第十講行政效率

效率對行政管理的結(jié)果有重要影響，而且行政管理低效被認(rèn)為是一種普遍的現(xiàn)象，行政效率因而是行政管理研究的重要課題之一。探討行政效率問題既具有理論上的意義，又具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。一、效率與績效

1、效率探源效率：最早出現(xiàn)于拉丁文，是一個(gè)哲學(xué)術(shù)語，意思是“有效的因素”；19世紀(jì)末引入機(jī)械工程學(xué)和物理學(xué)，產(chǎn)出的能量（功）/投入消耗的能量；后來引入經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)，泛指社會(huì)活動(dòng)取得的結(jié)果和所消耗的勞動(dòng)量的比率；科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)后，引用于行政管理，1890年，美國洲際貿(mào)易委員會(huì)在舉行是否提價(jià)的聽證會(huì)上，決定將“泰羅制”確定為“效率”。2、行政效率是行政工作的結(jié)果和消耗之比，即國家行政機(jī)關(guān)和行政人員從事行政管理活動(dòng)所取得的產(chǎn)出與所投入的各種資源之間的比例。3、行政效率是衡量行政行為的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是行政學(xué)研究的主題。威爾遜《行政學(xué)之研究》，“行政學(xué)研究的目的在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本來完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌?，行政資源：稀缺性，人、財(cái)、物、時(shí)間、空間、信息行政產(chǎn)出（輸出）：行政活動(dòng)得到的結(jié)果，組織的活動(dòng)或提供的服務(wù)。行政效益：行政產(chǎn)出對社會(huì)產(chǎn)生的影響，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的程度。分析與思考：分析：產(chǎn)出和效益的區(qū)別在于，如同知道小鳥振動(dòng)了多少下翅膀并不等于知道小鳥飛了多遠(yuǎn)行政效率是一個(gè)比值，而不是一個(gè)矢量。“量”的概念。績效：performance，經(jīng)濟(jì)、效率、效益，3E。公平，4E?！百|(zhì)”的概念。經(jīng)濟(jì)economy：關(guān)心“投入”、資源，花了多少錢。效率efficiency：投入產(chǎn)出比。效益effectiveness：關(guān)心“情況是否得到了改善”，達(dá)到目標(biāo)的程度。1、狀態(tài)的改變程度，比如人均壽命、基尼系數(shù)等；2、行為的改變幅度，越軌行為、犯罪行為是否減少。公平equity：成本和效益在不同集團(tuán)之間如何分配。機(jī)會(huì)公平、代際公平。帕累托最優(yōu)（使一個(gè)人境況變好的同時(shí)不能使其他人的境況變壞，保證最低福利，比如排隊(duì)買票時(shí)新增一個(gè)售票窗口，反之，插隊(duì)）。帕累托改進(jìn)。

效率是指最有效地使用社會(huì)資源以滿足人類的愿望和需要。更準(zhǔn)確地說，在不會(huì)使其他人的情況變壞的前提條件下，一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)如果不能再有可能增進(jìn)任何人的福利，那么該項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就是有效率的。（薩謬爾森，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，第16版，p2）

邊沁的功利主義：最大多數(shù)人的最大幸福。羅爾斯準(zhǔn)則（合乎最少受惠者的最大利益。原初狀態(tài)，無知之幕，最大最小原則）。

微觀分離：組織得很好的少數(shù)人剝削多數(shù)人宏觀分離：多數(shù)人剝削少數(shù)人。這是民主政治的基本內(nèi)在問題，政治權(quán)力為多數(shù)人擁有，而稅收大部分由少數(shù)人承擔(dān)。1、技術(shù)效率和配置效率技術(shù)效率：X—無效率，各項(xiàng)投入是否得到了充分有效的利用。配置效率：資源投入是否達(dá)到了最佳組合。黃油還是大炮？2、靜態(tài)效率和動(dòng)態(tài)效率靜態(tài)效率：在特定時(shí)點(diǎn)上能否有效利用資源，測定特定時(shí)點(diǎn)上的投入和產(chǎn)出比率。動(dòng)態(tài)效率：在不增加投入的情況下，在一定時(shí)期內(nèi)提高管理、服務(wù)的能力和水平，即投入產(chǎn)出比率在一定時(shí)期的變動(dòng)率。二、行政效率的類型

