農(nóng)民工市民化進(jìn)程、特點(diǎn)與制度創(chuàng)新————————————————————————————————作者:————————————————————————————————日期:?農(nóng)民工市民化進(jìn)程、特點(diǎn)與制度創(chuàng)新來源:2３3網(wǎng)校論文中心[2０09-06-１508:２６：０0]閱讀:29作者：高君編輯:studa20[摘要]我國農(nóng)民工市民化大體經(jīng)歷了控制HYＰERLINＫ"ｈttp：／/wｗw.studa.neｔ/ｆazhan/"發(fā)展、曲折發(fā)展扣穩(wěn)步快速發(fā)展三個(gè)階段。體現(xiàn)了制度政策性、“半市民化”性、地域不平衡性、緊迫性以及高額社會(huì)成本主要由農(nóng)民工間接支付五個(gè)鮮明特點(diǎn)?；趯?duì)HＹPERLＩNK"htｔｐ://ｗww.studa．ｎｅｔ/ｌishi/"歷史進(jìn)程和特點(diǎn)的分析,社會(huì)保障制度創(chuàng)新，是農(nóng)民工完全退出HYＰERLINＫ"ｈｔｔp://ｗwｗ．studａ．net/nonｇcun/"農(nóng)村、進(jìn)入城市和融入城市的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

?[關(guān)鍵詞]農(nóng)民工；市民化；社會(huì)保障制度;制度創(chuàng)新

?一、農(nóng)民工市民化的歷史進(jìn)程回顧

1農(nóng)民工市民化控制發(fā)展階段(1949—19７7)

?建國之初，國家完全沒有嚴(yán)格控制城市和農(nóng)村之間人口流動(dòng)的設(shè)想。體現(xiàn)在１９49年9月《ＨYPERＬIＮＫ"ｈttp：／//chinａ/"中國人民HＹPＥRLINK"hｔtp://www.stｕdａ．nｅｔ/Poｌitics/＂政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》基礎(chǔ)上形成的中華人民共和國第一部憲法第三章第九十條：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。當(dāng)時(shí)的ＨYPERLINＫ"http:／／ｗ/Law／"法律是允許城鄉(xiāng)居民自由遷徙的,包括在“大躍進(jìn)”之前我國城市人口曾有過較為迅速的增長。但是，從建國后近3０年農(nóng)民工市民化歷史進(jìn)程的總體上看,我國農(nóng)民工的市民化是處于一種控制發(fā)展的狀態(tài)。從上世紀(jì)６0年代初到７0年代末近20年時(shí)間里，農(nóng)民工市民化實(shí)際上一直處于停滯狀態(tài)。在較長一段時(shí)間，某種程度上可以說實(shí)行的是“反市民化”戰(zhàn)略,即不是大規(guī)模地將農(nóng)村人口遷往城市,而是相反，將大規(guī)模城市人口遷往農(nóng)村，比較典型的如知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)、市民返鄉(xiāng)、干部下放等等。

從我國控制人口自由遷徙的思路看，雖然公安部1９5１年公布了《城市戶口管理暫行條例》，但是以正式的法規(guī)第一次提出控制措施的是1９53年４月17日政務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》。之后,國務(wù)院于19５5年6月9日又通過了《國務(wù)院關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》。也就是在該指示的基礎(chǔ)上,195８年１月９日第一屆全國人民代表大會(huì)第十九次會(huì)議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》。該條例第十條第二款規(guī)定:“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明。或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明，向常住戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)。”這一規(guī)定標(biāo)志著我國嚴(yán)格控制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)為核心的戶口遷移制度的形成,否定了１９54年憲法規(guī)定的我國公民有居住和遷徙自由的條款。此后，針對(duì)1958年“大躍進(jìn)”農(nóng)民工流入城市的問題,１９5９年中共中央接連發(fā)出了《關(guān)于制止農(nóng)村勞動(dòng)力流人的指示》、《關(guān)于制止農(nóng)村勞動(dòng)力盲目外流的緊急通知》等。到了1960年，對(duì)戶口管理就更加嚴(yán)格了。從19６1年下半年開始,我國采取了大規(guī)模壓縮城鎮(zhèn)市民人口的措施，到1963年底全國共下放城鎮(zhèn)職工（絕大部分是由原農(nóng)民工轉(zhuǎn)化來的市民）1887萬人，減少市民人口3０00萬人。１９６６年后的“文化大革命”期間，又動(dòng)員城鎮(zhèn)知識(shí)青年、城鎮(zhèn)干部及其家屬“上山下鄉(xiāng)”約３000萬人。這種控制(可以說是“反市民化”)一直持續(xù)到“文化大革命”以后。直到１977年１１月。國務(wù)院轉(zhuǎn)批的《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》,還是強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格控制農(nóng)村人口進(jìn)入城市,并在具體的通知中再次明確規(guī)定“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的指標(biāo)不得超過當(dāng)時(shí)非農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的1.5％。這種較長時(shí)期控制的結(jié)果,使我國農(nóng)民工市民化進(jìn)程幾乎處于停滯狀態(tài)。

