兩型社會建設論文兩型社會論文長株潭兩型社會論文-兩型試驗區(qū)資源開發(fā)利用中存在的體制機制問題及對策分析一、引言

水、礦產、土地、能源等自然資源是人類賴以生存與經經濟社會發(fā)展不可替代的基礎性資源,是經濟社會可持續(xù)發(fā)展的保證。近年來,自然資源的開發(fā)利用為長株潭城市群和武漢城市圈經濟社會發(fā)展目標的實現起到了基礎性作用,經濟快速發(fā)展,區(qū)域綜合經濟實力明顯增強。但是,在經濟快速增長的同時,資源消耗快速增長,經濟持續(xù)快速發(fā)展與相關資源缺乏的矛盾也日益突出,資源對外依存度逐漸提高,成為經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的瓶頸制約。解決面臨的問題,建立有效的資源節(jié)約體制機制,用制度與機制來促進經濟發(fā)展方式的轉變,約束人們過度開發(fā)資源、消耗甚至浪費資源的行為,使有限的資源得到合理開發(fā)、節(jié)約利用,是保障長株潭城市群和武漢城市圈經濟社會持續(xù)、快速發(fā)展的必然選擇。

二、兩型試驗區(qū)資源開發(fā)利用中存在的體制機制問題

(一)資源節(jié)約理念尚未全面建立,資源憂患意識不強

自然資源是人類社會存在和發(fā)展的基礎及條件,人類開發(fā)利用自然資源的目的在于進一步拓展其生存空間。然而自進入工業(yè)化發(fā)展階段以來,人類占用自然資源的能力大幅度提高,在資源開發(fā)利用過程中,重開發(fā)、輕節(jié)約,重外延、輕內涵,重增長、輕發(fā)展,重當前、輕長遠的問題不同程度地存在,日常生產生活中浪費資源、制造污染的現象還隨處可見,資源節(jié)約型的消費方式和生活方式還沒有形成。其原因就在于沒有正確處理好人與自然的關系,資源憂患意識不強。具體表現在:

一是對嚴峻的資源形勢認識不足。

二是重經濟發(fā)展、輕資源環(huán)境保護。

三是消費觀念落后,公眾節(jié)約意識不強。

(二)資源管理體制創(chuàng)新不夠。

土地、水、礦產等自然資源管理體制的改革滯后,是當前經濟運行中存在的突出問題。根據課題組的調查顯示,63.7%的企業(yè)認為政府辦事的效率有待改進,43.9%的居民認為政府的政策措施落實不到位是影響“資源節(jié)約型社會”建設的關鍵,35.7%的居民認為政府的政策措施是否得當是重要影響因素。在被調查的280人中,支持“資源管理體制創(chuàng)新”的有60人,占21.4%。這說明長株潭城市群、武漢城市圈“資源節(jié)約型社會”建設體制機制創(chuàng)新需要政府部門的支持和推動,資源管理體制創(chuàng)新已成為“資源節(jié)約型社會”建設體制機制創(chuàng)新中的關鍵點。但是,長株潭城市群、武漢城市圈還不同程度地存在著多頭管理,人為割裂、條塊分割、部門分割、體制沖突現象,以致有關部門對資源管理混亂,資源得不到科學合理開發(fā)利用與配置。以長株潭城市群土地資源管理體制為例,在長株潭“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區(qū)成立后,國家要求長株潭城市群對現有的體制、政策進行改革、試驗,優(yōu)先探索,發(fā)揮其區(qū)域經濟增長極的作用。但是,長沙、株洲、湘潭三市仍是以往以行政為界、畫地為牢的舊的土地管理體制,多頭管理,多頭征地,多頭供地現象突出,造成了征地價格的不統(tǒng)一、不平衡,補償不到位,造成管理職能削弱和蛻化,為規(guī)范和推進土地市場化出讓帶來了難度,極大地阻礙了長株潭城市群“兩型社會”建設和產業(yè)結構優(yōu)化升級。如長沙市國土局內設12個科室、7個直屬機構,株洲市局內設16個科室、12個直屬機構,湘潭市局內設17個科室、8個直屬機構。如此眾多的機構不僅加重了政府財政負擔,而且許多科室之間職能交叉,分工不明確,造成有事爭著管或有事無人管、各科室之間相互推諉責任、辦公效率低下的局面。同時,在土地監(jiān)管方面,由于土地監(jiān)管機構的設置問題,使得在發(fā)現土地方面的違法違規(guī)行為時,出現有法不能依、執(zhí)法不敢嚴,違法未必究的后果,導致區(qū)域土地無序和低效利用的情況時有發(fā)生。

