PAGEPAGE6精心構(gòu)筑七大體系合力抓好防汛減災(zāi)贛州市防汛減災(zāi)對策探討市政府劉建平（2008年7月）受自然地理條件和氣候因素影響，贛州市歷年來是洪澇多發(fā)、地質(zhì)災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)。如何探索建立、完善適應(yīng)贛南山區(qū)特色的防汛減災(zāi)體系，是防汛減災(zāi)的重要課題。一、基本情況贛州地處北緯24o29‘-27o09‘，東經(jīng)113o54’-116o38‘。境內(nèi)河谷發(fā)育，河川眾多，河流密度0.42公里/平方公里。有各類水庫980多座，山塘8萬多座。全市多年平均降雨量為1601毫米。地形以丘陵為主，丘陵面積占總面積的61.1%。土壤的成土母質(zhì)為花崗巖、紫色頁巖、沖積土、紅砂巖及第四紀(jì)紅色粘土，土壤保水能力差。復(fù)雜的地理條件，使我市成為典型的暴雨型山洪災(zāi)害易發(fā)、多發(fā)且危害嚴(yán)重的地區(qū)。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，山洪地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)歷年受災(zāi)情況縱觀多年來山洪地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生狀況，主要有以下特點：一是山洪陡漲陡落，突發(fā)性強，破壞性大。贛南山洪災(zāi)害大多發(fā)生在邊緣山區(qū)，點多面廣，強降雨過后，洪水來得快，走得快，突發(fā)性強，沖擊力強。山體滑坡、泥石流、山溪洪水等發(fā)生突然，具有很強的破壞性，極易造成山區(qū)人員傷亡、房屋倒塌、耕地埋沒、橋梁毀壞、道路中斷等災(zāi)害。2005年發(fā)生在信豐縣新田鎮(zhèn)的“6.8”洪水，3小時降雨量180毫米，從暴雨到洪水只有3個小時。二是地質(zhì)災(zāi)害點多面廣，呈普遍性、分散性。贛州土壤保水能力差，農(nóng)村建房多是切坡建房，一旦遇暴雨山洪，極易發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害。根據(jù)礦管等部門的實地調(diào)查，全市共發(fā)現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害隱患點7183處，點多面廣，大多分布在邊緣山區(qū)，分布在群眾居住分散，交通、通信條件差的地區(qū)。三是臺風(fēng)帶來降雨強度大，致災(zāi)重。通常情況下，7-9月受福建、廣東沿海登陸的臺風(fēng)影響，直接給我市帶來降雨。特別是近幾年強臺風(fēng)影響多，容易帶來突發(fā)性洪災(zāi)。如在2006年受“格美”臺風(fēng)影響而發(fā)生的“7.26”洪災(zāi)，上猶縣五指峰鄉(xiāng)黃沙坑村過程降雨量達(dá)386.6毫米（其中3小時降雨量179.3毫米，6小時降雨量224.8毫米），從暴雨出現(xiàn)到洪峰發(fā)生，其間隔時間僅約1個小時。四是山洪發(fā)生季節(jié)性強、時段較分明。山洪災(zāi)害主要發(fā)生在汛期，特別是在4-6月主汛期，降雨量占全年的50%，期間發(fā)生的山洪災(zāi)害占全年的80%以上。7-9月降雨量占全年不足20%。二、山洪地質(zhì)災(zāi)害的成因分析山洪地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生與自然地理條件及人的社會活動密切相關(guān)，綜合分析我市山洪災(zāi)害頻發(fā)的原因主要有以下幾點：1、江河坡降較陡。全市集水面積在10平方公里以上的河流有1028治相結(jié)合，深入扎實開展防汛減災(zāi)工程措施和非工程措施建設(shè)，著力構(gòu)建適合贛南山區(qū)特色的防汛減災(zāi)體系。具體要突出抓好“七大體系”的建設(shè)和完善。（一）防汛責(zé)任體系根據(jù)《防洪法》規(guī)定，落實好以行政首長負(fù)責(zé)制為核心的各項防汛責(zé)任制，對有防洪任務(wù)的所有水庫、山塘、電站及堤防、排澇站、攔河壩、橋梁、地下場所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組等逐一落實防汛責(zé)任，形成橫向到邊，縱向到底的責(zé)任體系。