從三年HＹPEＲLINK"http://ｗww．stｕ／ｌｉxue/"自然災(zāi)害到“文化大革命”結(jié)束近20年我國城鄉(xiāng)人口的變化看，196０年我國城鎮(zhèn)總?cè)丝跒椋?07３萬人,城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝谥械谋戎貫椋?.7５%。1９7８年城鎮(zhèn)總?cè)丝陔m然增加到1７２45萬人，增加了約4200萬人,但城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝谥械谋戎貐s僅為1７．９2%,下降了近兩個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)。在1961～1978年問，農(nóng)村人口由53152萬人增加到7９０１4萬人。也就是說,我國從20世紀(jì)50~80年代初近30年時(shí)間里，農(nóng)民工的市民化不僅沒有進(jìn)展，甚至可以說是倒退了。

?

２農(nóng)民工市民化曲折發(fā)展階段(19７8~１９９１）

從1９79年到1983年嚴(yán)禁農(nóng)民工進(jìn)入城市。十一屆三中全會(huì)之后,改革開放之初，由于大批下鄉(xiāng)知識(shí)青年返城,大批下放職工落實(shí)政策回城,全國約有２000萬人需要就業(yè)。于是,中共中央、國務(wù)院于１98１年１０月明確規(guī)定：“嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動(dòng)力流入城鎮(zhèn)”?！耙獓?yán)格控制使用農(nóng)村勞動(dòng)力,繼續(xù)清理來自農(nóng)村的計(jì)劃外用工”。19８1年12月,國務(wù)院又下發(fā)了《嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城做工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》。此外，由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的“制度政策效益”，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展迅速，農(nóng)民收入大幅增加,弱化了農(nóng)民工流人城市的愿望。197８—19８4年農(nóng)民人均純收入從改革前的１3４元增加到３５5元,實(shí)際增加１.3倍，年均增長率達(dá)到１7.７％，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民的收入差距由1９8０年的3．３2:1縮小到１98４年的2.56:１。實(shí)際上,農(nóng)村并不是沒有剩余勞動(dòng)力,而是被社隊(duì)HYPERLINＫ"ｈｔｔｐ:／//coｍpany/"企業(yè)吸收,限制在社隊(duì)企業(yè)內(nèi)。1979年9月，中共中央要求：“社隊(duì)企業(yè)要有一個(gè)大的發(fā)展”。1９7９年和1981年國務(wù)院又分別頒發(fā)了《關(guān)于發(fā)展社隊(duì)企業(yè)若干問題的規(guī)定(試行草案)》和《關(guān)于社隊(duì)企業(yè)貫徹國民HYＰERLINK"httｐ:/／ｗww.studａ．nｅt/Ｅconoｍic／"經(jīng)濟(jì)調(diào)整方針的若干規(guī)定》等文件。這些文件貫徹實(shí)施的結(jié)果是,到19８３年全國農(nóng)村社隊(duì)企業(yè)發(fā)展到135萬個(gè)，從業(yè)人員３235萬人。占當(dāng)時(shí)農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的近３0％。

?從198４年到1988年允許農(nóng)民工進(jìn)入城市。1984年中共中央“1號(hào)文件”要求：“各省、自治區(qū)、直轄市可選若干集鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn),允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶?！?98５年中央“1號(hào)文件”又提出：“在各級(jí)政府統(tǒng)一管理下,允許農(nóng)民進(jìn)城開店設(shè)坊，興辦服務(wù)業(yè),提供各種勞務(wù)?！保?85年7月,公安部頒發(fā)《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，確立了與城鎮(zhèn)戶口相銜接的流動(dòng)人口管理制度,使農(nóng)民工流動(dòng)有了具體法規(guī)和政策依據(jù)，農(nóng)民工的轉(zhuǎn)移和流動(dòng)進(jìn)入了增長期。到１9８8年初,進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工已達(dá)20００多萬人。這一時(shí)期，國家對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的基本態(tài)度是默認(rèn)和稍有放開。

從1９89年到１９91年農(nóng)民工進(jìn)入城市又受到控制。1989年春節(jié)后,３000～40０0萬左右的農(nóng)民工涌入城市，全國各地的HYＰＥRLINK"http://ｗww．ｓtudａ．nｅt/Traｆfic/"交通運(yùn)輸和城市就業(yè)頻頻告急。而此時(shí)城市的問題是:由于以控制總量和降低速度為主要內(nèi)容的治理整頓剛剛鋪開,城市不但吸收不了大量農(nóng)民工，而且還有不少已經(jīng)就業(yè)的農(nóng)民工被清退。滯留在城市無所事事的農(nóng)民工給城市社會(huì)治安、戶籍管理、環(huán)境衛(wèi)生等帶來不小壓力。因此“妥善安排農(nóng)村富余勞動(dòng)力，是保持社會(huì)穩(wěn)定的重大問題”。鑒于此,19８９年４月1０日。民政部、公安部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好控制民工盲目外流的通知》;１2月，全國各地又進(jìn)行了一次戶口整頓,要求“不符合在市鎮(zhèn)落戶的人員，由有關(guān)人員盡量動(dòng)員他們返鄉(xiāng)”。而且１９８9年國務(wù)院下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過快增長的通知》中,針對(duì)不少地區(qū)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策放得過寬，控制不嚴(yán),致使“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人數(shù)增長過快、規(guī)模過大的情況,明確提出要加強(qiáng)對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的管理。1990年4月，國務(wù)院再次下發(fā)《關(guān)于做好勞動(dòng)就業(yè)工作的通知》，要求對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工實(shí)行有效控制、嚴(yán)格管理，并建立臨時(shí)務(wù)工許可證和就業(yè)登記制度,防止大量農(nóng)村勞動(dòng)力盲目進(jìn)入城市。這些措施的出臺(tái),使1990年、199１年“民工潮’’勢頭得到初步遏制，但仍然達(dá)到2５00—3０00萬人以上。

