新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點地區(qū)比較研究

一、新農(nóng)保地區(qū)差異研究的意義2009年9月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于制定新型農(nóng)村社會健康保險試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2009]第32號），中國的新型農(nóng)村社會健康保險（以下簡稱“新型農(nóng)村保險”）開始試行。政策實施4年來,我國新農(nóng)保試點工作取得重大進展,2012年7月1日新農(nóng)保制度全覆蓋工作全面啟動,新農(nóng)保提前8年實現(xiàn)了制度全覆蓋。同時也要看到,我國地域遼闊,區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡,地區(qū)間的新農(nóng)保在基本政策、待遇水平等方面存在較大的差異,與黨的十八大提出的“增強公平性”、“基本公共服務(wù)均等化全面實現(xiàn)”等目標(biāo)背道而馳,因此研究新農(nóng)保的地區(qū)差異問題,具有重要的現(xiàn)實意義。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對新農(nóng)保地區(qū)差異的研究較少。薛惠元、王翠琴(2010)二、測試區(qū)域的選擇標(biāo)準(zhǔn)、人口和經(jīng)濟狀況1.新農(nóng)保試點縣的分布本文按新農(nóng)保試點縣(市、區(qū))(以下統(tǒng)稱試點縣)的地域分布、經(jīng)濟發(fā)展水平、試點工作啟動時間以及地方政策特色等標(biāo)準(zhǔn),選取了8個有代表性的新農(nóng)保試點縣,分別為廣東斗門區(qū)、浙江平湖市、山東臨朐縣、遼寧西豐縣4個東部縣市,黑龍江林甸縣、河南西峽縣2個中部縣,貴州遵義縣、青海湟源縣2個西部縣。平湖市早在2007年就自行開展了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險試點,2010年依據(jù)國家和省里的文件出臺了新的實施辦法;斗門區(qū)、西豐縣、西峽縣、遵義縣和湟源縣為第一批國家新農(nóng)保試點縣;臨朐縣和林甸縣為第三批。各新農(nóng)保試點縣的試點啟動時間及實施依據(jù)見表1。2.8農(nóng)民增收能力分析下面選取農(nóng)村人口比重、農(nóng)民人均純收入、人均GDP、地方財政收入等指標(biāo)對8個試點縣進行比較。農(nóng)村人口比重的高低,反映了新農(nóng)保地方財政補助責(zé)任的大小和試點工作的難易程度,2010年平湖市農(nóng)村人口比重較低(52.2%),其余縣市比重較高(70%以上),意味著后者的地方財政補助責(zé)任及試點工作難度相對較大。農(nóng)民人均純收入一定程度上體現(xiàn)農(nóng)民的繳費能力,斗門區(qū)、平湖市農(nóng)民人均純收入較高,繳費能力較強,而中西部地區(qū)農(nóng)民人均純收入較低,繳費會受到一定制約。人均GDP反映一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平,2010年人均GDP最高的為平湖市,湟源縣最低,前者是后者的5.6倍。人均地方財政收入反映了地方政府財政支付能力,2010年平湖市人均地方財政收入最高,湟源縣最低,前者是后者的近10倍,具體見表2。三、在區(qū)域一級，對新型農(nóng)村保險區(qū)域進行了差距分析下面根據(jù)各地區(qū)試點方案,從基本政策、待遇水平、投入產(chǎn)出比等方面來比較分析新農(nóng)保的地區(qū)差異。1.繳費檔次對比。以林深度為代表的斗門區(qū)繳費標(biāo)準(zhǔn),以典型低國發(fā)[2009]32號規(guī)定,新農(nóng)保繳費標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100~500元5個檔次,地方可以根據(jù)實際情況增設(shè)繳費檔次。湟源縣、西豐縣均按中央制定的繳費檔次,即100元~500元/人·年共5個檔次;林甸縣除了100元~500元/人·年5個檔次外,還規(guī)定繳費標(biāo)準(zhǔn)最高不得超過1000元/人·年。