論舞弊不交織刑事案件罪的具體規(guī)定

不立案的刑事訴訟是指行政人員的欺詐行為。這些人非法地交付司法機(jī)構(gòu)調(diào)查刑事責(zé)任，而且情節(jié)嚴(yán)重。新刑法第402條雖然對此作出了明確規(guī)定,但是,本罪在司法實(shí)踐中仍存在許多問題,以致嚴(yán)重影響到對這類犯罪的懲處。為此,筆者擬就本罪認(rèn)定中存在的幾個疑難問題,略陳管見,以求教于同仁。一、行政執(zhí)法行為的主體是行政主體根據(jù)刑法第402條的規(guī)定,構(gòu)成本罪其主體只能是“行政執(zhí)法人員”,這是罪刑法定原則和犯罪構(gòu)成理論的基本要求。而要掌握“行政執(zhí)法人員”的范圍,又必須首先弄清“行政機(jī)關(guān)”和“行政執(zhí)法”的含義,這是確定本罪主體的關(guān)鍵。在我國,“行政機(jī)關(guān)”是指依法行使國家行政權(quán),管理國家行政事務(wù)的機(jī)關(guān),包括法律、法規(guī)授權(quán)其履行行政職能的行政機(jī)關(guān)以外的組織。其范圍十分廣泛,上至國務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、部委歸口管理的國家局,下及地方各級人民政府及其職能部門、派出機(jī)構(gòu)(機(jī)關(guān))、非常設(shè)機(jī)構(gòu)(臨時機(jī)構(gòu))和法律法規(guī)授權(quán)的組織。從職能上看,行政機(jī)關(guān)包括公安、工商、稅務(wù)、海關(guān)、檢疫等。從行政法學(xué)的理論和我國行政執(zhí)法的實(shí)際情況看,“行政執(zhí)法”是指行政主體執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的活動,是行政主體處理行政相對方特定事項(xiàng)的具體行政行為。而具體的行政行為又必須通過具體的行政執(zhí)法人員來完成。因此,行政執(zhí)法行為的主體應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員和法律、法規(guī)授權(quán)的或行政機(jī)關(guān)委托執(zhí)法的組織和個人。之所以這樣理解,是因?yàn)槲覈F(xiàn)行的法律、法規(guī)有授權(quán)有關(guān)組織從事行政執(zhí)法的規(guī)定,同時,行政機(jī)關(guān)也有在法定權(quán)限范圍內(nèi)委托符合法定條件的組織或個人實(shí)施行政處罰的權(quán)力。例如《食品衛(wèi)生法》、《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等就授予食品檢驗(yàn)所、衛(wèi)生防疫站以行政執(zhí)法權(quán)。據(jù)此,行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)包括具有行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)、具體行政執(zhí)法人員和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共行政事務(wù)職能的以及行政機(jī)關(guān)委托成立的管理公共行政事務(wù)職能的組織中實(shí)施行政處罰的人員。不能將行政執(zhí)法人員僅僅理解為在行政機(jī)關(guān)中從事行政執(zhí)法的人員。在職責(zé)權(quán)限上,行政執(zhí)法人員又可分為具體行政執(zhí)法人員和行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。因?yàn)?前者具有行政執(zhí)法的調(diào)查權(quán)和提出行政處罰的建議權(quán);而后者具有行政處罰的決定權(quán)。根據(jù)刑法規(guī)定,徇私舞弊不移交刑事案件罪中的“應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交”,顯然是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或執(zhí)法人員向司法機(jī)關(guān)移交已構(gòu)成犯罪的行政違法案件,是具體行政處罰權(quán)向司法權(quán)的轉(zhuǎn)移,而實(shí)施行政處罰權(quán)的主體,根據(jù)行政執(zhí)法的含義,又只能是外部行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員。