?

3農(nóng)民工市民化穩(wěn)步快速發(fā)展階段(1992～現(xiàn)在）

?從19９2年到1９98年,以１9９２年鄧小平的南方談話和之后召開的黨的十四大為標(biāo)志,國家開始引導(dǎo)農(nóng)民工市民化。1993年黨的十四屆三中全會(huì)指出:“鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力逐步向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和地區(qū)內(nèi)的自由流動(dòng)”。同時(shí)，公安、勞動(dòng)部門也放寬了戶籍管理、流動(dòng)人口管理和勞動(dòng)就業(yè)的一些規(guī)定,使農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的人數(shù)逐漸增加,到199８年進(jìn)城農(nóng)民工總數(shù)已達(dá)到1億人左右。

從1999年以后，國家放開并支持農(nóng)民工市民化。特別是黨的十六大之后，農(nóng)民工由自發(fā)、無序轉(zhuǎn)移。變?yōu)樵谡慕M織、支持、指導(dǎo)下，積極有序地轉(zhuǎn)移。

近年來，國家連續(xù)出臺(tái)了一系列涉及農(nóng)民工市民化問題的相關(guān)政策。20０3年1月，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)的通知》，通知提出“公平對(duì)待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的政策原則。2003年10月。農(nóng)業(yè)部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部等六部委制定了《２0０3—20１0年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》。該規(guī)劃著眼于提高農(nóng)民工的文化素質(zhì)和就業(yè)能力,提高農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力，并指出所需經(jīng)費(fèi)由政府負(fù)責(zé)?！皣k發(fā)7８號(hào)”和“國辦發(fā)79號(hào)”文件,分別對(duì)涉及農(nóng)民工市民化的子女義務(wù)ＨYＰＥRLINK"htｔp://wｗw.ｓtｕｄ/jiaｏyu/"教育問題、農(nóng)民工技能培訓(xùn)問題又做出了專門規(guī)定。2004年中央“一號(hào)文件”即《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》,首次明確提出“進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”。２005年年初,國務(wù)院又發(fā)出了進(jìn)一步改善農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)環(huán)境的文件。2006年3月27日,國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》。它涉及了農(nóng)民工工資、就業(yè)、技能培訓(xùn)、勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保障、公共管理和服務(wù)、戶籍管理制度改革、土地承包權(quán)益等方面的政策措施，這些政策措施是維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益、推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程的綱領(lǐng)性文件。在這個(gè)階段，農(nóng)民工市民化進(jìn)程穩(wěn)步加速,市民人口比重由1992年的２7.6３%(323７2萬人)增加到２０0３年的４0.5３%(523７６萬人),市民人口共增加了200０4萬人,年均增加1819萬人。

?

?二、農(nóng)民工市民化的若干特點(diǎn)分析

?

1農(nóng)民工市民化的制度政策性特征

?建國后。改革開放以前,特別是“戶籍制度”、“大躍進(jìn)”、“文化大革命”等對(duì)農(nóng)民工市民化的影響尤為明顯。建國初期，全國上下以恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)為中心，城市的發(fā)展更是如此,由于HＹPEＲＬINＫ"htｔp:／/www．stuｄａ．net／gonｇｘｕe/＂工業(yè)化的迅速增長,引起了大批農(nóng)民工進(jìn)入城市和工礦企業(yè)就業(yè)的熱潮。當(dāng)時(shí)，國家擔(dān)心城市在食品供應(yīng)、交通、住房、服務(wù)等方面難以承受過大的壓力，政務(wù)院便于1953年4月17日發(fā)出了勸阻農(nóng)民工盲目流入城市的指示。這一指示標(biāo)志著我國第一個(gè)控制人口自由遷徙政策的出臺(tái)。之后，1958年《中華人民共和國戶口登記條例》的正式制定,確定了中國特有的城鄉(xiāng)分割的戶籍、就業(yè)、土地、人口等二元制度，從而控制了農(nóng)民工的市民化。