平湖市以上上年度嘉興市農(nóng)村居民人均純收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入或兩者之和的平均數(shù)為基數(shù),按8%繳費比例公布3檔絕對額為繳費標(biāo)準(zhǔn),2011年其繳費檔次分別為1015、1495和1975元/人·年;斗門區(qū)設(shè)置5個檔次;臨朐縣、西峽縣、遵義縣設(shè)置8個繳費檔次,具體見表3。(2)對于繳費檔次補貼國發(fā)[2009]32號文件規(guī)定,“地方政府應(yīng)當(dāng)對參保人繳費給予補貼,補貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元;對選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費的,可給予適當(dāng)鼓勵?！睆母髟圏c縣來看,斗門區(qū)按個人繳費額的35%進行補貼;平湖市按當(dāng)期基數(shù)(上上年度嘉興市農(nóng)村居民人均純收入)的5%給予補貼;林甸縣、湟源縣繳費補貼標(biāo)準(zhǔn)為30元/人·年,每提高一個繳費檔次,補貼增加5元,但林甸縣對于500元以上的繳費檔次補貼標(biāo)準(zhǔn)仍為50元/人·年;臨朐縣、西豐縣、西峽縣和遵義縣給予30元/人·年繳費補貼(見表4)。以2011年為例,平湖市政府繳費補貼標(biāo)準(zhǔn)為634元/人·年,斗門區(qū)最高補貼標(biāo)準(zhǔn)為462元/人·年,平湖市補貼標(biāo)準(zhǔn)是林甸縣、湟源縣最高補貼標(biāo)準(zhǔn)(50元/人·年)的12.7倍,是其他縣最低補貼標(biāo)準(zhǔn)(30元/人·年)的21.1倍。(3)最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)國發(fā)[2009]32號確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元,地方政府可以根據(jù)實際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn),對于長期繳費的農(nóng)村居民,可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。從各試點縣來看,斗門區(qū)為150元/月,西峽縣和遵義縣為60元/月,西豐縣、林甸縣、湟源縣均為55元/月。平湖市最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為60元/月,并加發(fā)繳費年限養(yǎng)老金,其標(biāo)準(zhǔn)為:繳費5年(含)以下的,按1元/年計發(fā);繳費6年以上、10年(含)以下的,從第6年起按2元/年計發(fā);繳費11年(含)以上的,從第11年起按3元/年計發(fā)。臨朐縣最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為55元/月,但對繳費年限累計15年以上的,每增加1年,每月加發(fā)2元基礎(chǔ)養(yǎng)老金(具體見表5)。8個縣市中,斗門區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平較高,相當(dāng)于平湖市繳費35年的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平,是西峽縣和遵義縣的2.5倍,是其余縣市(除臨朐縣)的2.7倍。(4)政府對農(nóng)村重度殘疾人繳費困難群體的補貼對特殊人員的補貼主要體現(xiàn)在對農(nóng)村重度殘疾人等繳費困難群體以及對獨生子女戶、雙女戶、部分高齡老人的照顧上。國發(fā)[2009]32號規(guī)定對農(nóng)村重度殘疾人等繳費困難群體,地方政府為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險費。除平湖市外,各縣市都將重度殘疾人納入補貼范圍,為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險費。另外,斗門區(qū)還將低保戶納入補貼對象范圍;平湖市根據(jù)農(nóng)民有無土地及年齡大小增加基礎(chǔ)養(yǎng)老金和養(yǎng)老金補貼;西峽縣對農(nóng)村獨生子女戶和雙女戶家庭在不同年齡階段給予不同數(shù)額的補貼(具體見表5)。2.