農(nóng)村土地征收法的內(nèi)部沖突及其制度根源

隨著我國(guó)土地征用規(guī)模的不斷擴(kuò)大，土地糾紛的數(shù)量不斷增加，集體拜訪和參觀的事件急劇增加，占用農(nóng)民土地的問(wèn)題日益嚴(yán)重。違反農(nóng)村集體組織和農(nóng)村居民點(diǎn)的合法權(quán)益，確保國(guó)家食品安全，合理使用土地。這一制度的根源在于中國(guó)現(xiàn)行土地征用法的內(nèi)部沖突。因此,我國(guó)應(yīng)積極尋求化解其沖突的有效路徑,以便從制度根源上防范或減少上述問(wèn)題的產(chǎn)生,充分發(fā)揮土地資源的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)和全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一、土地征收法律制度體系我國(guó)現(xiàn)行的土地征收法律制度發(fā)端于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,其歷史可追溯至新中國(guó)建國(guó)初期。目前已初步形成以《憲法》為指導(dǎo)、以《土地管理法》等法律為核心、以《土地管理法實(shí)施條例》等法規(guī)規(guī)章為具體操作標(biāo)準(zhǔn)的土地征收法律制度體系。具體如下:土地征收補(bǔ)償《憲法》第10條明確規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！痹撘?guī)定從憲法層面明確了土地征收制度的合法性,奠定了土地征收法律制度的憲法基礎(chǔ),是其他一切土地征收法律規(guī)范的最高指導(dǎo)。土地征收法律以《土地管理法》為首的、包括《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》等在內(nèi)的一系列相關(guān)法律構(gòu)成了我國(guó)土地征收法的核心。這些法律中的相關(guān)規(guī)范架構(gòu)了我國(guó)現(xiàn)行土地征收法律制度安排的主體內(nèi)容,包括:1.土地征收補(bǔ)償《土地管理法》第2條第4款規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”顯然國(guó)家征收土地的惟一目的是滿(mǎn)足公共利益的需要。2.土地征收權(quán)依據(jù)《土地管理法》第2條的規(guī)定,惟有國(guó)家有權(quán)行使土地征收權(quán),即國(guó)家是惟一的土地征收者。實(shí)踐中代表國(guó)家進(jìn)行土地征收的是各級(jí)人民政府和土地行政管理機(jī)關(guān)。3.土地征收對(duì)象土地征收是指國(guó)家基于公共利益的需要,強(qiáng)制取得土地所有權(quán)的行為。我國(guó)實(shí)行土地社會(huì)主義公有制,土地依法為國(guó)家所有或集體所有,因此,我國(guó)土地征收的對(duì)象僅限于集體所有的土地。依據(jù)《憲法》第10條、《物權(quán)法》第58條和《土地管理法》第8條的規(guī)定,農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農(nóng)民集體所有。4.土地的土地基金依據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定,我國(guó)土地征收,按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。其中,土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6倍至10倍;安置補(bǔ)助費(fèi),按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算,每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4倍至6倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不得超過(guò)被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。5.征地補(bǔ)償?shù)怯浫魏谓ㄔO(shè)項(xiàng)目要征收土地,首先要向相關(guān)土地行政管理機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。各級(jí)政府依其權(quán)限進(jìn)行審查批準(zhǔn)。依照法定程序批準(zhǔn)后,由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi),持土地權(quán)屬證書(shū)到當(dāng)?shù)赝恋匦姓芾頇C(jī)關(guān)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?。征地補(bǔ)償、安置方案確定后,有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)予以公告,并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布,接受監(jiān)督。