3、微觀績效、中觀績效和宏觀績效微觀層面：個(gè)人的工作效率、業(yè)績中觀層面：政府部門（組織）完成本部門工作任務(wù)的情況如何。宏觀層面：政府是否滿足社會(huì)和民眾的需求、政治是否穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)是否繁榮、人民生活水平是否提高思考問題微觀績效與中觀績效、宏觀績效的關(guān)系如何？

績效考核指標(biāo)的設(shè)置不能鼓勵(lì)與目標(biāo)相悖的潛在行為。對警察的考核不能簡單以抓捕的罪犯人數(shù)、罰款的數(shù)目來衡量。這很容易激勵(lì)警察制造冤假錯(cuò)案，濫用權(quán)力。

案例：2001年8月11日，甘肅某縣公安局緝毒隊(duì)攔截搜查到3669克海洛因，司機(jī)被判死刑，副局長和隊(duì)長成為緝毒英雄。司機(jī)家人上訴認(rèn)為毒品來源不明。甘肅省公安廳對毒品進(jìn)行檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)毒品是假的。后終于發(fā)現(xiàn)毒品是警察托人加工的。警察作假是因?yàn)樵摽h每年考核都不能完成緝毒任務(wù)，并且在全地區(qū)的排名中總是倒數(shù)第一。另外，繳獲1克毒品可以獲獎(jiǎng)金30元。《自己找人運(yùn)毒自己抓，臨洮，兩警察如此立功》，載《都市快報(bào)》，2003-06-18，第二版。）

效率批判：

效率評價(jià)的維度（標(biāo)準(zhǔn)）阿馬蒂亞·森的效率觀，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率（前述）的是基于“工程學(xué)”的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率存在問題（技術(shù)效率和帕雷托效率），效用或福利來衡量效率的，只關(guān)心最基本的邏輯問題，忽略了人類的最終目的是什么，人的美德或一個(gè)怎樣活著等問題，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)學(xué)貧困，主張以個(gè)人的自由來衡量效率，含有肯定性自由（基本的可行能力——免受困苦，諸如饑餓、營養(yǎng)不良、不可避免的疾病、過早死亡之類，以及能夠識字算數(shù)、享受政治參與等）擴(kuò)展自由是發(fā)展的首要目的，主要手段。觀點(diǎn)：對傳統(tǒng)效率觀的批判三、績效評估（一）績效評估績效評估是對政府在履行公共職能、實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)過程中的投入、產(chǎn)出和外部效應(yīng)進(jìn)行測定、評價(jià)和等級劃分。政府績效評估體現(xiàn)了公共管理的新思維，標(biāo)志著公共管理從“效率優(yōu)位”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量優(yōu)位”和公共管理的范式轉(zhuǎn)變。政府績效評估興起于西方，與新公共管理運(yùn)動(dòng)遙相呼應(yīng)，大規(guī)模公共組織績效評估始于20世紀(jì)70年代，80年代開始倍受青睞。理論上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家、管理學(xué)家和公共管理學(xué)者如西蒙、奧斯本、科恩等人作了廣泛的研究；實(shí)踐上，英國撒切爾夫人政府、美國克林頓政府推動(dòng)了績效評估的應(yīng)用。

（二）評估的功能1、

監(jiān)督功能

上級對下級進(jìn)行工作檢查，監(jiān)督下級是否按質(zhì)按量地完成任務(wù)。公民對政府的監(jiān)督。責(zé)任落實(shí)。結(jié)果取向。顧客導(dǎo)向?！瓣柟庑姓?。2、

激勵(lì)功能

有競爭才會(huì)產(chǎn)生動(dòng)力，有比較才會(huì)產(chǎn)生激勵(lì)。提高組織績效。使決策者變得敏感。在績效評估中可以發(fā)現(xiàn)本單位與其他單位的績效差距，并可以分析原因癥結(jié)所在。3、

導(dǎo)向功能上級通過評估引導(dǎo)下級行政機(jī)關(guān)首先解決重要性的、關(guān)鍵性的、全局性的問題?？冃?、參與型、回應(yīng)型、法治型和服務(wù)型政府具有重要的意義。市場模式、分權(quán)化改革、結(jié)果為本。