待遇水平的比較(1)新農(nóng)保障型農(nóng)民增收養(yǎng)老金由于各縣市新農(nóng)保試點工作啟動時間不同,此處假定2011年為參保年份。為便于比較,設(shè)立一個“標(biāo)準(zhǔn)人”。該“標(biāo)準(zhǔn)人”于2011年(25歲)參加新農(nóng)保,連續(xù)繳費35年(至2046年)年滿60歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。同時做出以下假設(shè):繳費在期初;基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平根據(jù)經(jīng)濟增長率每年調(diào)整一次,繳費標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)農(nóng)民人均純收入增長率每年調(diào)整一次。在不考慮集體補助的情況下,該“標(biāo)準(zhǔn)人”年滿60歲時領(lǐng)取的養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為:其中,P根據(jù)《中國縣(市)社會經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》的歷年數(shù)據(jù),可以計算出2001~2010年間8縣市農(nóng)民人均純收入年均增長率,分別為斗門區(qū)9.7%、平湖市12.0%、臨朐縣12.3%、西豐縣14.8%、林甸縣29.5%、西峽縣14.7%、遵義縣11.8%、湟源縣15.9%?？梢钥闯?2001~2010年間8縣市農(nóng)民人均純收入年均增長率都比較高,除斗門區(qū)外均在11%以上。顯然,這些數(shù)據(jù)不符合未來發(fā)展的可能。由于農(nóng)民收入水平與經(jīng)濟發(fā)展水平高度相關(guān),這里以經(jīng)濟增長率代替農(nóng)民人均純收入增長率。參照高盛全球首席經(jīng)濟學(xué)家吉姆·奧尼爾預(yù)測,這里假定2011~2046年間經(jīng)濟增長率g為6%;將相關(guān)參數(shù)帶入1式可以得到各縣市的養(yǎng)老金水平。從表7可以看到,各縣市養(yǎng)老金水平之間存在較大差距。從最低繳費檔次來看,“標(biāo)準(zhǔn)人”繳費35年后所領(lǐng)取的養(yǎng)老金,平湖市最高(2648元/月),林甸縣、西豐縣、湟源縣最低(607元/月),前者是后者的4.4倍。而2010年平湖市人均GDP分別是林甸縣、西豐縣和湟源縣的4.6倍、3.9倍和5.7倍(見表2),平湖市與西豐縣養(yǎng)老金水平的差距超過了經(jīng)濟發(fā)展水平的差距。從最高繳費檔次來看,臨朐縣養(yǎng)老金最高(4581元/月),西豐縣最低(1263元/月),前者是后者的3.6倍,而人均GDP前者僅為后者的90%,呈現(xiàn)出經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)養(yǎng)老金水平反而低的現(xiàn)象,其原因在于新農(nóng)保政策設(shè)計不同造成的。(2)養(yǎng)老金/當(dāng)?shù)厣夏甓绒r(nóng)民增收這里采用交叉替代率的定義,即新農(nóng)保替代率=農(nóng)民年滿60時領(lǐng)取的養(yǎng)老金/當(dāng)?shù)厣夏甓绒r(nóng)民人均純收入。于是,替代率RR的測算公式為:其中,P為“標(biāo)準(zhǔn)人”年滿60歲時領(lǐng)取的養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn),Y3.繳費檔次對投入產(chǎn)出比的影響新農(nóng)保投入產(chǎn)出比反映農(nóng)民參加新農(nóng)保收益狀況,影響到農(nóng)民參保積極性。仍以“標(biāo)準(zhǔn)人”為例,新農(nóng)保投入為參保農(nóng)民每年的繳費,產(chǎn)出為年滿60歲后領(lǐng)取的養(yǎng)老金,假定該“標(biāo)準(zhǔn)人”60歲的平均預(yù)期余命為139個月,則其總投入I和總產(chǎn)出O分別為:將相關(guān)數(shù)據(jù)代入4式可得各縣市最低和最高繳費檔次下的投入產(chǎn)出比。表7顯示,不同繳費檔次的產(chǎn)出投入比存在差異,基本趨勢是繳費檔次越低,產(chǎn)出投入比越高,其部分原因是隨著繳費檔次的提高,政府繳費補貼率不斷下降。