這樣確定行政執(zhí)法人員的主體資格,也即徇私舞弊不移交刑事案件罪的犯罪主體范圍,既有實(shí)體法上的法律、法規(guī)依據(jù),同時也有程序法上的法律、法規(guī)依據(jù)。二、關(guān)于“前提罪”的管轄權(quán)根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國刑法》確定罪名的規(guī)定,本罪的罪名是“徇私舞弊不移交刑事案件罪”。從這一司法解釋和刑法第402條的規(guī)定來看,構(gòu)成本罪的前提必須是不移交“刑事案件”。筆者將此稱之為“前提罪”,也有的稱為“原罪”,即徇私舞弊行為所涉及的對象或內(nèi)容本身是否屬于應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的案件。因此,對“前提罪”的理解、判斷就直接關(guān)系到有關(guān)徇私舞弊行為是否構(gòu)成本罪的問題。因?yàn)?沒有“前提罪”的存在,就不會有本罪的產(chǎn)生。然而,我國有關(guān)法律并未規(guī)定“前提罪”應(yīng)由哪個部門來認(rèn)定以及要認(rèn)定到什么程度,本罪才能構(gòu)成。因而,在司法實(shí)踐中,就勢必遇到這樣兩個問題:其一,如何判斷或衡量行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中,遇到行政違法案件應(yīng)不應(yīng)當(dāng)向司法機(jī)關(guān)移交?其二,“前提罪”由哪個部門來偵查和認(rèn)定?不解決這兩個問題,在實(shí)踐中本罪就無法認(rèn)定和處理。筆者認(rèn)為,判斷應(yīng)不應(yīng)當(dāng)向司法機(jī)關(guān)移交的標(biāo)準(zhǔn),從實(shí)體法的角度講,只能是刑法(廣義),即該行政違法行為同時又觸犯了刑法的規(guī)定,依法應(yīng)追究其刑事責(zé)任;從程序法的角度看,只能是刑事訴訟法有關(guān)立案的規(guī)定,即只要該行政違法行為客觀上已符合刑事訴訟法對該行為的立案條件,那么就應(yīng)當(dāng)將“案件”移交司法機(jī)關(guān)處理。但是,由于“前提罪”是在行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的,而對立案條件的掌握又是公安機(jī)關(guān)或人民檢察院的職責(zé),因此,關(guān)于“前提罪”的認(rèn)定程度,筆者認(rèn)為,行政執(zhí)法人員在處理行政違法案件的過程中,必須是已有事實(shí)和證據(jù)足以證明有犯罪事實(shí)存在,但徇私舞弊而不向司法機(jī)關(guān)移交。只有達(dá)到這樣的程度才能認(rèn)為有“前提罪”的存在,才有可能構(gòu)成本罪。在司法實(shí)踐中,有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,“前提罪”必須經(jīng)人民法院判決以后,才能認(rèn)為有“不移交”事實(shí)的發(fā)生。對此,筆者持否定觀點(diǎn)。如果“前提罪”的認(rèn)定要以人民法院的有罪判決為基礎(chǔ),那么,在實(shí)踐中,對本罪的處理就無法進(jìn)行。因?yàn)?“前提罪”早已被有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或行政執(zhí)法人員徇私舞弊放縱了,而且,有權(quán)處理“前提罪”的單位或個人往往就是放縱這些“前提罪”的單位或人員。同樣,人民檢察院要查辦本罪,也往往要等有關(guān)部門先查辦“前提罪”(因“前提罪”不一定屬檢察機(jī)關(guān)的偵查范圍),等到“前提罪”由法院作出有罪判決后,才能查辦那些放縱了犯“前提罪”的徇私舞弊犯罪案件,這給懲治本罪帶來了許多不必要的麻煩。為了解決這一實(shí)際問題,筆者建議:法律應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)對“前提罪”的偵查(管轄)權(quán),即“前提罪”由檢察機(jī)關(guān)與本罪并案偵查。雖然如此,“前提罪”畢竟是發(fā)生在行政執(zhí)法過程中,因此,行政機(jī)關(guān)及其具體執(zhí)法人員對“應(yīng)不應(yīng)當(dāng)移交”的判斷也只能是其自身的認(rèn)識問題,也正因?yàn)槿绱?