碳排放權(quán)的法律屬性研究

碳排放交換機(jī)制是解決全球氣候變化最有效的措施之一。隨著2017年12月全國(guó)碳排放交易體系的正式啟動(dòng),相關(guān)的法律保障問(wèn)題成為亟待解決的突出問(wèn)題。碳排放權(quán)法律屬性是碳排放交易相關(guān)立法的重要依據(jù)。碳排放權(quán)法律屬性的確定將對(duì)我國(guó)碳排放交易市場(chǎng)的建設(shè)起到積極的促進(jìn)作用。一、制度設(shè)計(jì)仍需完善明確碳排放權(quán)的法律屬性對(duì)全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)的建設(shè)有著至關(guān)重要的作用,碳排放權(quán)法律屬性如何定位將決定全國(guó)碳排放交易體系和市場(chǎng)如何發(fā)展。當(dāng)前,相關(guān)法律制度的缺位是我國(guó)碳交易機(jī)制建設(shè)和推行的巨大阻礙。碳排放權(quán)法律屬性的確定是制定碳排放交易相關(guān)法律面臨的首要問(wèn)題,它不僅決定立法層級(jí)、立法周期等重要事項(xiàng),同時(shí)還決定我國(guó)在碳排放交易體系和市場(chǎng)建設(shè)中,是政府發(fā)揮主導(dǎo)作用還是市場(chǎng)發(fā)揮主導(dǎo)作用,這將直接影響到權(quán)利主體在碳排放交易過(guò)程中的積極性。我國(guó)碳排放交易試點(diǎn)地區(qū)過(guò)去幾年的實(shí)踐情況也印證了明確碳排放權(quán)法律屬性的必要性和重要性。2011年以來(lái),我國(guó)先后在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳七省市開(kāi)展了碳排放交易試點(diǎn)工作。在實(shí)際的試點(diǎn)工作開(kāi)展過(guò)程中,政策先行、法律滯后的問(wèn)題十分突出。國(guó)家層面的上位法的缺位導(dǎo)致七個(gè)試點(diǎn)在規(guī)范和管理碳排放交易時(shí)沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),各試點(diǎn)只能通過(guò)制定不同位階的法規(guī)、規(guī)章和政策來(lái)開(kāi)展工作。具體而言,北京、深圳采取地方性法規(guī)的方式,通過(guò)地方人大立法進(jìn)行管理;而上海、天津、重慶三市和廣東、湖北兩省采取地方政府規(guī)章的方式,以政府令發(fā)布管理辦法。從法律位階的角度來(lái)看,其法律約束力更弱。盡管各個(gè)試點(diǎn)均圍繞碳排放交易市場(chǎng)的制度和技術(shù)要求制定了相關(guān)的政策性文件,如碳排放交易規(guī)則和“可測(cè)量、可報(bào)告、可核查(MRV)”機(jī)制,但是這些政策并未以法律法規(guī)的形式得到確定,統(tǒng)一的碳排放交易標(biāo)準(zhǔn)仍處于缺位狀態(tài)。各個(gè)試點(diǎn)在制定年度配額分配方案時(shí),都是僅根據(jù)上一年的實(shí)踐進(jìn)行修改調(diào)整,而不是依據(jù)一貫性的法律法規(guī)從碳排放交易試點(diǎn)的實(shí)踐來(lái)看,各個(gè)試點(diǎn)對(duì)于碳排放是否是一種權(quán)利也存在不同的認(rèn)知。北京、天津、湖北、重慶在對(duì)碳排放交易進(jìn)行管理時(shí),強(qiáng)調(diào)碳排放權(quán)作為交易對(duì)象,是一種確實(shí)存在的權(quán)利雖然我國(guó)為踐行可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)和應(yīng)對(duì)全球氣候變暖的問(wèn)題已經(jīng)先后制定和修訂了《環(huán)境保護(hù)法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《民用建筑節(jié)能條例》、《溫室氣體資源減排交易管理暫行辦法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等一系列法律和政策,但仍然缺乏完整的、專(zhuān)門(mén)針對(duì)碳排放交易的法律法規(guī),碳交易市場(chǎng)的主體、碳排放權(quán)的法律地位等仍不明確。我國(guó)首部對(duì)碳排放管理進(jìn)行規(guī)定的地方性法規(guī)是《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》,但在國(guó)家層面的碳排放交易體系中還沒(méi)有統(tǒng)一的法律法規(guī),2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》亦缺乏對(duì)碳排放交易的明確規(guī)定。