(三)資源運行機制效率不高。

目前,湖南與湖北在資源開發(fā)利用中都不同程度地存在著估價過低,補償不合理、供需矛盾突出、流轉不順暢等運行機制問題,造成現有資源運行機制效率不高。

一是市場準入機制不健全。市場是資源配置的主體,節(jié)約資源必須發(fā)揮市場的靈活性才具有生命力。目前由于市場準入機制不健全,根據課題組的調查顯示,62.3%的企業(yè)贊同關停部分污染企業(yè),但相當多的政府工作部門認為“高能耗、高污染行業(yè)準入門檻尚不明確”,“‘兩型’產業(yè)發(fā)展的政策支持力度偏弱”是目前影響“兩型產業(yè)”結構調整的主要問題。

二是價格形成機制不健全。在資源定價機制方面,還未形成市場定價的機制,與經濟和社會發(fā)展密切相關的能源、礦產、水和土地等資源的定價模式,基本上是政府定價或政府指導價,政府對資源定價干預過多。加上自然資源價格偏低,不能體現資源的價值和資源的稀缺性,不能反映生態(tài)環(huán)境補償成本,企業(yè)缺乏技術改造節(jié)約資源的動力,加上約束機制不強,客觀上導致資源和能源浪費現象不同程度的存在。企業(yè)是構建節(jié)約型社會的主力軍,調查表明,企業(yè)在資源節(jié)約中遇到的最大障礙是成本大幅提高。

三是在資源補償機制方面,生態(tài)環(huán)境價值補償機制尚未啟動,補償政策難以得到落實。從經濟學的角度看,資源開發(fā)帶來的環(huán)境污染具有外部不經濟性。資源環(huán)境作為一種公共產品,長時間被企業(yè)自由免費使用,企業(yè)在資源所在地從事采掘活動,獲得巨大的經濟利益,但同時帶來的是地表沉陷、水土流失、地下水破壞等環(huán)境問題,根據“誰開發(fā)、誰保護,誰破壞、誰治理”的基本原則,企業(yè)理應負責所影響區(qū)域的生態(tài)恢復重建工作。但是,直到現在,一些自然資源仍舊是無償供應,即便是“有償”,也是當地居民得到了與損失不相匹配的一點補償費。

四是在資源流轉機制方面,資源產權改革有待于進一步深化。法律規(guī)定自然資源歸國家所有,在自然資源的公有產權制度和政府審批制下,資源所有權更多地被各個經濟利益主體進行了多元分割。

五是統(tǒng)籌發(fā)展機制不健全。長期以來,由于行政區(qū)經濟的行政性、封閉性和過渡性,阻礙了長株潭城市群和武漢城市圈經濟的統(tǒng)籌發(fā)展。

(四)資源節(jié)約與綜合利用法規(guī)體系和懲戒機制不完善

建設“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會,需要完善配套的法律法規(guī)體系作為保障。然而我國資源節(jié)約型社會的建設尚處在初級階段,在自然資源的節(jié)約和保護方面,雖然國家出臺了一些相關的政策和法律法規(guī),如《礦產資源法》、《土地管理法》、《節(jié)約能源法》等,長株潭城市群和武漢城市圈圈各級政府也出臺了很多相關政策規(guī)章,如促進循環(huán)經濟發(fā)展的政策、促進自主創(chuàng)新的政策、促進節(jié)能減排的政策等,但許多法律法規(guī)都未形成系統(tǒng)配套的政策法規(guī)體系,只是對資源節(jié)約做出了方向性、概念性的籠統(tǒng)表述,對資源的節(jié)約既沒有制定詳盡的措施和手段,節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材、節(jié)地及其綜合利用的指標體系、核算體系和激勵機制尚未建立健全,因此執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、執(zhí)法范圍、執(zhí)法手段等環(huán)節(jié)未具體明確,推進資源節(jié)約缺乏強有力的法制支撐。同時,對資源開發(fā)利用的監(jiān)管體系不健全。自上而下的監(jiān)督、自下而上的管理,沒有完全擺脫計劃經濟體制下形成的體系,沒有建立起新形勢下行之有效的監(jiān)管模式。此外,在法的實施方面,還大量存在著有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、監(jiān)督不力等現象,使立法的目標難以實現。

三、促進資源節(jié)約體制機制創(chuàng)新的對策建議

資源節(jié)約是集經濟、技術、社會于一體的系統(tǒng)工程。當前,盡管建設節(jié)約型社會已被提到一個前所未有的戰(zhàn)略高度,但從總體上來講,兩型試驗區(qū)的節(jié)約型社會建設更多地還停留在概念層次上。因此,要全面創(chuàng)新兩個試驗區(qū)的資源節(jié)約體制機制,實現資源可持續(xù)利用。

