農(nóng)村垃圾治理問題初探孔睿（2011年4月18日）內(nèi)容摘要：本文從目前各級政府提出整治農(nóng)村環(huán)境的要求出發(fā)，著眼農(nóng)村垃圾問題的治理，分別對農(nóng)村垃圾問題的演變形成、目前現(xiàn)狀、問題所在、治理特征等進行了初步梳理和分析，并在此基礎(chǔ)上，從宏觀和操作兩個層面提出了一些想法和建議。關(guān)鍵詞：農(nóng)村垃圾治理一、問題的提出改革開放以來，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村的社會狀態(tài)和農(nóng)村居民的生活內(nèi)容發(fā)生了很大變化，大批工商業(yè)產(chǎn)品涌入農(nóng)村消費市場，進入千家萬戶，在廣大農(nóng)民群眾生活水平日益提高的同時，農(nóng)村垃圾也隨之逐年增加，逾岀自然環(huán)境的自凈能力，并逐漸積累、演變成一個破壞農(nóng)村生產(chǎn)生活壞境、影響農(nóng)村居民身心健康、制約農(nóng)村社會科學發(fā)展的大問題。面對這一狀況，中、省、市各級政府高度重視，多次從加強新農(nóng)村建設(shè)和保護農(nóng)村自然環(huán)境的角度提出意見和要求，尤其是今年以來，農(nóng)村環(huán)境綜合整治被列入各級政府的“十二五”規(guī)劃，“啟動實施縣鎮(zhèn)垃圾、污水集中收集處理”和“開展農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生綜合整治活動，積極組建村鎮(zhèn)兩級垃圾收集管理隊伍，分期分批為每個鎮(zhèn)配發(fā)垃圾運輸車，建立起‘村收集、鎮(zhèn)運輸、縣處理’的垃圾處理模式”也成為今年省市兩級政府確定的一項重要工作。如何結(jié)合實際，借鑒經(jīng)驗，科學認識和有效治理農(nóng)村垃圾污染，確保上級政府1工作要求得到落實，也就成為目前基層工作中一個亟待研究和解決的問題。本文擬就此進行一些初步地梳理和概括，并希望能在此基礎(chǔ)上提出有益的參考意見。二、農(nóng)村垃圾的歷史和現(xiàn)狀農(nóng)村垃圾成為問題，有一個變化發(fā)展的過程。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)村生產(chǎn)力落后，村民生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的人畜糞便、柴草木灰和少量泔水等廚余物均能得到有效利用，人們的生產(chǎn)、生活與身邊的自然環(huán)境始終處在平衡的循環(huán)系統(tǒng)中，認識中也沒有垃圾的概念。解放后，隨著社會制度的革新和生產(chǎn)的發(fā)展，一些工業(yè)制成品逐漸進入農(nóng)村社會，工業(yè)廢棄物開始出現(xiàn)，村民日常生活中產(chǎn)生的生活廢棄物逐漸增加。但同時，由于這一時期社會產(chǎn)品總體供應(yīng)有限，物資相對緊缺，所以廢棄物重復利用率高，垃圾產(chǎn)量在逐漸增加的同時，并沒有對農(nóng)村的生產(chǎn)生和環(huán)境產(chǎn)生明顯影響。改革開放后，農(nóng)村開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，生產(chǎn)力得到了進一步解放，農(nóng)民自主經(jīng)營、自由流轉(zhuǎn)，收入渠道增加，生活水平大幅度提高，大量工業(yè)制成品進入農(nóng)村消費市場，工業(yè)廢棄物迅速增加，生活廢棄物不斷增多，物質(zhì)消費豐富的同時，也使各類廢棄物循環(huán)利用率逐漸下降，垃圾產(chǎn)量不斷增加。加之長期以來，在城鄉(xiāng)二元制發(fā)展模式下，農(nóng)村社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，村集體在鄉(xiāng)村社會公共事務(wù)管理中職能弱化、甚至缺位，致使垃圾處理逐漸演變成一個危害農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活和農(nóng)村居住、生態(tài)環(huán)境的大問題。從現(xiàn)狀看，農(nóng)村垃圾具有種類雜、總量大、處置亂的特點。在種類上，按照垃圾產(chǎn)生的來源，農(nóng)村垃圾可以粗分為三大類，即生活垃圾、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)垃圾和部分產(chǎn)業(yè)垃圾（主要指一些村辦企業(yè)、衛(wèi)生室、磚瓦窯等在生產(chǎn)加工過程中產(chǎn)生的垃圾）。