發(fā)展型社會政策

一、從經濟政策到社會政策：2002年以來我國社會政策的發(fā)展及其特征進入21世紀以來，以科學發(fā)展與社會和諧的新執(zhí)政理念的提出為標志，我國進人了經濟建設與社會建設并重的新時代。2006年，黨的十六屆六中全會通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》。2007年，十七大報告進一步提出了深入貫徹科學發(fā)展觀與構建和諧社會的目標要求，突出強調要著力發(fā)展經濟、改善民生、促進社會公平正義，并對“加快推進以改善民生為重點的社會建設”作出了專題論述。我國開始積極推進基本公共服務的均等化，不斷強化發(fā)展的民生取向，社會政策成為各級政府工作的重要組成部分。這一時期，黨和政府圍繞就業(yè)、義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障、保障性住房、基本生活保障等方面集中出臺實施了一系列社會政策，其政策重心和社會性財政支出不斷向農民工、城鄉(xiāng)居民和弱勢群體傾斜。1、在就業(yè)保障與就業(yè)服務方面，2007年我國制定出臺了《就業(yè)促進法》、《勞動合同法》?！毒蜆I(yè)促進法》提出了“擴大就業(yè)、市場就業(yè)、平等就業(yè)、統(tǒng)籌就業(yè)”四項原則，明確要求各級政府建立健全就業(yè)援助制度?！秳趧雍贤ā芬?guī)范了勞動關系，保障了勞動者權益尤其是農民工的勞動權益，有利于建立公平競爭的就業(yè)環(huán)境、縮小勞動力市場的不平等，有利于消除城鄉(xiāng)二元結構和戶籍制度背景下各種制度性和政策性的就業(yè)歧視和工資歧視。2、在義務教育方面，2003年國務院召開首次全國農村教育工作會議，作出加快普及農村義務教育、新增教育經費主要用于農村等重大決策，提出在農村地區(qū)實施針對貧困學齡人口的“兩免一補”(免雜費、免教科書費、補助寄宿生生活費)的資助政策。2005年，我國開始建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障的長效機制。2006年，全國人大通過《義務教育法(修訂案)》，規(guī)定義務教育不收雜費，明確了各級政府的責任，并將義務教育經費納入公共財政保障范圍，積極推進義務教育基本公共服務的均等化，致力縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和學校之間的差距。

3、在基本醫(yī)療保障與衛(wèi)生服務方面，2003年爆發(fā)的“非典”危機凸現了基層公共衛(wèi)生體系和農村醫(yī)療衛(wèi)生服務體系的脆弱性?；貧w醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的公益性，建立健全基本醫(yī)療保障與衛(wèi)生服務體系，以促進衛(wèi)生公平、解決“看病難、看病貴”等問題，由此被提上了議事日程。2003年，國務院決定試點建立“新型農村合作醫(yī)療”制度?！靶罗r合”以“大病統(tǒng)籌”為主，實行個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制。自試點以來，“新農合”深受農村居民的歡迎，參保率不斷上升。2008年，全國農村基本建立起新型農村合作醫(yī)療制度。2007年，國務院又開始試點建立“城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險”，逐步將全國城鎮(zhèn)非從業(yè)人員納入基本醫(yī)療保險。2009年國務院發(fā)布《關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》，提出建立中國特色的醫(yī)藥衛(wèi)生體制，逐步實現人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的目標，并對“新醫(yī)改”的指導思想、基本原則和總體目標作出了論述。

4、在基本養(yǎng)老保障與養(yǎng)老服務方面，主要工作是“做實個人賬戶”，但在制度設計上至今未有實質性的突破和進展，大部分的靈活就業(yè)人員、農民工和城鄉(xiāng)居民仍游離于基本養(yǎng)老保障體系之外。2009年9月國務院頒布了《國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，決定在全國選擇10％的縣(市、區(qū))試點新的農民社會養(yǎng)老計劃?！靶罗r?！睂嵭袀€人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資機制，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的養(yǎng)老金模式。在養(yǎng)老服務方面，這一時期我國社會養(yǎng)老服務業(yè)取得了比較顯著的發(fā)展。2006年全國老齡委辦公室、發(fā)展改革委、教育部、民政部等10個部門聯合下發(fā)了《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》，指出要逐步建立以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老服務體系。隨著我國老齡化、高齡化趨勢的加劇，養(yǎng)老服務業(yè)逐漸成為了我國的一個重要產業(yè)。

