示與建議（一）加快出臺《非存款類放貸組織條例》，明確小額貸款公司法律地位。從我國小貸行業(yè)發(fā)展中存在的問題和國際上對放貸市場的管理經(jīng)驗(yàn)看，應(yīng)針對非吸收存款類放貸機(jī)構(gòu)出臺法律層級較高的法律，在制度中明確小額貸款公司的法律地位，使其在接受監(jiān)管、履行支農(nóng)支小義務(wù)的同時享受對應(yīng)的政策支持。（二）打擊無牌機(jī)構(gòu)的放貸行為，規(guī)范民間借貸市場。無牌放貸機(jī)構(gòu)往往都冠以某某貸款公司的名稱，以虛假廣告來吸引投資者來貸款，當(dāng)借貸者無力償還高額的利息后往往又以非正當(dāng)?shù)氖侄蝸磉M(jìn)行催收賬款，產(chǎn)生社會問題同時也對正規(guī)的持牌放貸的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響。監(jiān)管部門應(yīng)對民間放貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理，有實(shí)力、有意愿的機(jī)構(gòu)可按要求申請放貸資格，對于無牌放貸行為應(yīng)堅(jiān)決取締，視情節(jié)嚴(yán)重還應(yīng)予以不同程度的處罰。（三）采取重點(diǎn)關(guān)注及非審慎監(jiān)管的監(jiān)管模式。各國對非吸收存款類放貸機(jī)構(gòu)通常采用非審慎監(jiān)管的模式，由于不吸收存款，金融風(fēng)險(xiǎn)的外部性影響小，相對寬松的監(jiān)管有利于行業(yè)的發(fā)展，也能降低小貸公司的監(jiān)管成本。對于企業(yè)的經(jīng)營行為可以用市場化的行為去調(diào)節(jié)，小貸公司就能堅(jiān)持業(yè)務(wù)下沉，深耕農(nóng)村市場，獲得較好回報(bào)。對于非法集資、暴力催收等問題，則應(yīng)重點(diǎn)予以關(guān)注，加強(qiáng)監(jiān)管和打擊力度。（四）建立完善小額貸款公司的評級體系。應(yīng)由第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)對持牌的小額貸款公司進(jìn)行評級，根據(jù)其公司治理水平、合規(guī)經(jīng)營、資本規(guī)模和資產(chǎn)質(zhì)量等關(guān)鍵性指標(biāo)對其進(jìn)行劃分等級。在評級體系建立后，銀行可根據(jù)評級情況對優(yōu)秀的小貸公司予以信貸支持，還可以讓貸款者選擇更為規(guī)范的小貸公司，避免一些民間借貸糾紛。（五）加強(qiáng)金融消