改革開放以后，下鄉(xiāng)的知識(shí)青年需要大批返城,下放的干部職工需要大量落實(shí)政策回城，國家便采取了嚴(yán)格控制農(nóng)民工進(jìn)城的政策，已經(jīng)進(jìn)城的部分農(nóng)民工被紛紛清理回鄉(xiāng)。8０年代中期,由于城市就業(yè)壓力開始逐漸得到緩解，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)也得到了恢復(fù)和發(fā)展，偏重重工業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開始向輕工業(yè)、服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)化，這為農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)提供了機(jī)會(huì)。同時(shí),農(nóng)村改革開始出現(xiàn)大量剩余勞動(dòng)力，農(nóng)民增收緩慢。與城鎮(zhèn)居民的收入差距開始拉開，國家政策又允許農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。但是，到了８0年代末期,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過熱，從1988年開始的國民經(jīng)濟(jì)治理整頓使得部分進(jìn)城農(nóng)民工又返回農(nóng)村。當(dāng)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不增反減,農(nóng)業(yè)效益下滑,農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重,致使198９年春節(jié)過后大量農(nóng)民工涌入城市。為保持社會(huì)穩(wěn)定，國家又出臺(tái)了控制農(nóng)民工市民化的相關(guān)政策。

?90年代初。我國明確了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo),計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變速度加快。勞動(dòng)力作為市場的主要要素,當(dāng)然應(yīng)在市場調(diào)節(jié)下自由流動(dòng)。此外,農(nóng)民工市民化的政策逐漸發(fā)生變化，由控制農(nóng)民工的盲目流動(dòng)到鼓勵(lì)、引導(dǎo)和宏觀調(diào)控下的有序流動(dòng)，并開始實(shí)施以就業(yè)證卡管理為主的農(nóng)民工跨地區(qū)的就業(yè)制度，同時(shí),小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度也進(jìn)行了改革，這些制度政策的變革,加快了農(nóng)民工市民化的步伐。從90年代末到本世紀(jì)初,從中央到地方連續(xù)出臺(tái)了許多政策，采取了許多有利措施,逐步改革、取消了農(nóng)民工進(jìn)城的制度政策性障礙,為農(nóng)民工市民化創(chuàng)造了一些有利條件，使農(nóng)民工市民化開始步入穩(wěn)步、高速、健康、正確的發(fā)展軌道。

?

?２農(nóng)民工市民化的“半市民化”特征

農(nóng)民工的“半市民化”，是指進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工,他們雖然離開農(nóng)村進(jìn)入了城市,但并沒有完全成為市民(居民)的現(xiàn)象。其表現(xiàn)為農(nóng)民工既不能完全退出農(nóng)村,也不能完全進(jìn)入城市，更不能完全融入城市。身份得不到確認(rèn)。

?由于HYPＥRLINK"ｈtｔp:/／wｗw.studa.neｔ／dａｎgdai/"現(xiàn)代社會(huì)保障的缺失，農(nóng)民工不能完全退出農(nóng)村。在農(nóng)村社會(huì)保障尚待健全而城市又無法保障的情況下,一直處于弱勢地位的農(nóng)民工對(duì)非農(nóng)就業(yè)并沒有持續(xù)的信心，往往把土地作為最后的保障。他們知道,一旦企業(yè)不景氣或企業(yè)倒閉，或外出找不到工作，或者國家的政策有所變動(dòng)不利于進(jìn)城務(wù)工，他們隨時(shí)可以回到土地上來。不至于沒有“退路”。所以。農(nóng)民工不愿割斷同土地的“臍帶”。

?由于城鄉(xiāng)統(tǒng)一平等就業(yè)制度和一體化勞動(dòng)力市場尚未形成,農(nóng)民工也不能完全進(jìn)入城市。一是非正規(guī)性就業(yè)限制農(nóng)民工進(jìn)城。非正規(guī)就業(yè)是農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的主渠道。所謂非正規(guī)就業(yè)是指沒有取得正式的就業(yè)身份、地位很不穩(wěn)定的就業(yè)。傳統(tǒng)上被稱為“臨時(shí)工”。農(nóng)民工的職業(yè)流動(dòng)并不包含地位的積累,以前積累的職業(yè)資本無法成為晉升的基礎(chǔ)。因而,農(nóng)民工進(jìn)入正規(guī)部門取得穩(wěn)定工作的進(jìn)程十分緩慢。二是歧視性就業(yè)環(huán)境不利于農(nóng)民工進(jìn)城。各地方政府出于保護(hù)本地居民就業(yè)和地方利益的動(dòng)機(jī)，針對(duì)農(nóng)民工制定了嚴(yán)格的帶有明顯歧視性的管理政策和就業(yè)政策。這既加大了農(nóng)民工就業(yè)和流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本，又使農(nóng)民工面臨更大的就業(yè)困難和失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。三是就業(yè)信息缺乏，阻礙農(nóng)民工進(jìn)城。農(nóng)民工普遍認(rèn)為找工作遇到的最大困難是沒有就業(yè)信息和沒有人幫助。