一是進(jìn)一步完善好行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。以地方政府、部門單位、工程管理單位主要負(fù)責(zé)人作為第一防汛責(zé)任人，完善和落實責(zé)任機制。每年汛前通過媒體向社會逐級公布一個地方及轄區(qū)內(nèi)江河、水庫、城市等行政首長防汛責(zé)任人名單，接受社會和群眾監(jiān)督。二是進(jìn)一步落實防汛責(zé)任人、技術(shù)責(zé)任人和崗位責(zé)任人。對全市小（二）型以上水庫及重點山塘全面落實好防汛責(zé)任人、技術(shù)責(zé)任人和崗位責(zé)任人。進(jìn)一步明確具體責(zé)任，增強責(zé)任意識，堅持汛期巡查、排查和汛情報告制度，及時處理險情隱患，及時解決防汛抗災(zāi)中遇到的問題。三是抓好山洪災(zāi)害聯(lián)戶防范責(zé)任制的完善和落實。加強對修建在陡坡下、溪河邊等山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)建筑物的全面調(diào)查、排查，完善調(diào)查情況登記造冊制。落實縣級領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包村組，村組干部包農(nóng)戶，把責(zé)任層層分解，使居住在山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)的每一戶家庭都落實有一名鄉(xiāng)、村干部為聯(lián)戶防范行政責(zé)任人。建設(shè)地質(zhì)災(zāi)害觀測點工作，完善相關(guān)責(zé)任制度。一旦有預(yù)警信息，相關(guān)責(zé)任人及時通知到戶，及時采取措施避災(zāi)，必要時實行強制轉(zhuǎn)移。（二）防御預(yù)案體系針對山洪地質(zhì)災(zāi)害防御以及水庫、山塘、電站安全度汛的防汛減災(zāi)工作重點和難點，根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共安全事件總體應(yīng)急預(yù)案》，每年在主汛期前，嚴(yán)格按規(guī)定修訂、審批好水庫、山塘、地質(zhì)災(zāi)害突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案（包括組織體系、運行機制、應(yīng)急保障和監(jiān)督管理等內(nèi)容），并逐項將工作落到實處。山洪地質(zhì)災(zāi)害防御是我市防汛工作重中之重。圍繞災(zāi)害發(fā)生的重點區(qū)域，即：各礦區(qū)、廢石區(qū)；河道兩岸、公路旁；河道旁的圩鎮(zhèn)、村莊；建在山谷中的圩鎮(zhèn)、村莊，切坡建房等區(qū)域，有針對性地做好防御預(yù)案，完善應(yīng)急管理工作。一是科學(xué)制定預(yù)案。根據(jù)各江河及各重點防范地段的自然地理條件，抓好洪水風(fēng)險區(qū)劃分析和劃分流域洪水風(fēng)險區(qū)域。通過洪水風(fēng)險分析，確定不同區(qū)域的洪水風(fēng)險程度，制定相應(yīng)的管理制度、防洪減災(zāi)措施、社會保障和救援對策等。在預(yù)案中明確鄉(xiāng)、村危險區(qū)、安全區(qū)的位置及人口分布狀況，分區(qū)確定臨界雨量或水位，不同級別的預(yù)警信號及發(fā)布程序，監(jiān)測員、預(yù)警員、轉(zhuǎn)移組織人員等各類責(zé)任人及其職責(zé)，各區(qū)人員轉(zhuǎn)移路線及安置方案，工程應(yīng)急搶險措施等。二是開展應(yīng)急預(yù)案演練。根據(jù)預(yù)警、報警方式，逃險路線，躲險地點，以及災(zāi)民的安置、救護(hù)等具體措施，在日常特別是汛前認(rèn)真開展應(yīng)急演練。通過演練，不斷完善預(yù)案的實戰(zhàn)功能，提高預(yù)案的針對性、科學(xué)性和可操作性。三是做好應(yīng)急隊伍建設(shè)和物資準(zhǔn)備。加強對搶險隊和防汛骨干加強專業(yè)技能和專業(yè)知識的培訓(xùn)，提高查險、判險、處險的能力，培養(yǎng)科學(xué)搶險能力，提高防汛搶險的科技含量。