目前我國(guó)碳排放權(quán)交易相關(guān)立法大多屬于部委規(guī)章或地方性法規(guī),立法位階較低,法律效力相對(duì)較弱,在全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)的建設(shè)中容易出現(xiàn)相互抵觸的情況。因此,在接下來(lái)全國(guó)碳排放市場(chǎng)的建設(shè)中,以全國(guó)人大立法的形式規(guī)制碳排放交易市場(chǎng)勢(shì)在必行。由于碳排放權(quán)的法律屬性與碳排放交易市場(chǎng)的司法救濟(jì)聯(lián)系甚密,如何定位碳排放權(quán)的法律屬性將決定權(quán)利主體在權(quán)利遭受侵害時(shí)該如何提起司法救濟(jì),“民事主體能否就控排單位的排放行為提起侵權(quán)賠償請(qǐng)求?碳交易主管部門(mén)注銷(xiāo)過(guò)剩配額的正當(dāng)性何在?控排單位可否就此訴諸法院?”二、國(guó)外碳排放交易實(shí)踐當(dāng)前,以《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》為基礎(chǔ),國(guó)際氣候治理體系的框架已經(jīng)搭建完成,基于碳排放配額而形成的碳交易體系在美國(guó)、新西蘭和歐盟等國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)逐漸發(fā)展成熟。但是西方學(xué)界對(duì)碳排放權(quán)法律屬性的定位也沒(méi)有統(tǒng)一的觀(guān)點(diǎn)。即便是排放交易實(shí)施最早、交易體系已經(jīng)形成的美國(guó),也沒(méi)有對(duì)碳排放權(quán)的法律屬性進(jìn)行定位,而是以排放許可交易來(lái)規(guī)范碳排放交易和各種類(lèi)的排污交易歐盟的碳排放交易體系也是排放許可交易,但由于歐盟立法具有從屬性,排放許可的具體法律性質(zhì)交由各成員國(guó)自行認(rèn)定。值得一提的是,在2014年通過(guò)的《金融工具指令》和《金融工具條例》中,歐盟將排放許可定義為金融工具,雖然并未涉及其法律性質(zhì),但是從這一點(diǎn)可以看出,排放許可的私權(quán)屬性已經(jīng)得以明確。從歐洲各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看,“法國(guó)、德國(guó)、意大利和西班牙等國(guó)將碳排放權(quán)視為商品,受金融法律的規(guī)制;荷蘭、斯洛文尼亞和丹麥等國(guó)將碳排放權(quán)視為無(wú)形資產(chǎn);瑞典將碳排放權(quán)視為金融產(chǎn)品,受金融服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的管理”。總的來(lái)看,在國(guó)際實(shí)踐中碳排放交易主要以排放許可作為交易標(biāo)的,并非碳排放權(quán)。而在排放許可的法律屬性問(wèn)題上,歐盟及其成員國(guó)將其界定為私權(quán)屬性,納入私權(quán)三、碳排放權(quán)的法律屬性—我國(guó)關(guān)于碳排放權(quán)法律屬性的爭(zhēng)議從國(guó)內(nèi)外碳排放交易的實(shí)踐來(lái)看,只有中國(guó)存在著將碳排放認(rèn)定為權(quán)利的情況,但對(duì)這種權(quán)利的具體認(rèn)知又存在著巨大差異。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于碳排放權(quán)的法律屬性存在著諸多爭(zhēng)議,主要包括用益物權(quán)說(shuō)、準(zhǔn)物權(quán)說(shuō)、發(fā)展權(quán)說(shuō)、行政規(guī)制權(quán)說(shuō)和環(huán)境容量利用權(quán)說(shuō)等觀(guān)點(diǎn),還有一些學(xué)者將碳排放權(quán)歸屬于新型財(cái)產(chǎn)權(quán)或碳資產(chǎn),或是將以上學(xué)說(shuō)相結(jié)合。盡管關(guān)于碳排放權(quán)法律屬性的研究尚未形成統(tǒng)一的學(xué)術(shù)觀(guān)點(diǎn),但對(duì)于碳排放權(quán)兼具公權(quán)與私權(quán)的雙重屬性正逐漸形成共識(shí)。但碳排放權(quán)以公權(quán)特征為主還是私權(quán)特征為主,將決定全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)如何建構(gòu)。