?由于建立在城鄉(xiāng)兩種戶籍制度基礎(chǔ)之上的二元社會(huì)保障體制,更不能使農(nóng)民工完全融入城市。城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)保障體制導(dǎo)致農(nóng)民工無法享受“國民待遇”,從而大大提高了他們?nèi)谌氤鞘械摹伴T檻”；始終成為城市邊緣人,嚴(yán)重妨礙農(nóng)民工市民化進(jìn)程。長期以來,戶籍制度被看作是造成農(nóng)民工市民化的首要制度性障礙,這當(dāng)然是對(duì)的。但以為只要開放戶籍就能夠解決所有問題,并不是這樣簡單。實(shí)際上戶籍制度改革的真正困難并不在于戶籍制度本身，難點(diǎn)在于與其相聯(lián)系的社會(huì)保障等種種福利制度的改革。現(xiàn)有的戶籍改革并沒有形成讓農(nóng)民工在城市生活下來的制度引導(dǎo)，并沒有真正改變?cè)瓉硪詰艏贫葹榛A(chǔ)的二元社會(huì)保障體制。

?

?3農(nóng)民工市民化的地域不平衡性

?不同地域間農(nóng)民工市民化顯示出明顯的不平衡性。農(nóng)民工大多選擇東部沿海及大中城市周圍的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)作為進(jìn)人的目標(biāo)，而這些地區(qū)也是農(nóng)民工市民化速度比較快、程度比較高的地區(qū)。改革開放以來，這些地區(qū)一直保持著對(duì)農(nóng)民工強(qiáng)大的吸引力。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部培訓(xùn)就業(yè)司提供的“中國農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)及流動(dòng)狀況”報(bào)告顯示，2００4年中西部地區(qū)農(nóng)民工流動(dòng)就業(yè)占全國農(nóng)民工的57％，而流入東部地區(qū)的農(nóng)民工就業(yè)數(shù)量占到了全國農(nóng)民工的７0％。當(dāng)年轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力占農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)達(dá)到5%以上的有：江西、福建、重慶、四川、湖南、安徽、廣西和寧夏。在當(dāng)年轉(zhuǎn)向外省的農(nóng)村勞動(dòng)力中,轉(zhuǎn)向東部地區(qū)的比重為84.2%,轉(zhuǎn)向中部地區(qū)的比重為7.７％，轉(zhuǎn)向西部地區(qū)的比重為8.1％。此外，盡管有大量農(nóng)民工跨省轉(zhuǎn)移到東部發(fā)達(dá)地區(qū),但從總體上看，農(nóng)民工市民化還是以省內(nèi)為主，實(shí)現(xiàn)跨省市民化的數(shù)量比較少,極少數(shù)農(nóng)民工能夠?qū)崿F(xiàn)跨省永久性遷移，完成徹底市民化。據(jù)研究表明,僅有20%的農(nóng)民工在城市務(wù)工5年以上，同期勞動(dòng)力回流比例達(dá)到78.7％。實(shí)際上,跨省務(wù)工就業(yè)的農(nóng)民工返回農(nóng)村或農(nóng)業(yè)的比例還要高。

?農(nóng)民工市民化地區(qū)不平衡性主要源于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)人口密集,人均農(nóng)業(yè)資源十分有限，經(jīng)過數(shù)千年的開發(fā)利用,農(nóng)業(yè)資源的利用率已經(jīng)很高，可供進(jìn)一步開發(fā)的農(nóng)業(yè)資源已極其有限。農(nóng)業(yè)資源供應(yīng)的有限性,使得發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部消納勞動(dòng)力就業(yè)的能力十分有限,伴隨著人口的不斷增長所形成的人與資源矛盾日益惡化，必然會(huì)把大量的農(nóng)村勞動(dòng)力推到農(nóng)業(yè)部門以外尋找出路。另外，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化、城市化水平明顯高于其他地區(qū),城市分布密度高，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)都能得到城市的輻射。在發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)過程中,很容易得到城市在資金、技術(shù)、人員、設(shè)備等方面的支持。事實(shí)上，這些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的初創(chuàng)就是與城市工業(yè)的擴(kuò)散密切相關(guān)。也正是發(fā)展與城市的各種形式的聯(lián)合,它們才得以不斷地發(fā)展壯大。此外,地區(qū)工業(yè)化、城市化水平較高,還為該類地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了一個(gè)發(fā)育程度較高、潛力較大的市場。同時(shí),由于比鄰城市、信息靈通、交通運(yùn)輸方便,這既可以降低原材料和產(chǎn)品的運(yùn)輸成本，提高企業(yè)的競爭能力;也便于農(nóng)民工尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，比較容易在城市找到一份工作。