土地征收補(bǔ)償?shù)牧⒎ìF(xiàn)行數(shù)量頗多的土地征收法規(guī)規(guī)章,因地、因時(shí)、因事制宜,對(duì)上述法律進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充,成為土地征收實(shí)務(wù)中的具體操作指南。主要有:(1)行政法規(guī),如《土地管理法實(shí)施條例》和《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》等;(2)部門(mén)規(guī)章,如國(guó)土資源部發(fā)布的《征用土地公告辦法》、《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》和《國(guó)土資源行政復(fù)議規(guī)定》等;(3)地方性法規(guī)和規(guī)章,如《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》等。綜上所述,我國(guó)土地征收法的體系較為完備,它們?yōu)榇龠M(jìn)我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造了有利條件。但是,隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,現(xiàn)行土地征收法的內(nèi)部沖突日益明顯和尖銳,亟待解決。二、收法作用:識(shí)別、協(xié)調(diào)和平衡各方權(quán)益土地征收涉及多方權(quán)益,其中矛盾重重,而土地征收法的作用就在于為識(shí)別、協(xié)調(diào)和平衡各方權(quán)益,妥善解決其矛盾提供制度基礎(chǔ)。遺憾的是,我國(guó)現(xiàn)行土地征收法的不合理安排在一定程度上造成和激化了諸多沖突。第一,“法益未盡”,其個(gè)人不符合現(xiàn)有土地制度的理想類(lèi)型“基于個(gè)人主義之思想,所有權(quán)固應(yīng)屬于個(gè)人,但其行使與公共利益相關(guān),應(yīng)受社會(huì)之規(guī)律。所有權(quán)之行使,惟于符合公共利益時(shí),其個(gè)人歸屬方可認(rèn)為系正當(dāng)。易言之,所有權(quán)乃是公共預(yù)期個(gè)人在利己心之原動(dòng)力,仍能為公共利益作有效之行使,方將之委諸于個(gè)人,固社會(huì)基于公共利益,自須限制或剝奪個(gè)人之所有權(quán)?！币怨嫘阅康臑橛烧魇諄?lái)的土地實(shí)際中卻以營(yíng)業(yè)性為目的,這實(shí)質(zhì)上是對(duì)土地權(quán)利人的欺騙,是對(duì)土地私權(quán)的非法剝奪。由于“缺乏一種非公益性土地征收的替代機(jī)制”土地征收權(quán)的取得在現(xiàn)行制度框架下,我國(guó)事實(shí)上形成了一個(gè)混合的農(nóng)地市場(chǎng):政府以滿(mǎn)足公共利益為由,憑借土地征收權(quán)獲取土地所有權(quán),然后將土地使用權(quán)批租給二級(jí)土地市場(chǎng)用于營(yíng)業(yè)。前者為行政配置,國(guó)家給予土地權(quán)利人低額的補(bǔ)償費(fèi),即取得土地所有權(quán);后者為市場(chǎng)配置,國(guó)家對(duì)用地單位收取不菲的土地租金,即土地使用權(quán)出讓金,以轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)國(guó)家公權(quán)為主加強(qiáng)土地私權(quán)土地征收本身暗含了國(guó)家公權(quán)與土地私權(quán)的矛盾,土地征收法的目的之一即是對(duì)兩者進(jìn)行協(xié)調(diào)與衡平?；趪?guó)家公權(quán)的強(qiáng)勢(shì)地位,發(fā)達(dá)國(guó)家的土地征收法往往偏重于對(duì)土地私權(quán)的保護(hù)。而我國(guó)現(xiàn)行的土地征收法無(wú)論是實(shí)體還是程序都過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)家公權(quán),漠視土地私權(quán),加劇了兩者之間的沖突,激化了民眾與政府之間的對(duì)立情緒,處理時(shí)稍有不慎就會(huì)引發(fā)群體事件,成為社會(huì)穩(wěn)定的隱患。從實(shí)體性權(quán)利考察,國(guó)家公權(quán)明顯優(yōu)越于土地私權(quán)。政府享有土地征收決策權(quán),有權(quán)擬定、批準(zhǔn)并實(shí)施補(bǔ)償、安置方案,享有廣泛的自由裁量權(quán)從程序性權(quán)利考察,國(guó)家公權(quán)明顯強(qiáng)勢(shì)于土地私權(quán)。在土地征收決策程序中,各級(jí)人民政府依其職權(quán)進(jìn)行審查批準(zhǔn),土地權(quán)利人沒(méi)有任何知悉或參與的機(jī)會(huì),往往是在土地征收機(jī)關(guān)做出決策后發(fā)布征收土地公告時(shí),“才驚覺(jué)即將失去安身立命之地?！