如果按垃圾構(gòu)成來品種看，則可以分為廚芥、塑料、纖維、廢紙、玻璃、糞便、秸稈、部分有毒2物質(zhì)（如農(nóng)藥瓶）和建筑垃圾等上百個品種。農(nóng)村垃圾和城市垃圾構(gòu)成的同質(zhì)化傾向越來越明顯。在垃圾的產(chǎn)量上，據(jù)估計，目前農(nóng)村人均每日產(chǎn)生垃圾約0.86公斤，全國農(nóng)村地區(qū)每年生活垃圾排放量近3億噸（約為城市垃圾排放量的70%—80%，且垃圾排放量正以每年8%—10%的速度增長），人畜等糞便產(chǎn)量約29.6億噸，農(nóng)作物秸稈產(chǎn)量7要是一些示范村）采用簡易填埋等方法處置垃圾外，大部分農(nóng)村垃圾沒有統(tǒng)一處置，而是隨意堆放在田邊地頭、房前屋后和村莊周圍，絕大多數(shù)農(nóng)村企業(yè)的工業(yè)廢棄物都未作有效收集處理，許多村莊露天垃圾堆放點緊鄰群眾集中居住區(qū)，不能及時清運，長年如山，這種情況被被群眾謂之為“室內(nèi)現(xiàn)代化，室外臟亂差，污水靠蒸發(fā)，垃圾靠風刮”。由于處置的無序化，農(nóng)村垃圾猶如毒瘤頑疾，極易造成農(nóng)村公共衛(wèi)生安全隱患。三、農(nóng)村垃圾規(guī)范處理中的困難和問題農(nóng)村垃圾規(guī)范收集處理困難大，問題多，且不同的地方和村莊有乏有效的制度保障。目前，我國尚未出臺《農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等專門針對農(nóng)村垃圾處置的法律規(guī)定，在現(xiàn)行相關(guān)法律中，對這一問題只是做出了原則性規(guī)定，如：《固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十九條要求，“農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定”，這些規(guī)定由于缺乏可操作性，往往不能得到較好地貫徹和落實，無法對農(nóng)村垃圾回收管理給予統(tǒng)一、有效的制度指導和保障。2、缺乏足夠的資金支持。2008年，中央財政首次設(shè)立了農(nóng)村環(huán)保專項資金，當年預(yù)算5億元，但是依舊不到同級財政環(huán)保投入的1.5%，惠及鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅約700個。農(nóng)村垃圾的處理需要大量的資金，村集體經(jīng)濟能力有限，自身無法拿出大量的資金來處理村莊內(nèi)部的垃圾。市縣鄉(xiāng)等各3級政府財政投入更多傾斜于城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施，亦少有余力對農(nóng)村垃圾處理做大量的資金投入。沒有一定數(shù)量的專項資金參與，農(nóng)村圾的收集處理受地域的限制較大，政府環(huán)衛(wèi)綜合管理執(zhí)法機構(gòu)工作重心又在城鎮(zhèn)，而負責屬地管理的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又無強制處理權(quán)，往往造成行政管理服務(wù)主體缺失?！洞迕裎瘑T會組織法》第八條中指出，村民委員會依照法律規(guī)定“引導村民合理利用自然資源，保護和改善環(huán)境”，但這一規(guī)定在許多地方都沒有得到落實，容易形成農(nóng)村社會事務(wù)組織主體缺失。垃圾處理作為一項社會事業(yè)，離不開每一位村民的支持、參與和配合，在組織動員不足的情況下，村民對公共事務(wù)和公共產(chǎn)品漠然處之，不做積極配合，進一步在社會公共事務(wù)中形成參與主體缺失。這三個方面的主體缺失，最終導致再好的工作模式也無法落實到位，不能形成良好的長效工作機制。四、農(nóng)村垃圾治理的一般模式和特點農(nóng)村垃圾治理作為一個普遍問題，全國各地都在積極探索，尋找對策，并逐步創(chuàng)出了一些有效的工作模式，如江西鷹潭“2+5”的農(nóng)村垃圾處理模式、四川羅江的生態(tài)回收處理模式、陜西千陽的“戶分類、村收集、鄉(xiāng)運轉(zhuǎn)、縣填埋”模式，等等，這些模式既各有特點，責任和行為主體，“5”指的是對三類垃圾（有機垃圾、非有機生活垃圾和建筑垃圾）的5種處理方法。在實施“2+5”模式中，農(nóng)戶利用垃圾分類桶（袋）先對自家產(chǎn)生的生活垃圾進行初步分類，再由保潔員將每家每戶的生活垃圾統(tǒng)一歸集，同時對村內(nèi)公共場所進行清掃，對有機垃圾、非有機生活垃圾和建筑垃圾，采取不同的處理方式：有機垃圾如剩飯剩菜、糞便等倒入漚肥窖或沼氣池，成為農(nóng)家的有機肥料4和綠色能源；能回收的塑料瓶、紙張等，由收購點統(tǒng)一回收；少量、沒有回收價值的非有機生活垃圾，則送到村莊下風處的焚燒爐統(tǒng)一焚燒處理，產(chǎn)生的灰土入田；至于建房、裝修所產(chǎn)生的建筑垃圾，則進行定點堆放填埋，用于村莊填塘或者鋪路。