論承包地流轉(zhuǎn)方式的轉(zhuǎn)變

從中國(guó)《辦法》的角度來(lái)看，農(nóng)村土地屬于集體集體財(cái)產(chǎn)，集體農(nóng)民可以團(tuán)結(jié)起來(lái)。為了反映這種合同區(qū)域的使用關(guān)系，《土地承包法》和《中國(guó)法》根據(jù)中國(guó)《農(nóng)村土地承包法》和《鞭子法》進(jìn)行了界定，并確立了所有權(quán)使用權(quán)。不可否認(rèn)的是,這一“兩權(quán)分離”的法權(quán)結(jié)構(gòu)安排與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng),切斷了土地與資本等生產(chǎn)要素的聯(lián)系,制約著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)的發(fā)展。一、是否涵蓋經(jīng)營(yíng)主體的流轉(zhuǎn)方式所取得的權(quán)利我國(guó)承包地流轉(zhuǎn)政策經(jīng)歷了從“禁止”“放松”“允許”到“鼓勵(lì)”的過(guò)程。在“三權(quán)”分置之下,“農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提,農(nóng)戶享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體所有的具體實(shí)現(xiàn)形式,在土地流轉(zhuǎn)中,農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。學(xué)術(shù)界就“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”是否涵蓋經(jīng)營(yíng)主體依所有的流轉(zhuǎn)方式所取得的權(quán)利,存在不同認(rèn)識(shí)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為,“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),并從其中分離出來(lái)的一個(gè)特殊權(quán)利”,承包地的“流轉(zhuǎn)”并非嚴(yán)格意義上的法律術(shù)語(yǔ),從實(shí)定法的內(nèi)容上看,是指在不改變土地用途的前提下,承包農(nóng)戶處分其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的各種行為的總稱,包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等。有學(xué)者主張:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在轉(zhuǎn)讓權(quán)利后即意味著完全退出原有的承包關(guān)系,徹底失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。而這與中央保持土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定、長(zhǎng)久不變的精神相違背;反之,又不利于形成受讓人長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定預(yù)期,影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展?！本C上,第二種觀點(diǎn)比較準(zhǔn)確地反映了“三權(quán)”分置的思想,也符合法理,值得贊同。在此觀點(diǎn)之下,承包地流轉(zhuǎn)的法律效果不同,其法律表達(dá)方式自當(dāng)不同,以此避免不同流轉(zhuǎn)方式之間內(nèi)涵與外延的紊亂。二、承包地物權(quán)化的債權(quán)“賦予經(jīng)營(yíng)主體更有保障的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)鍵?！钡谝?“總括權(quán)利說(shuō)”。此說(shuō)認(rèn)為,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并非具體化的單一權(quán)利,而是包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在內(nèi)的各種農(nóng)地使用權(quán)的總稱。在“三權(quán)”分置之下,“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”是具有主體、客體、內(nèi)容的獨(dú)立權(quán)利,并以此與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等其他權(quán)利相區(qū)分,我國(guó)《行政訴訟法》和我國(guó)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》并已就此定為明文,此說(shuō)值得質(zhì)疑。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容雖均為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并取得收益,但兩者之間存在差異。此說(shuō)的提出大抵是受到“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”一語(yǔ)的語(yǔ)義模糊性的影響,因?yàn)榧热皇恰敖?jīng)營(yíng)”,自應(yīng)包括所有的農(nóng)地利用,“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”也就應(yīng)當(dāng)反映所有的“農(nóng)地農(nóng)用”的土地利用關(guān)系。然而,在“三權(quán)”分置之下,科學(xué)界定土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系后,“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的內(nèi)涵和外延指稱明確,“總括權(quán)利說(shuō)”的基礎(chǔ)即已喪失。第二,“物權(quán)說(shuō)”。此說(shuō)主張,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)派生于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),從權(quán)利的穩(wěn)定性和對(duì)抗性出發(fā),應(yīng)將其確立為物權(quán),此說(shuō)是目前學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán),確實(shí)能穩(wěn)定土地利用關(guān)系,充分保障經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利,有利于農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展,有利于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的展開(kāi),但存在無(wú)法完整全面地反映目前的承包地流轉(zhuǎn)實(shí)踐要求的弊端。在“三權(quán)”分置的推進(jìn)過(guò)程之中,“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位,維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益,把選擇權(quán)交給農(nóng)民”,第三,“債權(quán)說(shuō)”。此說(shuō)認(rèn)為,若將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán),則違反了“一物一權(quán)”原則。因?yàn)椤巴晃锷喜荒懿⒋鎯蓚€(gè)以上內(nèi)容相近的用益物權(quán),在用益物權(quán)之上再設(shè)相近用益物權(quán)的安排,是人為地將法律關(guān)系復(fù)雜化,在存在物權(quán)和債權(quán)區(qū)分的情況下,這種安排是立法技術(shù)的倒退”。筆者不贊成此說(shuō)主張者所持部分理由。