薄稗r(nóng)民集體”意志弱化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的制度性“虛位”導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的模糊性,引發(fā)了土地權(quán)利人之間的嚴(yán)重利益沖突。依據(jù)《土地管理法》第10條和《物權(quán)法》第60條的規(guī)定,集體土地所有權(quán)主體可分為三級(jí):鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民所有、村民所有、村民小組所有。但是不僅集體所有權(quán)主體沒(méi)有人格化代表來(lái)行使其權(quán)利,而且這三級(jí)集體之間界限也不清楚,導(dǎo)致土地集體所有權(quán)在事實(shí)上的虛置。加之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性運(yùn)作、農(nóng)村基層政治與行政體制的現(xiàn)狀和農(nóng)村民間傳統(tǒng)的“官本位”思想的影響等,使得基層政府、村委會(huì)和鄉(xiāng)村干部掌握了實(shí)際的土地所有權(quán),控制了“農(nóng)民集體”的意志。土地征收補(bǔ)償費(fèi)下發(fā)時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府、村委會(huì)和村干部往往爭(zhēng)先恐后地主張自己是土地所有權(quán)人,以“鄉(xiāng)扣”、“村留”、“村小組提”等名義層層截留土地征收補(bǔ)償費(fèi),農(nóng)民所得極其有限。但是,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府是國(guó)家行政機(jī)關(guān),不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,根本就無(wú)權(quán)參與土地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配。而村民小組是集體經(jīng)濟(jì)組織的一員而不是一級(jí)經(jīng)濟(jì)組織,沒(méi)有法律地位,沒(méi)有經(jīng)濟(jì)核算形式,亦無(wú)資格獲得土地征收補(bǔ)償費(fèi)。村委會(huì)名義上是農(nóng)村群眾性自治組織,但在很大程度上受到上級(jí)政府的約束,具有政府機(jī)構(gòu)的功能,實(shí)際上成為了地方政府的“下級(jí)派出機(jī)構(gòu)”,因此他們往往不是代表農(nóng)村農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)職能,而是貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)或上級(jí)政府的意圖。更何況村委會(huì)作為一個(gè)特殊的利益集團(tuán),“也有自己的利益,尤其是包含村委會(huì)負(fù)責(zé)人的個(gè)人利益,他們從自身效用最大化角度出發(fā),利用自己的比較優(yōu)勢(shì)獲得較大的土地收益份額或?yàn)榻窈螳@取額外的利益保障做準(zhǔn)備。”總之,現(xiàn)行土地征收法的上述內(nèi)部沖突,一方面刺激了政府權(quán)力尋租,過(guò)度征地,致使耕地資源浪費(fèi)嚴(yán)重,威脅我國(guó)糧食安全三、沖突解決的路徑“公共利益”的概念及范圍的界定明確界定公共利益,可以從根本上防止公共利益的泛化,確保征收土地的目的和使用均是滿(mǎn)足公共利益的需要,從而有效解決征收目的的公益性和土地使用營(yíng)業(yè)性之間的沖突。但是,如何對(duì)公共利益進(jìn)行合理解釋和界定,進(jìn)而明確公共利益的范圍,并非易事。從世界范圍來(lái)看,國(guó)外土地征收法中關(guān)于“公共利益”的規(guī)定大致有三類(lèi):一是一般概括性規(guī)定,以發(fā)揮法律的伸縮性,如《德國(guó)民法典》;二是列舉性規(guī)定,以保持法律的規(guī)制性,如《日本土地征收法》作為土地征收前提的公共利益,是一個(gè)難以定義而只能描述的范疇。鑒于我國(guó)征地工作中存在著范圍過(guò)寬、政府征收權(quán)常被濫用的現(xiàn)實(shí),借鑒國(guó)內(nèi)外學(xué)界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)與經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)訴訟法中受案范圍的立法方式和臺(tái)灣地區(qū)《土地法》界定“公共事業(yè)”范圍的模式,筆者認(rèn)為在立法中我們完全有可能對(duì)“公共利益”的內(nèi)涵和外延作一界定和描述,方法如下:首先,給“公共利益”下一個(gè)簡(jiǎn)要的定義,如公共利益是指涉及國(guó)家安全和社會(huì)公共福祉的利益;其次,對(duì)公共利益的范圍做一個(gè)詳細(xì)的列舉,如水利、能源、交通、供電、供氣等公用事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