型政府下統(tǒng)計三公事業(yè)單位經(jīng)費支出研究

在全面落實“經(jīng)濟有效”的背景下，建立“經(jīng)濟高效”政府已成為當前政治體制改革的重要目標?！敖?jīng)濟型”政府應當是這樣的政府：實行嚴格的成本控制，縮減不必要支出，使每一筆開支都保持在合理范圍內(nèi)，以有限的資源投入，最大限度地為社會提供公共產(chǎn)品及服務，并接受民眾監(jiān)督。具體到統(tǒng)計部門，就是在確保數(shù)據(jù)真實性、權(quán)威性的前提下，通過合理規(guī)劃預算及嚴格控制支出等手段，降低行政成本，優(yōu)化資源配置，最終實現(xiàn)統(tǒng)計資金的利用效率最大化。行政事業(yè)單位公務成本構(gòu)成統(tǒng)計部門的主要職能是生產(chǎn)各種數(shù)據(jù)產(chǎn)品及提供相應統(tǒng)計服務。根據(jù)資源投入與產(chǎn)品產(chǎn)出之間是否存在直接相關關系，我們可將統(tǒng)計行政成本劃分為業(yè)務成本與公務成本兩大類。本文主要對后者，即對統(tǒng)計公務成本進行研究。依照財政部現(xiàn)行部門決算報表中的分類，包括統(tǒng)計部門在內(nèi)的行政事業(yè)單位日常公務成本由三部分構(gòu)成，一是人員支出，包括基本工資、津貼、補貼等；二是公用支出，包括辦公費、印刷費、郵電費、交通費、差旅費、會議費、招待費、培訓費、勞務費、設備購置費、水電費、物業(yè)管理費等；三是對個人和家庭補助支出，包括離休費、退休費、退職費、撫恤和生活補助費、醫(yī)療費等。統(tǒng)計部門的官方成本（一）節(jié)約意識不強行政機關提供的公共產(chǎn)品或服務是一種“非市場產(chǎn)出”，一般不進入或較少進入市場交換領域。這種行為的非市場性質(zhì)，決定了政府組織和公務員長期以來缺乏成本效益觀念和應有的經(jīng)濟理性。作為中央政府的一個職能機構(gòu)，統(tǒng)計部門當前的公務支出中也存在一定程度的鋪張浪費現(xiàn)象。如頻繁更新辦公設備，大批量采購筆記本電腦但使用效率不高，計算機超前配置，但開發(fā)相對滯后，通常僅用于打印文件和報表，造成設備功能閑置，部分行政人員節(jié)約意識不強，打印紙等辦公用品浪費嚴重等等。在一個全民倡導節(jié)約的社會中，以上所提到的資源浪費現(xiàn)象應引起足夠重視并逐步予以改善。（二）制度實施中管理體制的不足自2004年起，統(tǒng)計系統(tǒng)開始執(zhí)行國庫財政集中支付制度。這種預算體制將政府經(jīng)費劃分為若干明細會計科目，各科目財政資金要求?？顚Ｓ?，以杜絕預算執(zhí)行過程中的不當挪用現(xiàn)象，其監(jiān)督作用明顯。但統(tǒng)計部門在該制度實施過程中也暴露出一些管理方面的不足，具體表現(xiàn)為：預算分配不夠合理，專項經(jīng)費和日常經(jīng)費苦樂不均，前者較寬裕，而后者相對緊張。在以往的預算管理體制下，這種經(jīng)費結(jié)構(gòu)失調(diào)可以通過各科目資金之間的相互拆借挪用來解決，但國庫集中支付制度實施后，以上漏洞被堵死，“拆東墻補西墻”的作法已經(jīng)行不通了。因此不時會出現(xiàn)專項經(jīng)費揮霍浪費，日常經(jīng)費等米下鍋的窘迫局面。在一年多的實踐中，因基本支出用款額度不足而遭銀行退票的情況已不止一次發(fā)生，不僅使行政效率有所降低，而且嚴重影響了政府機關的信譽，導致無形行政成本上升。（三）對財政資金支出的管理與控制缺失差旅費和會議費是公務成本的重要組成部分，一年當中，各種名目的交流會、研討會、培訓會眾多，以不同名義出差、出國考察的人次數(shù)也較為驚人，以上行為消耗了大量財政資金。但其中許多會議可以精簡，不少出差、出國考察并無明確任務和實際內(nèi)容，顯然這部分支出不屬于合理支出和必要支出，亟待加強管理與控制。當然，差旅費、會議費等公務支出居高不下的情況也并非統(tǒng)計部門獨有，在政府各職能機構(gòu)中具有一定的普遍性。其深層次的原因是我國缺乏公務員工資加福利的薪酬體系，一系列津貼、補貼、福利待遇沒有通過貨幣化反映在工資中，名義上的低工資加上公務成本的軟約束使得差旅費、會議費、交通費、通訊費等公務消費成為變相謀取福利的“灰色來源”。（四）專項經(jīng)費的消費項目的監(jiān)督在統(tǒng)計部門的財政撥款中，專項經(jīng)費占有相當大的比重。由于專項經(jīng)費相對寬裕，因此常有大額結(jié)余，但按照?？顚Ｓ玫挠嘘P規(guī)定，這部分結(jié)余不得挪作他用，并且還可能因當年結(jié)余較多而被調(diào)減下一年度財政撥款。