這種模式除了基本設(shè)施投入外，日常管理費用主要是保潔員的工資，實行中大約每戶月負擔3元左右。值得注意的是，在這種模式的建立和日常管理運行中，政府部門更多的是引導和幫扶，主要管理責任和動員工作則由群眾選出村里德高望重的老人、村干部、積極分子組成村民理事會承擔，通過理事會，農(nóng)村居民群眾的主體作用得到發(fā)揮。這些模式的普遍性可以總結(jié)為以下四個特點：1、形成了戶、村、鎮(zhèn)、縣四級配合聯(lián)動的工作機制，可以概括為“戶分類——組保潔——村莊收集——鄉(xiāng)鎮(zhèn)中轉(zhuǎn)——縣城處置”的模式。2、對垃圾進行了減量化、分類化、生態(tài)化的科學處理，如羅江縣，對垃圾進行分揀后，總量80％可生態(tài)處置垃圾作堆肥處理，3%-5％左右可回收垃圾進入回2%-5％左右的建筑垃圾被回填處理和10%-15％不可利用垃圾被運往縣垃圾處理場集中處理，大大減少垃圾了處理量，節(jié)約了垃圾處理成本。3、實行了縣、鄉(xiāng)、村和企業(yè)、社會多方投資的資金籌措渠道，一般由市縣財政投資建設(shè)垃圾衛(wèi)生填埋場或垃圾焚燒場，垃圾日常處理費用按處理量由相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和農(nóng)村居民戶按比例參與環(huán)境治理和保護的積極性，切實做好群眾組織動員工作，充分發(fā)揮廣大農(nóng)村居民在社會公共事務(wù)中的主體作用和主人翁精神。五、對農(nóng)村垃圾治理的想法和建議農(nóng)村垃圾治理，看似小事，實則關(guān)系重大，不容輕視。要做好這項工作，就要切實樹立起科學發(fā)展的指導思想，認真遵循統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路，結(jié)合各個縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊不同的實際情況，積極探索，5勇于創(chuàng)新，扎實工作，努力從健全工作機制、完善治理模式等方面予以推動。從宏觀層面看，首先是要完善法律規(guī)章，加強制度保障，真正把農(nóng)村環(huán)境綜合整治和垃圾處理納入正規(guī)渠道，建立長效機制，從制度層面解決根本問題。其次是要引進先進技術(shù)，推動科學治理，借助相關(guān)科研人員的技術(shù)攻關(guān)，結(jié)合農(nóng)村不同地域的具體情況，將適用的科減少治理成本。再次是要組織群眾參與，發(fā)揮主體作用，在政府的幫扶帶動下，通過自治的途徑，充分激發(fā)村民創(chuàng)造積極性，培育農(nóng)村垃圾治理的參與主體。最后是要強化行政主導，加強服務(wù)管理，農(nóng)村垃圾治理是政府提供公共服務(wù)的一個方面，各級政府有責任和義務(wù)履行好管理、服務(wù)的職責，將農(nóng)村垃圾處理系統(tǒng)的建設(shè)納入規(guī)劃之中，予以適當?shù)呢斦A斜和政策傾斜，在加大資金投入的同時，引導和鼓勵各類社會資金、相關(guān)企業(yè)參與農(nóng)村垃圾處理設(shè)施的建設(shè)和運營，逐步推動和實現(xiàn)農(nóng)村垃圾處理投資主體多元化、運營主體企業(yè)化、運行管理市場化的良好治理機制。在具體操作層面上，目前農(nóng)村垃圾治理的主要組織者和推動力量在縣級政府。結(jié)合筆者所在武功縣近年來的一些做法和經(jīng)驗，建議從以下五個方面予以加強：一是提高認識，深刻認識農(nóng)村垃圾問題的危害性并給予高度重視，要把農(nóng)村垃圾治理放在新農(nóng)村建設(shè)的整體工作二是加大投入，進一步完善農(nóng)村居民居住場所的公共設(shè)施，加大農(nóng)村垃圾收集、分揀、清運的設(shè)施投入力度，以分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、分村莊或集中成立農(nóng)村垃圾處理基金為平臺，逐步暢通多元化的投資渠道，加強資金保障；三是形成機制，成立和完善農(nóng)村垃圾治理的監(jiān)管理隊伍和農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生保潔隊伍，明確治理目標，劃分保潔區(qū)域，落實責任到人，6切實形成事有人管、管事有人、事事銜接、人人有責的良好工作