目,國(guó)防事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目,教育、文化、衛(wèi)生、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)等社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目,各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)建設(shè)用地等;再次,設(shè)立一個(gè)概括性的兜底條款,以應(yīng)付立法時(shí)無(wú)法列舉或者難以列舉的其他應(yīng)屬于“公共利益”范疇的事項(xiàng);最后,再設(shè)一個(gè)排除性條款,明確排除哪些事項(xiàng)不屬于“公共利益”的范圍,如政府為招商引資建設(shè)的高爾夫球場(chǎng)等健全農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)人的界定和規(guī)制,是解決土地權(quán)利人之間利益沖突的有效路徑之一。通過(guò)界定農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)人,以杜絕其他主體渾水摸魚(yú),進(jìn)行利益的爭(zhēng)搶;通過(guò)規(guī)制農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)人,以防止其濫用土地所有權(quán),保障土地征收補(bǔ)償費(fèi)在土地權(quán)利人之間公平、合理分配。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,包括農(nóng)村土地集體所有在內(nèi)的土地公有制是我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度。不能因?yàn)閷?shí)踐中操作層面出現(xiàn)的某些具體問(wèn)題而從根本上全然否定該項(xiàng)基本制度。筆者認(rèn)為:我國(guó)應(yīng)在肯定農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)的基礎(chǔ)上,通過(guò)將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具體化和人格化的途徑來(lái)明確農(nóng)村土地的所有權(quán)人?？紤]到農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì),以及司法救濟(jì)時(shí)訴訟程序的順利進(jìn)行,農(nóng)村集體土地宜以村為單位,由全體村民共同所有,由村民委員會(huì)對(duì)外代表全村村民行使土地權(quán)利。但是應(yīng)改造現(xiàn)有村民委員會(huì),淡化其半官方、行政派出機(jī)構(gòu)的色彩,強(qiáng)化其民間性、自治性和民主性,將其改造為能夠真正代表全村村民共同經(jīng)濟(jì)利益的獨(dú)立法人。作為農(nóng)民集體所有土地所有權(quán)人的村民委員會(huì),其利益并不總是與其成員(即農(nóng)村村民)的利益完全一致。為了防止村民委員會(huì)濫用土地所有權(quán),保障各土地權(quán)利人的合法權(quán)益,應(yīng)合理界定村民委員會(huì)在土地征收中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任,并建立健全村民委員會(huì)的民主議事制度和程序安排,確保村民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán),從實(shí)體和程序兩方面對(duì)村民委員會(huì)進(jìn)行必要的規(guī)制。例如作為土地所有權(quán)人,村民委員會(huì)有權(quán)依法受領(lǐng)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)用,但是一些專(zhuān)門(mén)針對(duì)村民個(gè)人進(jìn)行的補(bǔ)償,如“就業(yè)培訓(xùn)”、“土地?fù)Q社?！钡?村民個(gè)人有權(quán)直接受領(lǐng)。村民委員會(huì)受領(lǐng)后,有義務(wù)依法將土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)用合理地分配給村民。分配方案應(yīng)由村民通過(guò)民主程序共同擬定。村民對(duì)分配結(jié)果有異議的,可以依法提請(qǐng)?jiān)V訟。而村民委員會(huì)違法違規(guī)分配的,應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。公權(quán)與土地私權(quán)沖突的焦點(diǎn)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償?shù)牟煌耆院头枪叫?是國(guó)家公權(quán)與土地私權(quán)沖突最集中和尖銳的焦點(diǎn)所在。為緩和、化解該沖突,我國(guó)應(yīng)盡快建立公平的土地征收補(bǔ)償法律制度。