由合同創(chuàng)設(shè)的權(quán)利并不總是債權(quán),在我國(guó)實(shí)定法上,建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)等物權(quán)無(wú)不是基于合同而創(chuàng)設(shè)。就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言,我國(guó)《物權(quán)法》明定,當(dāng)事人之間土地承包經(jīng)營(yíng)合同生效,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定。雖然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是依合同創(chuàng)設(shè)的權(quán)利,但它卻是物權(quán)。由此可見(jiàn),某一權(quán)利是定性為物權(quán)還是債權(quán),并不取決于其發(fā)生原因是否是合同(合意),而是在法政策上是否應(yīng)當(dāng)給予其強(qiáng)勢(shì)的保護(hù)。第四,“兩權(quán)說(shuō)”。此說(shuō)主張,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)因承包地流轉(zhuǎn)形式的不同而存在差異,其中轉(zhuǎn)讓、互換產(chǎn)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的讓渡,具有物權(quán)性質(zhì),而轉(zhuǎn)包、出租不產(chǎn)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的讓渡,具有債權(quán)性質(zhì)。此說(shuō)是在維系目前既有的承包地流轉(zhuǎn)方式之下提出的。如前所述在“三權(quán)”分置之下,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度并不能涵蓋上述所有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式,只是指上述債權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)。至于轉(zhuǎn)讓、互換等移轉(zhuǎn)物權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn),《三權(quán)分置意見(jiàn)》使用的表述是“承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)”,以及“有權(quán)依法依規(guī)……自愿有償退出承包地”,筆者主張,宜將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)化的債權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)同樣反映著對(duì)他人土地的利用關(guān)系。在立法政策上,土地利用關(guān)系既可以反映為物權(quán)性土地利用權(quán)(用益物權(quán)),也可以表現(xiàn)為債權(quán)性土地利用權(quán),兩者均有增進(jìn)物盡其用的經(jīng)濟(jì)效用,即承包農(nóng)戶自己不親自行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),而由他人行使,以收取其對(duì)價(jià)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性,實(shí)際上是一個(gè)政策選擇問(wèn)題,定性為物權(quán)性土地利用權(quán)或債權(quán)性土地利用權(quán)均無(wú)不可。物權(quán)和債權(quán)的區(qū)分并非絕對(duì),其間并不存在不可逾越的鴻溝。正如蘇永欽先生所言:“物權(quán)的本質(zhì),就是把一個(gè)原來(lái)屬于甲與乙之間的關(guān)系,通過(guò)登記公示,然后就被絕對(duì)化了。”不過(guò),在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)屬性之下,其確定性不足,主要表現(xiàn)為權(quán)利歸屬主體和權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式兩大方面的不穩(wěn)定因素。相關(guān)政策文件已就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性做出政策選擇。例如,《三權(quán)分置意見(jiàn)》指出,鼓勵(lì)“探索更多放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效途徑”,其本意就在于不就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立方式、權(quán)利內(nèi)容等作出不合理的限制,以使當(dāng)事人之間自主自愿地達(dá)成土地經(jīng)營(yíng)合同。如此,將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為債權(quán),更具有合理性?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》也指出,農(nóng)村產(chǎn)權(quán)(包括土地經(jīng)營(yíng)權(quán))流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)“具有明顯的資產(chǎn)使用權(quán)租賃市場(chǎng)的特征”,依體系解釋,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也應(yīng)為因租賃而生的債權(quán)。然而,《三權(quán)分置意見(jiàn)》同時(shí)指出:“提倡通過(guò)流轉(zhuǎn)合同鑒證、交易鑒證等多種方式對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)予以確認(rèn)?！边@雖然維系了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性質(zhì),但與現(xiàn)行法一樣存在著經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)預(yù)期不穩(wěn)定、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)難以擔(dān)保融資等問(wèn)題。唯有經(jīng)由登記,僅具債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),才能達(dá)到“不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度”的政策目標(biāo),并“形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局”?？傊?將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)化的債權(quán),既可克服因定性為物權(quán)所帶來(lái)的固化流轉(zhuǎn)關(guān)系、增加流轉(zhuǎn)交易成本,從而無(wú)法包含多樣化的流轉(zhuǎn)關(guān)系的問(wèn)題,也可避免單純定性為債權(quán)所帶來(lái)的沒(méi)有賦予經(jīng)營(yíng)主體更有保障的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)“三權(quán)”分置的政策目標(biāo)等問(wèn)題,應(yīng)為當(dāng)下的妥當(dāng)選擇?！掇r(nóng)村土地承包法修正案草案》第39條第1款規(guī)定:“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式流轉(zhuǎn),當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同,并向發(fā)包方備案?！