4農(nóng)民工市民化的緊迫性

農(nóng)民工群體中的第二代農(nóng)民工和失地農(nóng)民(“三無農(nóng)民”)，是目前迫切需要市民化的兩個(gè)亞群體。第二代農(nóng)民工是指在20世紀(jì)80年代以后出生的農(nóng)民工，他們成長環(huán)境和家庭環(huán)境都已發(fā)生很大變化，絕大多數(shù)沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)，與農(nóng)村家庭很少有經(jīng)濟(jì)方面的聯(lián)系,具有強(qiáng)烈的城市認(rèn)同感、城市生活方式和長期工作在城市的市民化愿望。無論從心理、生活方式、行為方式以及未來目標(biāo)、工作能力等方面都更接近于市民，更容易融入城市,是市民化進(jìn)程中需要最先在城市中沉淀下來的成為市民的群體。他們?cè)谵r(nóng)民工中所占的比例較大,而且其規(guī)模會(huì)越來越大。據(jù)《中國農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告》顯示,全國農(nóng)民工中１6～３0歲的占6l%，31～40歲的占23％,４1歲以上的占16%，農(nóng)民工的平均年齡為2８．6歲。如不盡快實(shí)現(xiàn)他們的市民化,長期積累下去很有可能引發(fā)一些社會(huì)問題。

?失地農(nóng)民是指在城市化進(jìn)程中,失去土地及與之相關(guān)的一系列權(quán)利后,沒有持續(xù)穩(wěn)定性就業(yè)和社會(huì)保障，尚未完成市民化仍然保持農(nóng)民身份的人。由于失地農(nóng)民已經(jīng)不再是純粹意義上的農(nóng)民，不能享有城市居民享有的所有權(quán)利，相當(dāng)一部分農(nóng)轉(zhuǎn)非人員沒被納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。成為種田無地、就業(yè)無崗、社保無份的“三無農(nóng)民”。失地農(nóng)民作為農(nóng)民工中的特殊亞群體，與自愿進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工不同。由于種種原因,他們被迫部分或全部喪失了土地，失去了生產(chǎn)資料和相應(yīng)的生活保障;也就是說他們已經(jīng)處于部分或全部從農(nóng)村退出的狀態(tài)。雖然失地農(nóng)民獲得了數(shù)量不等的補(bǔ)償款，其中的一部分人還轉(zhuǎn)成了市民身份,但相當(dāng)一部分人處于失地、失業(yè)、沒有社會(huì)保障的狀態(tài)。他們被迫從農(nóng)村退出后，在就業(yè)市場競爭激烈和數(shù)額有限的安置補(bǔ)償費(fèi)逐漸用完的處境下，無生存能力,生活將面臨困難，會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問題。嚴(yán)重阻礙和諧社會(huì)建設(shè)。如何使失地失業(yè)農(nóng)民獲得新的謀生手段,甚至真正融入城市生活,以至成為真正的市民，無疑是一個(gè)亟待解決的問題。

5農(nóng)民工市民化的高額社會(huì)成本主要由農(nóng)民工自己間接支付

我國農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本主要有：（1)就業(yè)成本。農(nóng)民工外出找工作的HYPＥＲLINK"httｐ://wwｗ.ｓtｕｄ／Traｆfｉc/"交通費(fèi)用以及辦理各種證明證件等費(fèi)用。(２）生存成本。農(nóng)民工為了維持基本生存而付出的代價(jià)，比如租房或購買房屋等。而且一般生存環(huán)境都相當(dāng)惡劣，農(nóng)民工實(shí)際上是以健康和家庭生活的受損為代價(jià)。(３)風(fēng)險(xiǎn)成本。農(nóng)民工除了因工作不固定造成失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)外,還有高額的醫(yī)療費(fèi)用。由于他們多從事險(xiǎn)、重、累的工作,工作條件和保護(hù)措施差,工傷事故發(fā)生的概率較高。(4)ＨYPＥRLINK"http:／／ｗ/jiａoyu/"教育成本。農(nóng)民工本人的職業(yè)技能培訓(xùn)及子女教育費(fèi)用都很高。(５)心理成本。工作的壓力、失業(yè)的擔(dān)憂、生活工作條件的惡劣、父母妻子兒女的牽掛、城里人的歧視以及外界環(huán)境的種種不適應(yīng),使農(nóng)民工承受著巨大的心理負(fù)擔(dān)。

在我國現(xiàn)有ＨYＰERLINK"ｈttp：//www．studａ.net/Eｃonoｍic/"經(jīng)濟(jì)HYPＥRLINK＂htｔｐ://www．studa.neｔ／fazhaｎ／"發(fā)展水平條件下，由于勞動(dòng)力市場不完善，農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)及其市民化進(jìn)程還受到各種制度性和非制度性因素的制約,其市民化的社會(huì)成本是相當(dāng)高的。根據(jù)HYPERLＩＮK＂hｔtｐ:/／www.studａ．ｎet/china/＂中國HYPERLＩNK"http:／/ｗww．studa.neｔ/ｇongxue／"科學(xué)院持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組(2０05)的測算，每轉(zhuǎn)變一個(gè)農(nóng)民工成為城市居民需支付社會(huì)總成本約2.5萬元。其中“個(gè)人支付成本”需要1.45萬元,人，“公共支付成本”需要1.05萬元,人。可是，“公共支付成本”這一部分,從名義上看是政府支付的,而實(shí)際上也主要是由農(nóng)民工自己間接支付的。因?yàn)?政府在這方面支付的資金，主要來源于農(nóng)民工創(chuàng)造的價(jià)值轉(zhuǎn)化而來的利潤和稅收。研究表明，19７8—2000年我國農(nóng)民工在城市就業(yè)的平均時(shí)間為3.５年。如果按每年每個(gè)農(nóng)民工只創(chuàng)造30０0元的利潤和稅收，就足夠支付農(nóng)民工市民化“公共支付成本”這一部分。而事實(shí)上，每年每個(gè)農(nóng)民工創(chuàng)造的利潤和稅收遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止３000元。