從歐盟和北美的碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,碳排放交易制度的建設(shè)和落實(shí)主要以市場(chǎng)為導(dǎo)向,通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的最優(yōu)配置。但目前我國(guó)環(huán)境法主要以國(guó)家行政干預(yù)作為主要調(diào)整方式,難以調(diào)動(dòng)利益主體的能動(dòng)性。同時(shí),由于缺乏統(tǒng)一的國(guó)家層面的法律規(guī)范體系,各個(gè)地方和行業(yè)的碳排放交易管理缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),更容易出現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)行不力的情況,這些都為全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)的建設(shè)埋下了隱患。目前,學(xué)術(shù)界關(guān)于碳排放權(quán)法律屬性的爭(zhēng)議,主要集中在民法、行政法和環(huán)境法三個(gè)不同的方面。(一)碳排放權(quán)是一種用益物權(quán)從各試點(diǎn)地區(qū)對(duì)于碳排放交易的管理辦法來(lái)看,“政府主管部門(mén)為調(diào)整碳市場(chǎng)價(jià)格可以對(duì)排放配額進(jìn)行回購(gòu),工廠(chǎng)、企業(yè)等在面臨組織形態(tài)變更時(shí)可將排放配額作為資產(chǎn)進(jìn)行處理,如公司分立時(shí)可以對(duì)排放配額進(jìn)行分割,公司合并時(shí)可以對(duì)排放配額進(jìn)行整合等。在北京、湖北、深圳等地,也出現(xiàn)了企業(yè)以排放配額為融資擔(dān)保物從金融機(jī)構(gòu)獲得短期融資的行為,如配額質(zhì)押、抵押、回購(gòu)等主張?zhí)寂欧艡?quán)是一種用益物權(quán)的學(xué)者認(rèn)為,碳排放權(quán)的客體是屬于無(wú)體物的溫室氣體,雖然其不是典型的有體物,但是卻具備“物”的特征若將碳排放權(quán)理解為一種用益物權(quán),則可以通過(guò)人為設(shè)定的排放配額來(lái)達(dá)到權(quán)利人對(duì)特定數(shù)量溫室氣體的占有、使用和收益,從而實(shí)現(xiàn)權(quán)利人對(duì)碳排放權(quán)的支配和轉(zhuǎn)讓。雖然碳排放權(quán)的行使在較大程度上受到政府的干預(yù)和控制,但是這種公權(quán)性的體現(xiàn)并不影響其用益物權(quán)的本質(zhì)屬性,因?yàn)閷?duì)物權(quán)的支配和轉(zhuǎn)移加以公法干預(yù)是實(shí)務(wù)發(fā)展的要求和必然結(jié)果,不能以此來(lái)改變其私法性質(zhì)。將碳排放權(quán)定位成一種用益物權(quán)還有利于碳排放交易體系制度的完善。因?yàn)?屆時(shí)可以從已有的民商法體系出發(fā),結(jié)合現(xiàn)行較為成熟的民商法制度對(duì)碳排放權(quán)的交易主體、客體和內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。但筆者對(duì)于這種受到公權(quán)力干預(yù)如此之多的權(quán)利能否被認(rèn)定為嚴(yán)格意義上的私權(quán)仍存有疑問(wèn)。主張?zhí)寂欧艡?quán)是一種準(zhǔn)物權(quán)的觀(guān)點(diǎn)近年來(lái)也較為盛行。在權(quán)利主體上,雖然在碳排放交易體系中存在著通過(guò)政府干預(yù)來(lái)進(jìn)行分配的環(huán)節(jié),但這種行為僅僅是權(quán)利分配的環(huán)節(jié),碳排放權(quán)最終還是由工廠(chǎng)、公司等私主體進(jìn)行支配、使用或交易,這一點(diǎn)與傳統(tǒng)物權(quán)在權(quán)利主體上的主張也是一致的,因此政府的干預(yù)“并不影響其制度整體體現(xiàn)出的私權(quán)性質(zhì)筆者認(rèn)為,從民法角度對(duì)碳排放權(quán)進(jìn)行分析定位主要有兩點(diǎn)缺陷。其一,將碳排放權(quán)的法律屬性確定為用益物權(quán)或準(zhǔn)物權(quán)等民事性的權(quán)利會(huì)帶來(lái)立法層級(jí)和立法實(shí)踐的困難。