在這種預算管理體制的刺激下，有專項經(jīng)費的單位容易出現(xiàn)了大手大腳花錢的現(xiàn)象。從費用支出情況看，目前專項經(jīng)費的大宗開支主要有印刷費、維修費、會議費、辦公設備購置費和差旅費。有專項經(jīng)費預算的單位，不僅辦公設備的配置要好于無專項經(jīng)費的單位，而且其人員出差、出國、參加業(yè)務培訓的機會也較多。（五）對單位負責人進行聯(lián)合審批，充分發(fā)揮財務發(fā)揮的作用根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，統(tǒng)計部門報銷各種費用實行單位負責人“一支筆”審核制度，單位負責人可直接拍板認可各項日常公務開支，只有當一次性支出超過規(guī)定金額時，才需要單位負責人、財務負責人及辦公室主管主任進行聯(lián)合審批。這一制度給予了單位負責人較大的財務自主權(quán)，通常情況下，各項公務支出只要經(jīng)“一把手”簽字批準，并且不超預算，財務部門便會依規(guī)定受理報銷。只有在費用開支超出國家規(guī)定范圍及標準或出現(xiàn)用款額度不足支付時，財務部門才會提請相關單位負責人重新審核。也就是說，現(xiàn)階段財務部門僅能對公務支出的合法性進行監(jiān)督，對其合理性及必要性的監(jiān)督權(quán)則主要掌握在各單位領導手中。解決問題的基本原則和對策（一）改變統(tǒng)計系統(tǒng)的單一管理狀態(tài)從經(jīng)濟學角度講，行政效率就是行政成果與所付成本的比率，能夠用最少的人力、物力、財力和時間，取得最大的成果，效率則高，反之則低。我們必須改變過去那種“高成本、低效率”的管理狀態(tài)，在統(tǒng)計系統(tǒng)內(nèi)部形成“既講社會效益、又講經(jīng)濟效益”的新理念。統(tǒng)計行政成本的降低，有賴于全體干部的共同努力，為此，有必要教育引導各級統(tǒng)計人員樹立正確的行政成本觀念，提高對降低行政成本重要意義的認識，自覺反對奢侈浪費。（二）通過科學調(diào)查，發(fā)現(xiàn)合理支出隨著財政國庫集中支付制度在統(tǒng)計系統(tǒng)的全面推開，以往的粗放式預算管理體制已無法適應新形勢發(fā)展，細化預算編制已成為當務之急。具體作法是在搞準預算總量的前提下，按款項及按單位分門別類地對各預算科目一一進行量化。為保證量化的精確性，可通過科學調(diào)查，測算出各個工作崗位為完成正常公務活動所需要的合理必要支出。這個調(diào)查測算過程，本身就是一個成本規(guī)范過程，即承認合理支出，取消不合理支出的過程。在規(guī)范清理的同時，還可根據(jù)本單位的實際承受能力，對各項合理支出確定相應范圍及標準，從而堵死隨意開支的漏洞。（三）降低人力成本國家統(tǒng)計局目前正在構(gòu)建以辦公組件為支撐的機關政務辦公平臺，計劃對現(xiàn)有OA系統(tǒng)功能進行全面升級。待此項工程建完工后，統(tǒng)計部門的公務成本結(jié)構(gòu)將發(fā)生深刻變革。首先，現(xiàn)代信息技術在辦公領域的應用，將以前需要大量人力來處理的日常行政事務通過數(shù)字化設備和網(wǎng)絡空間快速準確地完成，可在客觀上起到減少人員編制、抑制機構(gòu)膨脹的作用，從而有效降低人力成本。其次，無紙辦公、網(wǎng)絡信息傳遞、公文電子化處理等新型辦公方式的應用能大幅度減少辦公經(jīng)費和公文處理費用等行政管理成本，并使宣讀式、傳達式和形式化的會議降到最低點。另外，這一政務辦公平臺還可以跨越時空限制，將不同地區(qū)和各個層級的統(tǒng)計機構(gòu)有機聯(lián)系在一起，使信息、數(shù)據(jù)、人力、管理制度等各種資源得以共享和充分利用，從而大幅度提高工作效率。（四）不同級別和不同社會認知的責任腐敗的責任承擔問題統(tǒng)計公務成本所包含的各個支出項目性質(zhì)不同，費用發(fā)生依據(jù)不同，控制難易程度不同，不同職務、不同級別行政人員的支出需要不同，衍生腐敗的基礎和可能性不同，社會認知和接受程度也不同。因此，我們不可能用同一個制度來規(guī)范所有的成本項目，況且在實踐中也不存在包治百病的良方，所以有必要具體情況具體分析，分類制定各成本項目規(guī)范，使每一項費用支出都做到有法可依。（五）．單位負責人的節(jié)約意識不強在現(xiàn)行“一支筆”報銷審核制度下，單位負責人掌握著對所在部門各項開支“生殺予奪”的權(quán)力，他不僅可以對相關費用的合法性進行監(jiān)督，而且還可以進一步對其合理性、必要性提出質(zhì)疑，乃至否決。在這種情況下，領導干部成本意識的強弱直接左右各部門行政成本的高低，因此，強化單位負責人的節(jié)約意識，可對降低行政成本起到事半功