加強氣象災(zāi)害信息員、地質(zhì)災(zāi)害隱患點監(jiān)測員、山洪災(zāi)害監(jiān)測員防汛減災(zāi)知識的普及和技能培訓(xùn)，充分發(fā)揮其在防汛減災(zāi)應(yīng)急中災(zāi)害預(yù)警信息傳播及采取防災(zāi)減災(zāi)措施的示范作用。同時，解決并確保應(yīng)急隊伍、信息員、監(jiān)測員所需的技術(shù)和物質(zhì)裝備，全面做好應(yīng)急所需物資儲備保障工作。四是強化應(yīng)急管理的協(xié)調(diào)工作。強化各級防汛指揮部的指揮、調(diào)度、協(xié)調(diào)能力，加強部門配合，特別是在緊急時期，做到反應(yīng)迅速，指揮有力，調(diào)度科學(xué)，措施到位。（三）防洪工程體系根據(jù)洪水管理堅持流域管理的原則，在統(tǒng)籌考慮流域的自然地理因素和經(jīng)濟(jì)因素、社會因素等多方面條件的基礎(chǔ)上，加大工作力度，逐步建設(shè)、修繕好防洪工程體系。一是抓好水庫除險加固工程。加大資金籌措力度，加快完成對現(xiàn)有380多座帶病運行水庫的除險加固修復(fù)，使工程盡快恢復(fù)規(guī)定設(shè)計防洪能力，切實消除安全隱患。二是抓好城鎮(zhèn)防洪工程。在城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和流域防洪規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)洪水特性及其影響，結(jié)合城鎮(zhèn)自然地理條件、社會經(jīng)濟(jì)狀況和城鎮(zhèn)發(fā)展的需要，根據(jù)不同洪水類型（河洪、山洪等），采取工程防洪措施與非工程防洪措施并舉相結(jié)合，尤其是要按照規(guī)劃確定的方案和標(biāo)準(zhǔn)增建一些防洪減災(zāi)作用明顯的防洪骨干工程，建成完整的城鎮(zhèn)防洪體系。三是抓好生態(tài)防護(hù)工程。在河流上中游地區(qū)加強水土保持措施，大力開展植樹造林、封山育林等活動，提高森林覆蓋率，有效控制水土流失。按照統(tǒng)籌規(guī)劃，標(biāo)本兼治，分步實施的原則，加大主要溪河沿岸、在建重點工程項目區(qū)域和蓄水工程集雨區(qū)的水土流失治理力度。通過生態(tài)防護(hù)，達(dá)到涵養(yǎng)水源、攔滯洪水，阻滯雨水向河流匯集的數(shù)量和速度，減少破壞力的目的，同時又加大雨水向地下的入滲量，變地表水為地下水，達(dá)到增大水資源利用率的效應(yīng)。四是抓好地質(zhì)災(zāi)害點遷移工程。結(jié)合移民工程和新農(nóng)村建設(shè)，采取政府補助、群眾自籌的方式，分期分批將居住在地質(zhì)災(zāi)害點的群眾搬遷安置到安全區(qū)域居住，減少不動產(chǎn)災(zāi)害損失和人員的生命威脅。五是抓好防雷電工程。據(jù)調(diào)查，全市平均80%以上的中小學(xué)校沒有安裝防雷設(shè)施或防雷設(shè)施不完備。為此，對廣大農(nóng)村要加大防雷宣傳，增強防范意識，對農(nóng)村住房和公共場所增設(shè)防雷設(shè)施。對農(nóng)村中小學(xué)校，進(jìn)行全面勘察、分析、設(shè)計，科學(xué)評估分類，編制好本地中小學(xué)校防雷減災(zāi)工程建設(shè)規(guī)劃，在教育、氣象部門的指導(dǎo)下抓好規(guī)劃的落實。凡學(xué)校新、改、擴建建筑物時，嚴(yán)格執(zhí)行防雷設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時驗收并投入使用的“三同時”制度，確保防雷工程落到實處。（四）工程管理體系防洪工程是保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全的屏障。從政策上解決水利工程管理問題，理順管理機制，提高工程管理水平，是促進(jìn)防洪事業(yè)良性發(fā)展的關(guān)鍵。一是嚴(yán)格和完善水利工程準(zhǔn)入制度。嚴(yán)格落實水利建設(shè)工程安全生產(chǎn)條件市場準(zhǔn)入制度，加強對水利工程投標(biāo)施工企業(yè)的能力（如資質(zhì)、業(yè)績等）和對投標(biāo)施工企業(yè)是否取得建設(shè)行政主管部門頒發(fā)的安全生產(chǎn)許可證的審查，凡未達(dá)到資質(zhì)、未取得安全生產(chǎn)許可證的施工企業(yè)一律禁止參加水利工程的投標(biāo)。