以100元/年為例,西峽、遵義、林甸、西豐、湟源的投入產(chǎn)出比都在5以上,而繳費標(biāo)準(zhǔn)較高的斗門區(qū)、平湖市,以及其余縣市最高繳費檔次的投入產(chǎn)出比都較低。四、結(jié)論和政策建議1.繳費補貼標(biāo)準(zhǔn)存在差異通過對東中西部8個新農(nóng)保試點縣的政策比較和實證分析,本文得到以下研究結(jié)論:(1)各地新農(nóng)保繳費檔次、一般繳費群體的政府繳費補貼標(biāo)準(zhǔn)、特殊人員補助政策等均存在差異,東部富裕地區(qū)最低繳費檔次水平較高。(2)新農(nóng)保替代率地區(qū)差距明顯,東部富裕地區(qū)最低繳費檔次的替代率大大高于中西部地區(qū);中西部地區(qū)最低檔和最高檔繳費標(biāo)準(zhǔn)的替代率差距高于東部地區(qū);部分地區(qū)間養(yǎng)老金水平的差距超過了經(jīng)濟發(fā)展水平的差距。(3)各地投入產(chǎn)出比隨繳費檔次的提高而降低,東部地區(qū)最低繳費標(biāo)準(zhǔn)的投入產(chǎn)出比低于中西部地區(qū)。2.關(guān)于政治建議為縮小新農(nóng)保地區(qū)差距,實現(xiàn)新農(nóng)保在全國范圍內(nèi)的均衡發(fā)展和基本服務(wù)的均等化,提出以下政策建議:(1)月補助的不公平中央財政對中西部地區(qū)給予55元/人·月的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,對東部地區(qū)給予27.5元/人·月的補助,這種補貼方式雖然考慮到我國經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域差異,但是會造成新的不公平。因此,應(yīng)合理分配財政資源,增加對東部貧困地區(qū)的補貼,適度減少對中西部經(jīng)濟實力較強而養(yǎng)老負擔(dān)并不大地區(qū)的補貼,以縮小區(qū)域差異,促進新農(nóng)保在全國范圍內(nèi)的均衡發(fā)展。(2)養(yǎng)老保險制度新農(nóng)保試點4年來,國家沒有調(diào)整過中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。很多地區(qū)尤其是經(jīng)濟落后地區(qū)仍然采用的中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)(55元/月),在物價不斷上漲的情況,直接導(dǎo)致農(nóng)民實際購買力的下降。與此形成鮮明對比的是,企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險卻做到了連續(xù)9年調(diào)整。因此,應(yīng)盡快建立新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金的動態(tài)調(diào)整機制,基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整系數(shù)應(yīng)適當(dāng)高于物價上漲率,同時在不損失經(jīng)濟效率的前提下,使農(nóng)村老年人分享到經(jīng)濟發(fā)展成果。(3)部分農(nóng)民選擇較低的繳費檔次,進一步延長新農(nóng)保待遇水平的差距新農(nóng)保設(shè)置多檔繳費標(biāo)準(zhǔn),有利于增加農(nóng)民的選擇范圍。但在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn),受到收入水平低、政府激勵機制不健全、對政策缺乏信任、宣傳不到位等因素的影響,有相當(dāng)一部分農(nóng)民傾向于選擇較低的繳費檔次,這會進一步拉大新農(nóng)保待遇水平的差距。因此,筆者建議:第一,適時提高最低繳費標(biāo)準(zhǔn),引導(dǎo)農(nóng)民選擇較高的繳費檔次;第二,建議按照當(dāng)?shù)厣夏甓绒r(nóng)民人均純收入作為繳費基數(shù),采用比例費率制,對符合參保條件的群體實行強制參保。(4)收入渠道較少,未能發(fā)揮特殊群體參保補貼作用農(nóng)村計劃生育家庭為控制人口過快增長、穩(wěn)定低生育水平做出了巨大貢獻,政府理應(yīng)保障他們的養(yǎng)老需要;與其他社會成員相比,農(nóng)村重度殘疾人、低保戶等