(一)轉變發(fā)展觀念,樹立資源節(jié)約和保護環(huán)境的良好社會風氣

長期以來,人們習慣于粗放式的生產經營方式和浪費式的生活方式,以滿足當前經濟社會發(fā)展和個人生活對自然資源的需求,而忽視了資源存量的有限性與稀缺性,不重視資源的節(jié)約,造成資源短缺和環(huán)境污染的雙重沖擊,進一步加劇了資源與經濟社會發(fā)展的矛盾,更談不上資源的可持續(xù)利用和良性循環(huán)。在資源、環(huán)境“瓶頸”越來越凸顯的今天,我們應轉變發(fā)展觀念,以新的科學發(fā)展觀認識資源開發(fā)、利用與保護的關系,試驗區(qū)各級政府部門在制定經濟社會發(fā)展政策與方向時必須充分考慮試驗區(qū)的資源環(huán)境條件,以資源可持續(xù)利用支持經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。運用各種手段和輿論傳媒加強對資源節(jié)約的宣傳教育,讓人們理解自然資源的有限性與稀缺性,以提高公眾的資源意識、節(jié)約意識和環(huán)保意識,引導人們養(yǎng)成節(jié)約的好習慣,引導企業(yè)樹立在生產和經營中樹立節(jié)約理念,把節(jié)約資源作為社會責任的一種自覺行為,使生態(tài)環(huán)保和資源節(jié)約活動逐步變成全體公民的責任意識和自覺行為。(二)轉變政府職能,創(chuàng)新資源節(jié)約管理機制

針對當前試驗區(qū)資源管理體制存在的問題,應轉變政府職能,充分發(fā)揮政府的主體作用,完善資源開發(fā)利用管理體制。一是各級政府部門要把資源節(jié)約與兩型試驗區(qū)當前及長期的經濟與社會發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)一起來,通過對試驗區(qū)經濟社會發(fā)展狀況的分析,科學評價其資源開發(fā)利用限度,摸清資源和環(huán)境承載能力,綜合考慮經濟社會發(fā)展的需要,做好試驗區(qū)各類資源開發(fā)利用及綜合規(guī)劃工作,走可持續(xù)發(fā)展之路。二是改革現行經濟核算體系,建立一套綠色經濟核算制度,適當降低傳統(tǒng)意義上的GDP的單一核算指標權重,引入全面的綠色GDP和社會經濟發(fā)展指數等更具有人本性和生態(tài)性、發(fā)展性的核算指標,并納入干部考核體系。三是加強政府對資源開發(fā)利用的宏觀調控與監(jiān)管。強化政策導向,通過對各類資源的形勢分析,給政府實施宏觀調控提出具體的方針政策,確保資源合理開發(fā)利用。加強政府監(jiān)管能力建設,在強化市場監(jiān)管部門職能的基礎上,合理介定試驗區(qū)各政府部門的職能,明確各部門責任,健全各部門間協(xié)調配合機制,完善相關規(guī)則與程序。在機構設置和人員編制方面,在總體上加壓行政編制的同時,要盡可能滿足這些市場監(jiān)管部門的需要。

(三)完善運行機制,提高資源開發(fā)利用效率。

提高資源開發(fā)利用效率,必須完善資源開發(fā)利用運行機制。一是建立嚴格的市場準入機制,嚴格控制新建高耗能、高污染項目,嚴把準入閘門。二是形成合理的資源價格調節(jié)機制。三是形成合理的資源補償機制。四是形成順暢的資源流轉機制。五是建立資源統(tǒng)籌開發(fā)利用機制,建議以各地級市為統(tǒng)一的整體,編制資源開發(fā)利用規(guī)劃,統(tǒng)籌安排區(qū)域內的資源開發(fā)及利用,使資源在區(qū)域間實現最優(yōu)配置。

(四)健全政策法規(guī),形成資源節(jié)約保障機制。

加強資源立法,健全資源政策法規(guī)體系是實現資源可持續(xù)利用的重要保障。一是建立完善的法律體系和嚴格的懲戒機制,用法律、法規(guī)的強制性約束政府、企業(yè)和國民必須履行建設節(jié)約型社會的義務,促進資源合理開發(fā)利用。二是加強對資源開發(fā)利用的監(jiān)督管理,強化社會監(jiān)督、舉報和投訴處理機制,開展專項監(jiān)督檢查和抽查。并在此基礎上,研究建立和完善法律意義上的生產者責任延伸制度和懲罰機制,明確生產企業(yè)、使用單位以及消費者對資源合理開發(fā)、節(jié)約利用的法律義務,嚴厲查處違法違規(guī)行為。三是制定有利于促進資源合理開發(fā)、節(jié)約利用的優(yōu)惠激勵政策。長株潭兩