5、在最低生活保障與社會救助方面，1999年國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》，標志著城市居民最低生活保障制度在全國基本建立和普及。此后，上海、廣東、浙江等沿海經濟發(fā)達地區(qū)開始探索建立農村最低生活保障制度。到2002年底，全國有10個省份出臺了建立農村最低生活保障制度的地方性法規(guī)。2007年國務院頒布《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，開始在全國普及農村最低生活保障制度。此外，以基本生活保障為基礎的綜合救助制度緩慢起步，針對貧困群體的基本生活保障制度逐步向包括醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老等專項救助在內的綜合救助制度發(fā)展。

6、在保障性住房方面，20世紀90年代以商品化為核心內容的住房政策改革，在一定程度上導致了保障性住房供給的相對匱乏。進入21世紀后，房地產行業(yè)發(fā)展開始升溫，導致商品性住房的價格不斷高漲，逐漸超出了普通家庭和居民的承受范圍。在此背景下，中央政府在不斷出臺房價調控政策的同時，進一步加強了面向低收入群體的保障性住房供給。2007年，《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》出臺，首次將解決城市低收人家庭的住房問題納入政府公共服務范圍，提出了建立健全以廉租房和經濟適用房為主體的保障性住房體系的目標。2009年，國務院進一步提出要“加快保障性住房建設”，并發(fā)布了有關這一目標的時間表和具體目標。2010年4月17日，國務院發(fā)出《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，首次將保障性住房建設工作納人政府考核問責機制的范圍。

第一，社會政策發(fā)展缺乏總體規(guī)劃和宏觀戰(zhàn)略，應急性特征比較明顯。黨的十六大以來，盡管促進公平、改善民生已經成為我國經濟社會發(fā)展的主題，也盡管這一時期集中出臺了一系列社會政策，中央政府卻始終未提出一個整體性的社會政策發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略部署。一些重要社會政策的出臺，常常與突發(fā)的偶然性事件(如“非典”)或社會危機密切相關，或者是來自某一社會群體日益增長的社會需要形成的政策壓力，具有強烈的應急性。像《社會保險法》這樣一個作為現代國家社會政策體系核心內容的法案，在我國遲遲未能出臺，這從一個側面表明了中央政府至今仍未形成一個明確的社會政策體系建設戰(zhàn)略。而正是這種應急性特征，進一步導致了社會政策發(fā)展的二元化特征。

目前社會政策三大特征第二，社會政策發(fā)展受城鄉(xiāng)二元結構的影響較大，現有政策設計仍沿襲了城鄉(xiāng)分離的思路，身份二元化、碎片化特征明顯。在20世紀80—90年代，政府較少關注社會政策體系建設，社會政策改革也主要面向城市及其正規(guī)就業(yè)人員。作為結果，這一時期的社會政策改革再次強化了城鄉(xiāng)二元結構，并進一步構成了十六大以來我國社會政策發(fā)展的路徑依賴。由于缺乏社會政策體系建設的宏觀戰(zhàn)略，應急式的社會政策導致城鄉(xiāng)居民、不同群體間實施著不同政策，而且不同政策間、制度間的待遇水平差距較大(重點表現在社會養(yǎng)老和醫(yī)療保險領域)。由于背離了制度統(tǒng)一原則，近年來的社會政策發(fā)展不但在一定程度上人為地再次擴大了社會不平等，而且進一步固化了城鄉(xiāng)二元分離結構，對未來城鄉(xiāng)一體化發(fā)展帶來了諸多負面影響。