從立法層級(jí)來(lái)看,在制定碳排放交易相關(guān)法律時(shí)對(duì)立法的層級(jí)提出了更高的要求,相關(guān)法律必須由全國(guó)人大通過(guò)而創(chuàng)設(shè)。同時(shí),根據(jù)物權(quán)法定原則,碳排放權(quán)無(wú)論作為用益物權(quán)還是準(zhǔn)物權(quán)都需要在《物權(quán)法》上得到確認(rèn),這就意味著在立法時(shí)不僅需要首先在《憲法》和《民法通則》中對(duì)大氣環(huán)境容量的資源屬性予以承認(rèn),其次還需要在《物權(quán)法》中對(duì)其予以規(guī)定。而如果最終將碳排放權(quán)定義為準(zhǔn)物權(quán),立法周期將變得更長(zhǎng),因?yàn)檫€需要制定特別法對(duì)其作出詳細(xì)規(guī)定(二)碳排放權(quán)的法律屬性屬于行政許可的觀(guān)點(diǎn)存在缺陷與民法類(lèi)觀(guān)點(diǎn)不同,有學(xué)者站在行政法視角,認(rèn)為碳排放配額不應(yīng)被定性為財(cái)產(chǎn)性的權(quán)力,而應(yīng)當(dāng)是針對(duì)碳排放行為的行政許可或者行政規(guī)制權(quán)。根據(jù)這種觀(guān)點(diǎn),在碳排放交易市場(chǎng)中,碳排放權(quán)由政府支配,“排放配額的發(fā)放、監(jiān)督、清繳的過(guò)程,是政府行使管理權(quán)(公權(quán)力)的過(guò)程”有學(xué)者提出,碳排放交易實(shí)行的理論前提和制度基礎(chǔ)是排放許可證制度和總量控制制度,碳排放權(quán)交易的表現(xiàn)形式即為買(mǎi)賣(mài)排放許可證。從這個(gè)角度出發(fā),碳排放權(quán)即為指向剩余的排放許可證的交易,碳排放交易體系的架構(gòu)應(yīng)當(dāng)基于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境質(zhì)量要求及國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。而這個(gè)體系最終的落實(shí)渠道就是經(jīng)由許可證方式發(fā)放的碳排放指標(biāo),因而整個(gè)過(guò)程具有濃厚的行政管制色彩。筆者認(rèn)為將碳排放權(quán)的法律屬性歸屬于行政許可的觀(guān)點(diǎn)存在缺陷。根據(jù)我國(guó)對(duì)行政許可的相關(guān)法律規(guī)定,行政許可應(yīng)當(dāng)是一種基于申請(qǐng)的行政行為,即根據(jù)公民、法人或其他組織的申請(qǐng),行政機(jī)關(guān)依法審查后準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為,其存在的前提是法律的一般禁止。從行政許可的概念和特征上來(lái)看,筆者認(rèn)為將碳排放權(quán)的法律屬性歸屬于行政許可有不妥之處,碳排放配額的分配或交易不符合行政許可的特征。另一方面,將碳排放權(quán)的法律屬性認(rèn)定為行政規(guī)制權(quán)的觀(guān)點(diǎn)在一定程度上和我國(guó)碳排放交易市場(chǎng)的實(shí)際操作相吻合。這種觀(guān)點(diǎn)在“碳排放目標(biāo)分解落實(shí)與考核制度”與“碳排放核算報(bào)告制度”中得以印證和體現(xiàn),為政府對(duì)配額的初始分配和干預(yù)行為提供了法律基礎(chǔ)。據(jù)此觀(guān)點(diǎn),“政府可通過(guò)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制和行政裁決的方式管理碳排;公民則可通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等方式申請(qǐng)司法救濟(jì)”(三)碳排放權(quán)的雙重屬性這種觀(guān)點(diǎn)強(qiáng)調(diào)碳排放權(quán)的客體是具有生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的大氣環(huán)境容量資源,因而推導(dǎo)出碳排放權(quán)具有環(huán)境權(quán)和私權(quán)的雙重屬性。概括說(shuō)來(lái),這類(lèi)觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為由國(guó)際條約創(chuàng)設(shè)的全球減排目標(biāo)(兩攝氏度)形成了全球碳排放空間,而各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的碳排放體系實(shí)際上是對(duì)這一碳排放空間的再次分配,因此碳排放權(quán)實(shí)際上是一種以自然為母權(quán)的資源空間占用權(quán)四、碳排放權(quán)的法律屬性—碳排放權(quán)法律屬性的發(fā)展趨勢(shì)上述觀(guān)點(diǎn)各有其可取之處,碳排放權(quán)的公權(quán)和私權(quán)屬性均在不同角度得以論證。