边@里并未采行基于法律行為引起的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)模式的通常做法即“書(shū)面合同+登記”,足以表明該草案是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán),這與《三權(quán)分置意見(jiàn)》等政策文件保持著高度一致。與我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第37條第1款相比,本款將互換和轉(zhuǎn)讓排除于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定行為之外,明確入股為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定行為之一,與出租、轉(zhuǎn)包一樣,僅為債權(quán)性承包地流轉(zhuǎn)方式,并不導(dǎo)致物權(quán)變動(dòng)。然而,這一處理方法與現(xiàn)行法相比并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性變化。基于前述理由,建議將《農(nóng)村土地承包法修正案草案》第39條第1款分為以下兩款。該條第1款表述為:“以出租、轉(zhuǎn)包、入股或者其他方式設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的,當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面土地經(jīng)營(yíng)合同,并向發(fā)包方備案。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限不超過(guò)一年的,可以不簽訂書(shū)面合同?！痹摋l第2款表述為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自合同生效時(shí)設(shè)立,但未經(jīng)登記,不得對(duì)抗善意第三人?！边@樣,可進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)以下目的。其一,我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》該條原文中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),是目前政策文件中通常使用的術(shù)語(yǔ),但語(yǔ)義表述并不準(zhǔn)確,其字面意義的理解是已經(jīng)設(shè)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)或處分,《農(nóng)村土地承包法修正案草案》將此種情形稱為“再流轉(zhuǎn)”,而將依土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)稱之為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。這一表述明顯不當(dāng)。為避免造成解釋沖突,排除非法言法語(yǔ)的“流轉(zhuǎn)”表述,建議使用“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立”和“設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”加以替代。三、承包地物權(quán)性流轉(zhuǎn)的法律表達(dá)在我國(guó)現(xiàn)行法和政策文件之中,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可依轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、抵押等方式流轉(zhuǎn),其中,轉(zhuǎn)讓、互換導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體變化,屬于移轉(zhuǎn)物權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn);抵押設(shè)定時(shí)并不導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的變化,但創(chuàng)設(shè)了一個(gè)新類型的物權(quán)即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán),屬于創(chuàng)設(shè)物權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)。(一)承包方之間的互換互換是我國(guó)現(xiàn)行法上明確承認(rèn)的承包地流轉(zhuǎn)的一種方式,系指“承包方之間為方便耕作或者各自需要,對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地塊進(jìn)行交換,同時(shí)交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。由此可見(jiàn),互換的仍然是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),“是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在同一集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi)互相交換的一種易貨交易,實(shí)質(zhì)上是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)終局性地轉(zhuǎn)讓于他人之時(shí)又于他人之處受讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的兩種處分行為的疊加”?！掇r(nóng)村土地承包法修正案草案》第32條規(guī)定:“承包方之間為方便耕種或者各自需要,可以對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地進(jìn)行互換?！迸c我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第40條相比,本條將互換的標(biāo)的由“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”修改為“承包地”。筆者建議將該條修改為:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間,可以將其全部或部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行互換?！逼湟?將“承包方”這一非法律術(shù)語(yǔ)修改為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人”,從而與我國(guó)《物權(quán)法》保持一致。其二,將互換的標(biāo)的明確為“全部或部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”,反映物的編成主義之下同一土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的部分互換問(wèn)題,以與流轉(zhuǎn)實(shí)踐相契合,同時(shí)明確互換的是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。其三,刪去“為方便耕種或者各自需要”這一無(wú)法律意義的贅語(yǔ),“可以”一語(yǔ)足以表達(dá)“互換”是基于當(dāng)事人之間的自主意愿,至于其“互換”的目的和原因,自無(wú)須在法律上予以表達(dá)。(二)明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律效力轉(zhuǎn)讓也是我國(guó)現(xiàn)行法上明確承認(rèn)的一種流轉(zhuǎn)方式,根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條第3款的規(guī)定,它是指“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源,經(jīng)承包方申請(qǐng)和發(fā)包方同意,將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶,由其履行相應(yīng)土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)。