第三，社會政策發(fā)展強烈地受到現行中央與地方關系及其稅制安排的結構限制，呈現出明顯的區(qū)域碎片化特征。1994年分稅制改革以來，我國逐漸形成了財政支出越來越地方分權化與財政收入越來越中央集權化的格局，導致地方政府常常無法向本地居民提供足夠的公共服務。由于大部分社會政策類公共服務的供給責任主要由地方政府承擔，因此財政中央集權與碎片化地方治理之間的矛盾，隨著近年來社會政策類公共服務范圍的不斷擴大而日益突出。在東部經濟發(fā)達地區(qū)，由于地方政府財力相對充足，因此社會政策創(chuàng)新及相應的公共服務供給水平常常領先于全國，與中西部地區(qū)構成了明顯對比。這造成社會政策發(fā)展具有明顯的區(qū)域碎片化特征，并進一步限制了區(qū)域間社會政策的整合，重點表現在社會保險關系的接續(xù)問題上。

黨的十六大以來，在科學發(fā)展觀和構建和諧社會目標的指導下，我國公共政策的重心逐漸從片面強調經濟增長向強調民生導向的發(fā)展轉變。目前我國已基本建立起一個“廣覆蓋、多層次、?；尽⒌退健钡纳鐣唧w系雛型，但這一體系的應急性、二元化和碎片化特征，嚴重制約了發(fā)展的可持續(xù)性。

二、發(fā)展型社會政策產生的背景及實踐經驗（1）開始從社會投資的角度來認識社會政策的作用。（2）將社會政策的功能與國家的可持續(xù)發(fā)展聯系在一起。（3）更注重通過社會政策來影響勞動者從市場中獲得收入的能力。

（4）社會政策關注的對象也包括了非貧困者。

（一）發(fā)展理論與發(fā)展型社會政策發(fā)展理論中長期存在的兩個現象是：一是將發(fā)展視為經濟發(fā)展，二是將經濟和社會發(fā)展分別對待。首先看對于發(fā)展內涵理解的變化。美國學者沃斯在對過去近60年的發(fā)展理論和發(fā)展觀梳理之后，提出了發(fā)展是一個綜合的協調的社會經濟轉型過程的理論。沃斯提出了發(fā)展的三個核心價值和三個目標。三個核心價值包括生活必需品，即滿足生活基本需求的能力；自尊，成為一個人；擺脫奴役，能夠選擇。發(fā)展的三個目標包括增加基本的生存必需品如糧食，房屋，醫(yī)療和保護，并擴大分配范圍；除了更高的收入外，還包括提供更多的工作崗位，更好的教育，更重視文化和人道主義價值；要使國家和個人擺脫奴役和依賴，擴大他們的經濟和社會的選擇范圍。

在發(fā)展的目標上，說得最明白的是1998年諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞·森。他提出了“資財”的概念，把它視為一個國家生產財富的能力。而且把增加人的能力作為發(fā)展的終極目標。美國博德公司國家競爭力咨詢項目負責人邁克爾·費爾班克斯（MichaelFairbanks）根據阿瑪蒂亞·森關于資財的觀點，列出了國家的七種資財：1）自然資源；2）金融資源；3）人造資本（建筑物，基本設施）；4）體制資本；5）知識資源；6）人力資本；7）文化資本：與創(chuàng)造有關聯的態(tài)度和價值觀?？梢钥闯?，在這七種資財中，后四種都不屬于經濟類而屬于社會類。

（二）全球化對傳統(tǒng)社會政策的挑戰(zhàn)回顧福利國家的產生、發(fā)展及改革歷程，西方國家的社會政策經歷了三次非常明顯的變化，這些變化不僅有觀念方面的，也表現為政策模式的改變。第一次變化，政府成為社會福利提供的主體。福利國家是20世紀以來伴隨著工業(yè)化和自由市場經濟的發(fā)展而在西方發(fā)達資本主義國家逐步建立起來的一種社會制度，其核心特征是政府取代了傳統(tǒng)社會中以家庭和慈善組織等為主要渠道的社會保護機制而成為為社會成員提供社會福利的主體。第二次變化，私有化改革運動將社會福利政策的重心從公平轉向了效率，強調經濟增長是解決社會問題的根本因素。然而，無論經濟增長對改善人們生活的作用多么重要，只有經濟增長是不足以解決所有社會問題的。以OECD國家為例，一個明顯的事實是，從20世紀70年代中期至90年代中期的二十多年間，OECD國家居民的市