?三、農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵是社會(huì)保障制度創(chuàng)新

?１創(chuàng)新社會(huì)保障制度,提高農(nóng)民工市民化需求和能力

當(dāng)前，農(nóng)民工市民化面臨著兩大任務(wù)：一是提高農(nóng)民工市民化需求;二是提高農(nóng)民工市民化能力。農(nóng)民工只有同時(shí)具備市民化需求和市民化能力這兩個(gè)條件，才能完成市民化。實(shí)際上，在農(nóng)民工市民化的每個(gè)環(huán)節(jié)或每個(gè)階段上，農(nóng)民工個(gè)人的主觀需要和相關(guān)能力是很重要的，兩者的共同作用才能完成市民化過程。農(nóng)民工只有市民化需求而沒有市民化能力，完不成市民化；相反，農(nóng)民工只有市民化能力而沒有市民化需求,也完不成市民化。如果從農(nóng)民工個(gè)人在城市定居下來的需求和在城市生活下去的能力的角度來看,農(nóng)民工市民化是指在我國城市化進(jìn)程中,那些既具有市民化需求又具有市民化能力的農(nóng)民工在城市定居融合的過程。

?要想提高農(nóng)民工市民化需求和能力，必須分析影響農(nóng)民工市民化需求和能力的關(guān)鍵因素，從制度政策上找準(zhǔn)兩者的結(jié)合點(diǎn)。既能有利于提高農(nóng)民工市民化需要，又能有效地提高農(nóng)民工市民化能力。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的根本前提是就業(yè)，農(nóng)民工的主要顧慮是失業(yè)、疾病、養(yǎng)老等市場風(fēng)險(xiǎn)。提高農(nóng)民工市民化的有效需求和能力，核心問題在于化解其市民化進(jìn)程中的市場風(fēng)險(xiǎn)，為他們提供制度保障。通過制度保障幫助農(nóng)民工把握更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì),使他們的收入能夠維持全家人在城市中低水平的生活費(fèi)用。農(nóng)民工對(duì)市民化的有效需求和能力就能得到有效提升。同時(shí),解除了后顧之憂的農(nóng)民工還可以轉(zhuǎn)化為新的消費(fèi)群體，潛在的市場可以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的不斷擴(kuò)大的市場,經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)就會(huì)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì),為農(nóng)民工的市民化提供更大的空間。而且，解除了后顧之憂的農(nóng)民工還可以放棄其在HYPＥＲＬINK＂httｐ://www．ｓtｕｄ/noｎgcuｎ／＂農(nóng)村的土地經(jīng)營權(quán)，使擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模,提高農(nóng)民收入成為可能,這又會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村市場,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

?從制度政策創(chuàng)新角度人手是解決問題的根本途徑。影響農(nóng)民工市民化進(jìn)程的障礙來自許多方面,比如認(rèn)識(shí)、制度、政策、成本、素質(zhì)等制度性和非制度性障礙。但是,農(nóng)民工市民化遇到的最大障礙仍然是制度性障礙。從制度性障礙分析,有制約農(nóng)民工成為市民的戶籍制度、土地制度、就業(yè)制度、保障制度、住房制度、教育制度等。在這些制約制度中，社會(huì)保障制度是制約農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民的核心制度。因此。為農(nóng)民工提供制度保障，核心是要為農(nóng)民工提供市民化進(jìn)程中必不可少的社會(huì)保障制度，在“市場失靈”的社會(huì)保障領(lǐng)域發(fā)揮政府不可或缺的調(diào)節(jié)作用，為市場機(jī)制在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中充分發(fā)揮作用提供制度保障。進(jìn)而形成保障農(nóng)民工市民化健康、有序、高效運(yùn)行的市民化機(jī)制。