在項目審批過程中，嚴(yán)把立項審查關(guān)，改變只重視工程技術(shù)審查的現(xiàn)象，加強對項目的經(jīng)濟(jì)問題如投入機制、價格機制、運行機制、管理體制等的審查，從源頭上確保水利工程良性運行。二是加強水利工程建設(shè)的監(jiān)管。進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)行為，嚴(yán)格落實業(yè)主責(zé)任制、建設(shè)監(jiān)理制、招標(biāo)承包制。通過嚴(yán)格的責(zé)任制、完善的制約機制和科學(xué)的管理制度，實現(xiàn)所有的工程建成一處，發(fā)揮效益一處。三是加強建成工程的管理。對已建工程界定經(jīng)營管理性質(zhì)，落實經(jīng)營管理責(zé)任。落實對公益性工程和經(jīng)營性工程實行不同的管理體制，制定完善相關(guān)的管理制度。四是加強防汛軟件管理、運用。強化市、縣防汛指揮決策支持軟件信息系統(tǒng)平臺建設(shè)管理，通過平臺實現(xiàn)各個系統(tǒng)的有機連接，實現(xiàn)對所有信息的查詢、統(tǒng)計、分析、發(fā)布、評價和管理功能，實現(xiàn)數(shù)字防汛、科技防汛。充分運用信息系統(tǒng)平臺，加強指揮調(diào)度，提高防汛指揮的前瞻性、針對性和科學(xué)性。五是加強安全管理員隊伍的管理。建立完善小型水庫、山塘安全管理隊伍，加強對水庫、山塘安全管理員崗前專業(yè)知識培訓(xùn)，提升管理隊伍的專業(yè)素養(yǎng)。逐步建立健全水庫、山塘安全管理員規(guī)章制度，完善督查和考核工作機制，督促各水庫、山塘安全管理員認(rèn)真履行職責(zé)，認(rèn)真做好水庫、山塘日常管理工作。（五）監(jiān)測預(yù)警體系堅持科技減災(zāi)，充分發(fā)揮科技在減災(zāi)工作中的作用，著力完善三套監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。1、氣象災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。完善縣、鄉(xiāng)系統(tǒng)建設(shè)，在重點區(qū)域適時增設(shè)自動觀測站點，形成立體的、完備的監(jiān)測體系。建立各種氣象要素資料的收集、加工處理、分析系統(tǒng)，提高對天氣的預(yù)報能力特別是對短期天氣和氣候以及災(zāi)害性、關(guān)鍵性、突變性天氣預(yù)報準(zhǔn)確率和對重大災(zāi)害性天氣的預(yù)警能力。加強各類建筑場所尤其是中小學(xué)校防雷設(shè)施的安全檢測和工程驗收工作，建立健全雷電災(zāi)害防御減災(zāi)配套服務(wù)體系。2、山洪監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。全市規(guī)劃建設(shè)山洪監(jiān)測點500多個，目前，已建成、在建點近400多個。其中一期工程已完成12個縣的相關(guān)系統(tǒng)建設(shè)，二期工程2個縣在建。下一步，一是在加強項目建設(shè)的申報、審批，爭取上級立項、爭取資金的基礎(chǔ)上，加大市本級和縣級資金投入，努力做好第三期工程建設(shè)，建成較完備的山洪監(jiān)測點；二是完善山洪監(jiān)測預(yù)警信息的基層傳輸網(wǎng)絡(luò)。加快完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村、組、戶的預(yù)警信息傳輸網(wǎng)絡(luò)，使監(jiān)測預(yù)警信息在基層縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組之間及時傳遞，以便迅速應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害事件。3、地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。