轉(zhuǎn)讓后原土地承包關(guān)系自行終止,原承包方承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)部分或全部滅失”。即使在“三權(quán)”分置之下,承包地的轉(zhuǎn)讓仍具意義,在法律效果上是轉(zhuǎn)讓人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)全部或部分消滅,受讓人取得相應(yīng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),這不能被解讀為使經(jīng)營(yíng)主體取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán),理由如前所述。我國(guó)現(xiàn)行法上就承包地的轉(zhuǎn)讓作了相應(yīng)限制,這種立場(chǎng)有待修正。第一,將轉(zhuǎn)讓人限定為“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源的”承包農(nóng)戶。這是為了防止“因隨意轉(zhuǎn)讓而喪失賴以生存的土地”而對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“轉(zhuǎn)讓的條件作嚴(yán)格限制”。第二,將受讓人限定為“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶”,但不限于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶。在同等條件下,本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先受讓權(quán)。第三,在程序上要求轉(zhuǎn)讓須“經(jīng)發(fā)包方同意”。“承包方未經(jīng)發(fā)包方同意,采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的,轉(zhuǎn)讓合同無(wú)效。但發(fā)包方無(wú)法定理由不同意或者拖延表態(tài)的除外。”筆者堅(jiān)持認(rèn)為應(yīng)當(dāng)取消“經(jīng)發(fā)包方同意”這一程序性要件。其一,流通性和可處分性是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)的應(yīng)有屬性?！掇r(nóng)村土地承包法修正案草案》第33條規(guī)定:“經(jīng)發(fā)包方同意,承包方可以將全部或者部分承包的土地轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶,由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系,原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止?！迸c我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第41條相比,本條取消了“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源”的限制性條件;將轉(zhuǎn)讓的標(biāo)的由“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”修改為“承包的土地”;將受讓人由“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶”修改為“本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶”。筆者建議,本條應(yīng)修改為:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)全部或者部分轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶。在轉(zhuǎn)讓期間內(nèi),原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相應(yīng)消滅。”作這樣修改的理由主要有以下方面。其一,進(jìn)一步取消“經(jīng)發(fā)包方同意”這一程序性要件,還原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性,完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能。其二,將“承包方”修改為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人”,可以與我國(guó)《物權(quán)法》保持一致。其三,將轉(zhuǎn)讓的標(biāo)的明確為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)全部或部分”。其四,保留轉(zhuǎn)讓對(duì)象為“本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶”,反映“三權(quán)”分置帶來(lái)的制度變遷。其五,明確轉(zhuǎn)讓的效果僅及于“轉(zhuǎn)讓期間”內(nèi)。在解釋上,承包農(nóng)戶僅是將剩余期限的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓予受讓人,并未將期限屆滿后承包土地的權(quán)利也轉(zhuǎn)讓給受讓人。其六,將轉(zhuǎn)讓的效果明確為“原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相應(yīng)消滅”,以體現(xiàn)物權(quán)轉(zhuǎn)讓的一般法理。原表述“由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系,原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止”,明顯屬于債權(quán)讓與的規(guī)則設(shè)計(jì),帶有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)屬性的痕跡。受讓人如何同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系?在解釋上即由受讓人與發(fā)包方重新簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)合同。用益物權(quán)的轉(zhuǎn)讓無(wú)須受讓人與原設(shè)定人重新確立該物權(quán)據(jù)以產(chǎn)生的基礎(chǔ)交易關(guān)系,如建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓就無(wú)須受讓人與土地所有人確立新的土地利用關(guān)系,也無(wú)須受讓人與土地所有人重新簽訂建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。(三)承包地互換、轉(zhuǎn)讓我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第38條和我國(guó)《物權(quán)法》第129條就承包地互換、轉(zhuǎn)讓采取登記對(duì)抗主義。“登記的主要目的在于將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)的事實(shí)予以公示,使他人明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利人”,(四)．土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在提高生產(chǎn)效率的政策背景之下,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)同樣需要資金投入,但政策金融、合作金融并不能滿足這一資金需求,商業(yè)金融即漸入人們的視野。為保全信貸資金的安全,金融機(jī)構(gòu)大多要求承包農(nóng)戶提供適格的擔(dān)保物,農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為其主要財(cái)產(chǎn)就有了金融化的必要。