它就可能成為其逃避刑事懲罰的“合法”理由。這樣就要求檢察機(jī)關(guān)在平時的檢察工作中,對那些嚴(yán)重的行政違法案件實(shí)行備案審查制度,以便主動掌握案情,發(fā)現(xiàn)線索,對“依法應(yīng)當(dāng)移交”的行政違法案件實(shí)行備案審查監(jiān)督與立案審查監(jiān)督相結(jié)合的雙軌檢察模式。三、正確理解“不轉(zhuǎn)移”的內(nèi)涵(一)有利于追究行政違法犯罪的對象是否合法的責(zé)任根據(jù)最高院、最高檢關(guān)于執(zhí)行《刑法》罪名的規(guī)定,本罪中“不移交”的對象應(yīng)為“刑事案件”。但從刑法第402條及追究刑事責(zé)任的角度分析,“不移交”的對象只能是依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的犯罪嫌疑人包括自然人和單位。因而,行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中,即使將涉嫌行政違法犯罪的“案件”向司法機(jī)關(guān)移交了,但因徇私舞弊而對其中某一或部分犯罪嫌疑人不向司法機(jī)關(guān)移交的,同樣構(gòu)成本罪。同時也應(yīng)當(dāng)明確,并非行政執(zhí)法人員對刑事案件不移交的都構(gòu)成本罪。只有在行政執(zhí)法的職責(zé)范圍內(nèi),其所發(fā)現(xiàn)的行政違法案件本身又觸犯刑律而故意不移交的,才能構(gòu)成本罪。(二)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的關(guān)系,可分為前《行政違法》一法第2種首先,刑法第402條規(guī)定的“不移交”的主體是行政執(zhí)法人員,既包括具體的行政執(zhí)法人員,也包括行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。他們都可能以徇私舞弊的行為造成表面合法的不移交事實(shí)。前者可以在行政執(zhí)法過程中,以隱匿證據(jù)、隱瞞事實(shí)等手段不移交;后者可以以指使下屬、濫用職權(quán)等方式而不移交。其次,從形式上看,“不移交”有時表現(xiàn)為行政執(zhí)法人員的個人行為,有時也可能表現(xiàn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的組織行為。因?yàn)閷σ粋€具體行政違法案件的處理,可能因具體行政執(zhí)法人員的徇私舞弊行為而放縱了;有時可能要通過行政處罰決定書的形式表現(xiàn)出來,而決定書都是以行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的名義作出的。對外它則表現(xiàn)為一種單位行為。何況,在司法實(shí)踐中,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)也確實(shí)存在因徇私而不移交刑事案件的事實(shí),因此,本罪的主體除行政執(zhí)法人員外,事實(shí)上還應(yīng)包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在內(nèi)。為此,筆者建議,刑法中應(yīng)增設(shè),單位徇私舞弊不移交刑事案件罪。(三)對“應(yīng)當(dāng)移交而不移交”的理解由于刑法第402條有“應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交……”的規(guī)定。因此,在司法實(shí)踐中,就自然地會遇到這樣一個實(shí)際問題即“不移交”是否只指不向司法機(jī)關(guān)移交?筆者認(rèn)為,不能這樣理解。因?yàn)?行政執(zhí)法是屬于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職能,因具體的行政執(zhí)法事項(xiàng)又必須通過具體的職能部門和人員去完成,特別是對嚴(yán)重的行政違法事項(xiàng)的處理更是要逐級匯報(bào)、甚至集體討論,最后表現(xiàn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行為。因此,對“應(yīng)當(dāng)移交而不移交”不能簡單地理解為“不直接向司法機(jī)關(guān)移交”。