指揮棒效應(yīng)。計(jì)劃生育，安全生產(chǎn)，一票否決制。分析：如何考核政績？

解讀十六屆三中全會(huì)精神，“五個(gè)統(tǒng)籌”：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放。

從改革開放前的“又紅又?！?，到而今的“德、能、勤、績、廉”，兩大體系覆蓋了不同時(shí)代的價(jià)值觀。以GDP為中心容易產(chǎn)生“官出數(shù)字，數(shù)字出官”的現(xiàn)象。全面的發(fā)展觀。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，招商引資，開發(fā)區(qū)熱，兩會(huì)聚焦；科學(xué)的發(fā)展觀

考核的體制：自上而下還是自下而上？

4、

政治合法化功能.

政府績效高低，公眾支持度

合法性問題（身份、時(shí)間、績效、政府組成方式、政治象征操縱、心理認(rèn)同）（三）績效評估的主體

1、上級領(lǐng)導(dǎo)。強(qiáng)調(diào)是否服從上級命令和政策，地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展情況，考核指標(biāo)。對上級負(fù)責(zé)?！拔ㄉ稀?。

2、自我。自我評估。了解情況，但缺乏客觀性。評估往往服從自利行為，比如避免暴露缺點(diǎn)，只強(qiáng)調(diào)成就，評估往往代表著局部利益，容易走向片面并帶有濃厚的主觀色彩。（四）公共部門的特性與評估的困境

1、公共部門的壟斷性。非競爭性。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，邊際成本遞減，規(guī)模經(jīng)濟(jì)。非營利性。壟斷的后果：第一，對信息的壟斷，公眾難于掌握充分的信息對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估；第二，確定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的困難，如何確定標(biāo)桿？缺乏提供同樣服務(wù)的競爭單位，無法獲得可比較的成本和收益數(shù)據(jù)。

2、公共部門的目標(biāo)多元性和目標(biāo)彈性。政府部門的目標(biāo)缺乏單一性，而是多元的。多元目標(biāo)可能相互沖突，對目標(biāo)的權(quán)重排序也難于取得共識。目標(biāo)彈性，是指目標(biāo)表述籠統(tǒng)、難于量化，這可能是有意的。官僚可能出于政治的需要，或是不愿受明確目標(biāo)的限制，或是希望獲取更多的支持。比如，提高公民素質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)合作，改善居住環(huán)境。

3、高層的支持和承諾；官僚機(jī)構(gòu)具有惰性，反對變革，阻礙評估，不愿提供評估所需的信息和資源。高層的重視可以增加績效評估的合法性和有效性。4、建立績效信息系統(tǒng)，保證評估準(zhǔn)確和有效。對評估信息進(jìn)行專門的收集、統(tǒng)計(jì)、歸納、整理和加工。建立評估信息的傳遞網(wǎng)絡(luò)，把績效評估的結(jié)果盡快反饋和擴(kuò)散給相關(guān)各方，使評估信息得到有效利用。

5、利用電子政府的新載體來改善政府績效評估。電子政府提高政府的開放性和透明度，提高民主化程度，電子民主。信息渠道更為暢通，扁平化，直接溝通，促進(jìn)公眾參與。四、公共組織績效評估的研究與實(shí)踐公共組織績效評估的學(xué)術(shù)研究可以追溯到1910年。公共組織績效評估的實(shí)踐始于第二次世界大戰(zhàn)以前。大規(guī)模的公共組織績效評估始于70年代初期。公共組織績效評估80年代受到極大的重視和青睞。五、行政效率測定的方法與技術(shù)（一）行政效率測定的概念行政效率的測定是一門科學(xué)，需要科學(xué)的方法和技術(shù)。行政效率測定方法經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展的過程，并將不斷趨于完善。1.效率測定的實(shí)施框架效率測定的實(shí)施框架指效率測定的總體規(guī)劃，它包括兩個(gè)基本方面。一是效率測定的業(yè)務(wù)計(jì)劃；二是效率測定的組織安排。2.效率示標(biāo)（efficiency