建成以市地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測站為管理中心，以縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、組多級地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測點為網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。加強對滑坡體、危巖變形、地下水位以及建筑物變形，對危及人民生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的災(zāi)害多發(fā)地區(qū)的監(jiān)測預(yù)報和臨災(zāi)預(yù)警工作。在抓好三大系統(tǒng)建設(shè)的同時，加快全市突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)的項目設(shè)計和建設(shè)進(jìn)程，加強各涉災(zāi)管理部門與傳播媒體、通信運營商的協(xié)作，完善防災(zāi)減災(zāi)信息的傳播系統(tǒng)。充分利用現(xiàn)有通信資源，建立快速、可靠、高效的災(zāi)害信息傳播的普發(fā)、群發(fā)機制，著力解決好信息傳播的“最后一公里”問題。（六）宣傳培訓(xùn)體系我市山丘區(qū)面積大，受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件的影響，廣大干部群眾特別是山區(qū)農(nóng)村群眾防災(zāi)意識和防災(zāi)能力低。這種情況決定了防汛減災(zāi)宣傳培訓(xùn)工作是一項長期的、艱巨的任務(wù)。必須堅持政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以基層為工作重心，放手發(fā)動、教育、動員、組織群眾，將基層政府統(tǒng)一組織指揮和群眾的自防自救有機結(jié)合起來，形成群防群治的良好局面。一是加大各級政府職能部門對防汛減災(zāi)工作的宣傳力度。加強減災(zāi)科普教育基地建設(shè)，開展面向減災(zāi)工作者的教育培訓(xùn)，提高減災(zāi)隊伍的整體素質(zhì)；將減災(zāi)知識普及納入學(xué)校教育內(nèi)容，強化對中小學(xué)生的宣傳培訓(xùn)；將減災(zāi)知識普及納入文化、科技、衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”活動，大力開展對廣大群眾的防汛減災(zāi)宣傳。針對我市山洪災(zāi)害多發(fā)的特點，組織部門專家和技術(shù)人員編制減災(zāi)科普讀物、掛圖或音像制品，推廣地方減災(zāi)經(jīng)驗、宣傳成功減災(zāi)案例和減災(zāi)知識，普及山洪災(zāi)害的發(fā)生規(guī)律及特點，推廣防災(zāi)避災(zāi)常識和措施，做到家喻戶曉，使廣大群眾掌握山洪災(zāi)害識別、監(jiān)測、避災(zāi)的基本方法，增強廣大群眾防御山洪災(zāi)害的意識和能力，減少引發(fā)山洪災(zāi)害的人為因素。二是加大媒體對防汛減災(zāi)工作的宣傳力度。通過報刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、手機、板報、宣傳欄、宣傳單等多種形式，大力宣傳《水法》、《防洪法》等有關(guān)法律、法規(guī)，宣傳洪患災(zāi)害防御知識，提高廣大群眾自覺參與、投入防汛減災(zāi)行動的法律意識，提高公眾躲災(zāi)避災(zāi)和自我保護(hù)的意識。三是結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)新風(fēng)貌培育宣傳防汛減災(zāi)知識。支持、引導(dǎo)地方文化宣傳隊伍及其他群眾團(tuán)體、民間組織和基層自治組織在開展文化宣傳活動過程中，積極開展防災(zāi)避險知識宣傳，豐富文藝活動內(nèi)容?？傮w來說，在宣傳培訓(xùn)的對象上，進(jìn)一步向基層村組、社區(qū)、街道、學(xué)校、礦區(qū)延伸，盡可能擴大覆蓋面；在宣傳培訓(xùn)的內(nèi)容上，進(jìn)一步充實完善已有的科普讀物和視聽材料，組織專家，分門別類地編寫制作通俗易懂、簡單實用的防災(zāi)避災(zāi)手冊；在宣傳培訓(xùn)的形式上，更加貼近生活，貼近群眾，寓教于樂。通過全面深入持久開展宣傳培訓(xùn)工作，從而從根本上提高基層廣大干部群眾的災(zāi)害意識和防災(zāi)能力。（七）法規(guī)政策體系