?２創(chuàng)新社會(huì)保障制度,推進(jìn)農(nóng)民工完全退出農(nóng)村

?創(chuàng)新社會(huì)保障制度，以HYPERLＩNK"http：／/wｗｗ.studa.ｎet／dangdai/"現(xiàn)代社會(huì)保障制度替代傳統(tǒng)的土地保障,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工完全市民化的第一個(gè)重要環(huán)節(jié)——真正退出農(nóng)村。由于農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障的缺乏,強(qiáng)化了傳統(tǒng)土地保障的功能。農(nóng)民工對(duì)土地保障的依賴,制約了他們徹底從農(nóng)村退出。目前，無論是“離土不離鄉(xiāng),進(jìn)廠不進(jìn)城”的農(nóng)民工，還是“離土又離鄉(xiāng),進(jìn)廠又進(jìn)城”的農(nóng)民工,他們都仍是集體土地所有者中的合法一員,他們自己不愿意徹底脫離土地，不愿割斷同土地的“臍帶”關(guān)系，而是與農(nóng)業(yè)保持一種若即若離的關(guān)系。農(nóng)民工在退出農(nóng)村時(shí)出現(xiàn)“退難”問題,原因是在農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障缺失,城市又無法為農(nóng)民工提供合適的社會(huì)保障情況下，農(nóng)民工ＨYＰERLＩＮK＂hｔｔp:/／wｗw.sｔuda.neｔ／ｌixuｅ/＂自然把土地作為最后的保障,視土地為他們永遠(yuǎn)的根,最后的救命稻草。

實(shí)施土地?fù)Q保障。針對(duì)那些工作和收入都比較穩(wěn)定的農(nóng)民工,由于農(nóng)業(yè)收入在其總收入中已不再重要,他們也不再從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，也沒有再從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的愿望,土地只是其最后的生活依托。對(duì)這類農(nóng)民工而言,割斷他們與土地聯(lián)系的條件基本成熟,參加城鎮(zhèn)社會(huì)保障的能力和愿望也大體具備，因此,可以實(shí)施土地?fù)Q保障，直接將其土地?fù)Q保障的收益計(jì)入農(nóng)民工個(gè)人賬戶，納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，使他們真正從農(nóng)村退出,加速農(nóng)民工在城市“沉淀”和融合。如果將農(nóng)民工進(jìn)城后能否享受最低生活保障與是否將承包土地使用權(quán)一次性出讓掛鉤,相信進(jìn)城農(nóng)民工對(duì)土地的“眷戀”程度會(huì)大大降低,向市民轉(zhuǎn)變的需求會(huì)大大提高，在城市中生活下去的信心會(huì)大大增強(qiáng)。

3創(chuàng)新社會(huì)保障制度，推進(jìn)農(nóng)民工完全進(jìn)入城市

?創(chuàng)新社會(huì)保障制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場一體化的形成和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工完全市民化的第二個(gè)重要環(huán)節(jié)——真正進(jìn)入城市。從勞動(dòng)力市場與農(nóng)民工進(jìn)入城市的關(guān)系看，外部勞動(dòng)力市場制約農(nóng)民工進(jìn)城。外部勞動(dòng)力市場是相對(duì)于內(nèi)部勞動(dòng)力市場而言的。在HＹPERLＩNK＂htｔp：//wwｗ.studa.neｔ/ｃｏmpａny/"企業(yè)的內(nèi)部,實(shí)際上存在兩種勞動(dòng)力就業(yè)市場，一種是內(nèi)部勞動(dòng)力就業(yè)市場,具有首屬勞動(dòng)力市場的性質(zhì)，工資高、工作條件好、就業(yè)穩(wěn)定、職業(yè)有保障、權(quán)利平等，在工作制度的行政管理上有適當(dāng)?shù)某绦蚝鸵?guī)則，并有較多的晉升機(jī)會(huì),其工資由職位本身決定。由于HYPＥＲLINK＂ｈttｐ：//www.studa.neｔ/ｌishi/＂歷史和制度原因，只有經(jīng)過正規(guī)招聘的人員才能夠成為內(nèi)部勞動(dòng)力市場里的一員。另一種是外部勞動(dòng)力市場，農(nóng)民工的就業(yè)就屬于這種,即同內(nèi)部勞動(dòng)力市場相對(duì)應(yīng),具有次屬勞動(dòng)力就業(yè)市場的性質(zhì)，工作條件差、就業(yè)變化大、要求苛刻、隨意給予處分以及晉升機(jī)會(huì)較小,且該市場上的工資是由勞動(dòng)力的供求決定的。為了實(shí)現(xiàn)企業(yè)或內(nèi)部市場勞動(dòng)力的集體利益,共同對(duì)外部市場勞動(dòng)力形成的利潤進(jìn)行瓜分,如采用低工資、無福利待遇、臨時(shí)工的方式進(jìn)行雇傭，阻礙了農(nóng)民工的城市進(jìn)入。

?從深層次分析制約城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場一體化的因素主要有社會(huì)保障制度、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和戶籍制度三個(gè)方面,其中社會(huì)保障制度是最核心的問題。創(chuàng)新了社會(huì)保障制度，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革就有了基石。因?yàn)?，土地制度并不是制約農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵所在,農(nóng)民工退出農(nóng)村難,其根本原因還是在于農(nóng)村社會(huì)保障體制不健全,城市又得不到保障。創(chuàng)新了社會(huì)保障制度，居住地登記的戶籍改革也就有了支撐。因?yàn)?戶籍制度并不是農(nóng)民工成為市民的最大障礙，它只是調(diào)控農(nóng)民工市民化的一種手段,真正改革困難的并不在于戶籍制度本身