事實(shí)上,從行政執(zhí)法的實(shí)際狀況看,“不移交”很多都表現(xiàn)為具體行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重的行政違法犯罪案件,因徇私而不向其職能部門或部門負(fù)責(zé)人匯報(bào)而放縱了,因而不可能表現(xiàn)為“不直接向司法機(jī)關(guān)移交”。然而,這一具體行政執(zhí)法人員的行為已完全符合本罪的構(gòu)成條件。因此,對“應(yīng)當(dāng)移交”的這一問題應(yīng)根據(jù)具體行政執(zhí)法人員的地位、具體的行政執(zhí)能部門、行政違法的嚴(yán)重性程度等情況的不同作具體分析:一般行政執(zhí)法人員,“不移交”是指不向職能部門移交;職能部門負(fù)責(zé)人,“不移交”是指不向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人移交;行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人,“不移交”是指不按規(guī)定提交集體討論或向司法機(jī)關(guān)移交。四、關(guān)于欺詐和侵權(quán)(一)社會違法的不合法性首先,從字義來看,“徇”表現(xiàn)為曲從或無原則依從的意思。其次,“私”與“公”是相對的。再次,從有關(guān)法律對“國家、集體、個人”的表述來看,“國家、集體”應(yīng)為公,“個人”應(yīng)為私。因此,本罪中的“徇私”就是指為了個人的利益或私情而做不合法的事。但這里有一個問題,就是為了本單位或部門的利益是否屬于“徇私”?筆者認(rèn)為,行政執(zhí)法主體為了本單位或部門的利益而徇私舞弊不移交刑事案件,其最終結(jié)果與行政執(zhí)法人員徇私舞弊不移交是一樣的,都造成了應(yīng)當(dāng)移交追究刑事責(zé)任的犯罪嫌疑人逃避追究的事實(shí)發(fā)生,而且其手段的隱弊性更強(qiáng),社會危害性更大。既然我國刑法已經(jīng)對單位作出了行賄、受賄等犯罪的立法規(guī)定,而且在實(shí)踐中,行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中又確實(shí)存在“以罰代刑”、“以罰代拘”等不移交刑事案的現(xiàn)象。因此,從這一角度考慮,刑法也應(yīng)增設(shè):單位徇私舞弊不移交刑事案件罪,也就是說為了單位的或部門的利益而不移交刑事案件的,同樣屬于“徇私”。(二)從刑法第二百二十四條,本罪應(yīng)是結(jié)果犯,在執(zhí)法過程中,本罪執(zhí)法應(yīng)當(dāng)是結(jié)果犯首先應(yīng)當(dāng)明確的是,按刑法規(guī)定構(gòu)成本罪必須是“徇私”與“舞弊”同時存在。其中,“徇私”是動機(jī),“舞弊”是行為,行為的具體結(jié)果是不向司法機(jī)關(guān)移交應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的案件或犯罪嫌疑人。從法理上講,本罪應(yīng)是結(jié)果犯。因此,如果行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中徇私了,但無舞弊的結(jié)果,則不構(gòu)成本罪。如果符合其他罪構(gòu)成要件的,則按其他罪處理。五、行政執(zhí)法主體不同根據(jù)刑法第399條的規(guī)定,司法工作人員徇私枉法,徇情枉法,……對明知是有罪的人而故意包庇不使他受追訴,……,將構(gòu)成徇私枉法罪。由此可知,徇私枉法罪與本罪相比,有很多相同的地方,在實(shí)踐中很容易混淆,尤其是當(dāng)主體都是公安人員時更是如此。因此,有必要對公安人員這一特定主體專門加以研究。我們知道,在我國,公安機(jī)關(guān)既是行政執(zhí)法機(jī)關(guān),同時也是負(fù)責(zé)刑事案件偵查的司法機(jī)關(guān),也就是說,在公安機(jī)關(guān)中,既有行政執(zhí)法人員,也有司法工作人員。而徇私枉法罪的主體只能是司法工作人員。關(guān)于司法工作人員的范圍,我國刑法第94條作出了明確規(guī)定:是指有偵查、檢查審判、監(jiān)管職責(zé)的工作人員。同時,刑事訴訟法第82條又對“偵查”的含義作出了具體的規(guī)定:是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院在辦理案件過程中,依照法律進(jìn)行的專門調(diào)查工作和有關(guān)強(qiáng)制措施,顯然,這里的“案件”是指刑事案件。弄清了上述規(guī)定的內(nèi)涵,公安