1.基本補(bǔ)償原則現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償?shù)牟煌耆?其負(fù)面影響嚴(yán)重而深遠(yuǎn),已不能滿(mǎn)足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要,應(yīng)予摒棄。筆者認(rèn)為,目前我國(guó)的土地征收應(yīng)確立以充分、及時(shí)、有效為前提的公平補(bǔ)償原則較為適宜。第一,該原則彌補(bǔ)了我國(guó)現(xiàn)行的不完全補(bǔ)償原則引起的補(bǔ)償金過(guò)低的狀況,切實(shí)保護(hù)了農(nóng)村村民的合法權(quán)益;第二,該原則也可以避免由于實(shí)行完全補(bǔ)償原則而造成違憲的尷尬局面;第三,在某些特殊情況下(如國(guó)家建設(shè)青藏鐵路對(duì)牧民草場(chǎng)的征收,待鐵路建成后牧民的牛羊等畜制品將能運(yùn)往內(nèi)地,牧民會(huì)獲利巨豐),國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體土地的征收具有重要的戰(zhàn)略意義,將會(huì)給社會(huì)及被征地群眾自身帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)效益,當(dāng)我們把這些因征地建設(shè)的工程帶來(lái)的利益與私人損失相權(quán)衡時(shí),我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)公平補(bǔ)償是完全可以接受的和合情合理的。2.征收補(bǔ)償中,多因征地而產(chǎn)生的附隨損失或轉(zhuǎn)發(fā)達(dá)國(guó)家的土地征收補(bǔ)償范圍均包括土地自身的價(jià)值和因土地征收而產(chǎn)生的附隨損失。例如日本法對(duì)補(bǔ)償范圍的規(guī)定包括:征用損失補(bǔ)償,即按被征用財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值計(jì)價(jià)補(bǔ)償;通損補(bǔ)償,即因征地而通?？赡苁艿降母綆該p失補(bǔ)償,少數(shù)殘存地補(bǔ)償;離職者補(bǔ)償和其他損失補(bǔ)償3.第二,“勞者有其業(yè)”囿于經(jīng)濟(jì)實(shí)力,我國(guó)當(dāng)前只能適當(dāng)提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),但最低應(yīng)在保證失地農(nóng)民目前生活的同時(shí),考慮其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì),保障其“居者有其屋”,“勞者有其業(yè)”,并逐步納入到社會(huì)保障體系之中。具體措施有:一是摒棄“產(chǎn)值倍數(shù)法”,建立與市場(chǎng)相聯(lián)系的土地征收補(bǔ)償機(jī)制,確保農(nóng)民分享土地增值收益;二是堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先原則,提高安置標(biāo)準(zhǔn),豐富安置方式,保障“勞者有其業(yè)”;三是制定統(tǒng)一的農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償制度,適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),確保“居者有其屋”;四是堅(jiān)持“土地?fù)Q保障”原則,將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系,確保其生存權(quán)。4.征地安置保障方面。在現(xiàn)有的土地在現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不宜過(guò)大提高的情況下,豐富土地征收補(bǔ)償方式是一種可行的保護(hù)土地私權(quán)的方法。因?yàn)檠a(bǔ)償方式的豐富可以多角度、多方面地對(duì)被征地人的損失進(jìn)行補(bǔ)償,避免其因失去土地而無(wú)法生活或者生活水平下降。2004年10月21日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和國(guó)土資源部2004年11月發(fā)布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》已經(jīng)為這種探索指出了方向。實(shí)踐中,在這方面也有極大的嘗試和創(chuàng)新,如浙江嘉興市通過(guò)采取“以土地?fù)Q保障”的做法,給農(nóng)民買(mǎi)保險(xiǎn);江蘇蘇州工業(yè)園區(qū),則以公寓房作為對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償,通過(guò)發(fā)展“房東經(jīng)濟(jì)”解決失地農(nóng)民的后顧之憂。