但筆者認(rèn)為,針對(duì)環(huán)境問(wèn)題的特殊性,只有將公法與私法相結(jié)合才能更有針對(duì)性地規(guī)范諸如碳排放權(quán)交易之類(lèi)的環(huán)境問(wèn)題。傳統(tǒng)的行政強(qiáng)制機(jī)制固然重要,但環(huán)境問(wèn)題的解決更需要公民、企業(yè)等權(quán)利主體的積極參與。因此,碳排放權(quán)的私權(quán)屬性也不可忽視。碳排放權(quán)的法律屬性應(yīng)當(dāng)在整體碳排放交易體系下進(jìn)行討論,并且應(yīng)當(dāng)以建設(shè)更高效有序而又活潑的碳排放交易市場(chǎng)為目標(biāo)。以此為基礎(chǔ),筆者提出碳排放權(quán)作為一種新型權(quán)利,兼具公權(quán)私權(quán)雙重屬性,其法律屬性具有層次性和流動(dòng)性,如果把碳排放權(quán)的公權(quán)屬性和私權(quán)屬性比喻成光譜的兩端,那么碳排放權(quán)最終的法律屬性應(yīng)當(dāng)隨著碳排放交易體系的建設(shè)而在這兩端之間擺動(dòng)。具體來(lái)說(shuō),公權(quán)力主體設(shè)定排放總量與控制目標(biāo),再通過(guò)一定的分配原則將排放配額通過(guò)免費(fèi)或有償?shù)姆绞椒峙浣o各私權(quán)利主體,這一過(guò)程體現(xiàn)了碳排放權(quán)的公權(quán)屬性。其次,排放配額在各權(quán)利主體手中是一種可交易的具有商品性質(zhì)的資產(chǎn),這體現(xiàn)了碳排放權(quán)的私權(quán)屬性。從單個(gè)碳排放權(quán)的交易來(lái)看,碳排放交易的推進(jìn)過(guò)程也就是碳排放權(quán)法律屬性從公權(quán)屬性逐步過(guò)渡到私權(quán)屬性的過(guò)程,即從配額分配到對(duì)配額買(mǎi)賣(mài)的過(guò)程。而從宏觀(guān)的全國(guó)碳排放交易體系進(jìn)程來(lái)看,隨著碳排放交易市場(chǎng)在不同階段的發(fā)展,碳排放權(quán)的法律屬性將逐漸從以公權(quán)力屬性為主導(dǎo)過(guò)渡到以私權(quán)利屬性為主導(dǎo),這也符合我國(guó)碳排放交易發(fā)展的要求?；谔寂欧艡?quán)公權(quán)力屬性和私權(quán)利屬性相結(jié)合的特征,碳排放權(quán)法律屬性的確定實(shí)際上決定了在碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)中,應(yīng)當(dāng)政府占主導(dǎo)作用還是市場(chǎng)占主導(dǎo)作用。從歐盟等比較成熟的碳排放交易體系的實(shí)踐來(lái)看,如果想使碳排放交易體系作用最大化,就必須以市場(chǎng)為導(dǎo)向,調(diào)動(dòng)各排放者的積極性。但從我國(guó)國(guó)情出發(fā),國(guó)內(nèi)能源市場(chǎng)中的電價(jià)和成品油價(jià)格幾乎都由政府決定,綜合考量碳排放交易試點(diǎn)階段的實(shí)踐情況、排放者自愿參與度情況、立法阻力等因素,在當(dāng)前全國(guó)碳排放交易體系的啟動(dòng)和建設(shè)階段,一刀切地讓市場(chǎng)發(fā)揮作用是不符合實(shí)際的。在碳排放交易體系建設(shè)初期,更應(yīng)當(dāng)立足碳排放權(quán)的公權(quán)屬性來(lái)推進(jìn)相關(guān)法律的完善,隨后逐步引導(dǎo)我國(guó)碳排放交易市場(chǎng)從以政府為主導(dǎo)過(guò)渡到市場(chǎng)為主導(dǎo)。既然碳排放權(quán)的法律屬性的確定是為了建設(shè)更高效有序的碳排放交易體系,那么不妨承認(rèn)碳排放權(quán)的法律屬性具有層次性與流動(dòng)性,而非一成不變。在碳排放交易體系建立初期,相關(guān)的法律法規(guī)可將其認(rèn)定為一種行政規(guī)制權(quán),其“確權(quán)———行權(quán)———救濟(jì)”的法律邏輯也與目前比較成熟的控排制度(如碳排放核算報(bào)告制度、強(qiáng)化目標(biāo)分解落實(shí)制度等)相符合。同時(shí),這也將極大地降低立法阻力,加快立法周期。這個(gè)