我國(guó)《物權(quán)法》第184條明文禁止“耕地……等集體所有的土地使用權(quán)”設(shè)定抵押權(quán),這里的“耕地……等集體所有的土地使用權(quán)”在解釋上即為耕地上設(shè)立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這一規(guī)則的立法意旨是防止農(nóng)民因抵押土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而失去土地,喪失基本生活保障?！锻恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)意見(jiàn)》指出:“按照全國(guó)統(tǒng)一安排,穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn),研究制定統(tǒng)一規(guī)范的實(shí)施辦法,探索建立抵押資產(chǎn)處置機(jī)制?！睘榱寺鋵?shí)這一改革成果,除了刪除我國(guó)《物權(quán)法》第184條關(guān)于禁止耕地等集體土地使用權(quán)抵押的規(guī)定之外,在《農(nóng)村土地承包法修正案草案》中應(yīng)作出一般規(guī)定?！掇r(nóng)村土地承包法修正案草案》第42條明確規(guī)定:“承包方可以用承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保?！惫P者建議將其修改為:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以其依法取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資?！边@樣修改的理由有以下幾個(gè)方面。其一,將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體明確為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人”,可以與我國(guó)《物權(quán)法》的表述和本法的其他修正保持一致。其二,明確抵押權(quán)的客體為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。“承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的表述不符合物權(quán)法定原則的要求,至于因抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)可能導(dǎo)致承包農(nóng)戶失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的問(wèn)題,可以通過(guò)增加“強(qiáng)制管理”的實(shí)現(xiàn)方式,使管理人取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán),以管理該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所得收益清償債務(wù)來(lái)加以解決。四、承包地債權(quán)性流轉(zhuǎn)在現(xiàn)行法和政策文件之中,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可依轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn),這幾種情形均屬承包地債權(quán)性流轉(zhuǎn)。在“三權(quán)”分置之下,這些流轉(zhuǎn)方式的法律效果是使經(jīng)營(yíng)主體取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是《農(nóng)村土地承包法修正案》中增設(shè)的一類權(quán)利,是本次修正我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》的重點(diǎn)和難點(diǎn)。(85)(一)承包地流轉(zhuǎn)方式的規(guī)則改造《農(nóng)村土地承包法修正案草案》第35條規(guī)定:“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)。”這里將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定行為明確規(guī)定為“出租(轉(zhuǎn)包)、入股”,同時(shí)以“或者其他方式”作為兜底規(guī)定,避免了使用“等方式”所可能帶來(lái)的“等內(nèi)等”“等外等”的解釋沖突。值得討論的是,“出租”和“轉(zhuǎn)包”之間是什么關(guān)系、為什么要使用“出租(轉(zhuǎn)包)”這樣的表述、入股所產(chǎn)生的法律效果究竟是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓還是設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等問(wèn)題。在現(xiàn)行法之下,轉(zhuǎn)包是指“承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變,原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。接包方按轉(zhuǎn)包時(shí)約定的條件對(duì)轉(zhuǎn)包方負(fù)責(zé)。承包方將土地交他人代耕不足1年的除外”。學(xué)者間就“出租”和“轉(zhuǎn)包”之間的關(guān)系存在較大爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為,“出租”和“轉(zhuǎn)包”之間具有質(zhì)的同一性,將兩者分別規(guī)定,人為割裂了一項(xiàng)法律制度,造成了“準(zhǔn)用”或類推適用的現(xiàn)象,我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》制定之后的法律和政策文件就“轉(zhuǎn)包”“出租”之間的關(guān)系在表述上也頗不一致。我國(guó)《物權(quán)法》第128條就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式僅規(guī)定了“轉(zhuǎn)包”,而沒(méi)有規(guī)定“出租”?！锻恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)意見(jiàn)》將“轉(zhuǎn)包”“出租”并稱為承包地的流轉(zhuǎn)方式。筆者認(rèn)為,是否將“出租”和“轉(zhuǎn)包”并列為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定行為,取決于是否具有類型化上的意義。除了受流轉(zhuǎn)人的范圍不同之外,有可能對(duì)兩者作出不同的制度安排。例如,在重構(gòu)承包地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制之時(shí),對(duì)國(guó)家、集體、農(nóng)戶之間的分配格局和比例就可能依流轉(zhuǎn)方式的不同作出相應(yīng)的設(shè)計(jì)。基于此,建議將《農(nóng)村土地承包法修正案草案》第35條修改為以下兩款:“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以采取出租、轉(zhuǎn)包、入股或者其他方式設(shè)立?！薄巴恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)人須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力?！逼湟?明確將“出租”“轉(zhuǎn)包”分列為兩種不同的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定行為。其二,該草案將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作了兩種區(qū)分,對(duì)于產(chǎn)生物權(quán)移轉(zhuǎn)效力的互換和轉(zhuǎn)讓方式,在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)章中予以