其他還有諸多提供就業(yè)培訓(xùn)、征地費(fèi)入股安置、保險(xiǎn)基金安置、留地安置、調(diào)地安置及異地移民安置等等補(bǔ)償方式,改變了過(guò)去那種貨幣支付的一次性補(bǔ)償方式,較好地解決了農(nóng)民的生活來(lái)源和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題,值得肯定和推廣。土地征收程序的公開(kāi)性有利于監(jiān)督公權(quán)與土地私權(quán)的衡平完善土地征收程序,提升其公開(kāi)性和民主性是妥善解決現(xiàn)行土地征收法內(nèi)部沖突的有效路徑之一。這是因?yàn)?一者“陽(yáng)光是最好的防腐劑”。土地征收程序的公開(kāi)性,將政府的土地征收活動(dòng)置于社會(huì)公眾的監(jiān)督下,增強(qiáng)了土地征收行為的透明度,從制度上防止政府濫用土地征收權(quán),遏止權(quán)力尋租;二者土地征收程序的民主性確立了民意的表達(dá)機(jī)制,為土地權(quán)利人提供了表達(dá)自身訴求的機(jī)會(huì)和監(jiān)督土地征收權(quán)行使的途徑,有利于國(guó)家公權(quán)與土地私權(quán)的協(xié)調(diào)和衡平。當(dāng)前的重點(diǎn)是:1.完善現(xiàn)行土地公告和征地安置補(bǔ)償程序應(yīng)盡快建立詳盡細(xì)致的公告/通知制度,以確保土地權(quán)利人的知情權(quán),為土地權(quán)利人行使參與權(quán)和申訴權(quán)提供充分和對(duì)稱(chēng)的信息環(huán)境。完善這一制度主要包括:(1)公告/通知方式多樣化。除現(xiàn)行的在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府所在地或村、組內(nèi)以書(shū)面形式公告外,征用土地公告和征地補(bǔ)償、安置方案均必須在當(dāng)?shù)仄毡榘l(fā)行的報(bào)紙上予以公布,并應(yīng)以掛號(hào)信的方式送達(dá)每一土地權(quán)利人。(2)細(xì)化公告內(nèi)容。除現(xiàn)行規(guī)定的內(nèi)容外,征收土地公告還應(yīng)說(shuō)明土地征收決策與“公共利益”的關(guān)聯(lián)性,應(yīng)說(shuō)明被征收土地的范圍和詳細(xì)情況,并附上具體地圖;而征地補(bǔ)償、安置方案還應(yīng)包括以下內(nèi)容:補(bǔ)償、安置標(biāo)準(zhǔn)確定的依據(jù)和理由、被征收土地的詳細(xì)情況、財(cái)產(chǎn)評(píng)估方法、土地權(quán)利人的聽(tīng)證權(quán)等權(quán)利及其行使方式、期間,等等。2.建立土地征收補(bǔ)償制度,強(qiáng)化公開(kāi)性和民主性聽(tīng)證本身具有高度的公開(kāi)性和民主性,但我國(guó)現(xiàn)行土地征收聽(tīng)證制度流于形式,在很大程度上降低了聽(tīng)證的公開(kāi)性和民主性,因此,當(dāng)前的任務(wù)是做實(shí)聽(tīng)證制度,還其應(yīng)有的公開(kāi)性和民主性。(1)建立土地征收決策聽(tīng)證制度。在政府決定征收土地之前,應(yīng)當(dāng)預(yù)先公告,召集利益相關(guān)人(包括土地權(quán)利人)進(jìn)行聽(tīng)證,論證土地征收行為符合“公共利益”,并且征用的土地在數(shù)量上也與政府所要實(shí)現(xiàn)的公共利益相符。(2)強(qiáng)化聽(tīng)證的實(shí)質(zhì)影響。例如明確規(guī)定:土地權(quán)利人要求舉行聽(tīng)證會(huì)而有關(guān)機(jī)關(guān)未依法舉行聽(tīng)證會(huì)的,被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)或征地補(bǔ)償、安置手續(xù),等等。3.建立土地征收補(bǔ)償機(jī)制土地權(quán)利人參與機(jī)制,一方面確認(rèn)了土地權(quán)利人的主體地位,體現(xiàn)了對(duì)土地私權(quán)的尊重;另一方面它確立了民意的表達(dá)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制,有利于各方利益的表達(dá)、衡量和協(xié)調(diào)。土地權(quán)利人參與機(jī)制應(yīng)貫穿于整個(gè)土地征收過(guò)程,細(xì)化于每一階段每一環(huán)節(jié)。其一,在土地征收決策階段,土地權(quán)利人有權(quán)參與土地征收決策,對(duì)征收是否滿(mǎn)足公共利益目的有權(quán)提出質(zhì)疑。其二,在實(shí)地調(diào)查階段,土地權(quán)利人有權(quán)和土地征收方聯(lián)合進(jìn)行實(shí)地調(diào)查,調(diào)查結(jié)果應(yīng)由土地權(quán)利人確認(rèn)。其三,在財(cái)產(chǎn)評(píng)估階段,土地權(quán)利人有權(quán)和土地征收方一起選擇財(cái)產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu),對(duì)評(píng)估結(jié)果