公共管理的價值取向與制度缺失

一、率觀的核心涵義和經(jīng)濟(jì)效率觀的體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率原則一直是經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)價值，但從本質(zhì)上講，公共管理的效率概念比經(jīng)濟(jì)效率概念更為重要。由于公共管理在一定程度上被視為運(yùn)用公共資源實現(xiàn)公共利益的社會活動,所以公共管理追求的效率不是一個中立概念,保持公共性也是公共部門在提高配置效率時必須予以考慮的。1.效率與民主、責(zé)任、公平等價值取向并無必然差異,且美國公共行政自威爾遜以來,一直視效率為其追求的終極目標(biāo)。因而,國內(nèi)有人把效率作為美國公共行政管理主義范式的主要價值取向。威爾遜認(rèn)為,行政學(xué)研究的目的,在于揭示政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作,以及政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用與能源方面用盡可能少的成本去完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ?P1)。懷特指出,公共行政的目的,就是在官員和雇員的處置下,對各種資源加以最有效能的利用,使公共計劃得以最迅速、最經(jīng)濟(jì)、最圓滿的完成(P45,46)。古利克曾說,行政科學(xué)中,無論是公或私,基本的善就是效率(P87)。作為傳統(tǒng)公共行政重要理論基礎(chǔ)之一的科學(xué)管理理論的效率原則對公共行政的影響不亞于早期公共行政學(xué)者。在科學(xué)管理理論中,泰羅意識到當(dāng)時美國制造業(yè)生產(chǎn)效率低的原因在于沒有科學(xué)的管理方法和理論。要想在一定時間內(nèi)取得盡可能大的生產(chǎn)量,就要“使每個人盡他天賦之能,干出最高檔的工作……以最快的速度達(dá)到最高的效率”(P159)。同樣,在公共行政理論的另一基礎(chǔ),即官僚制理論那里,等級森嚴(yán)的體制之所以被設(shè)計出來,乃是為了使行政機(jī)關(guān)更有效率地工作。在韋伯看來,上下服從,命令統(tǒng)一本身就是效率的保障。早期公共行政學(xué)者對效率原則的偏愛,并不表明他們忽視了其它有用的價值因素。例如,在《行政之研究》中,威爾遜呼吁,美國應(yīng)該力求通過一門新的科學(xué)來使它的共和、民主憲政臻于完善。韋伯同樣認(rèn)為,官僚體制化和民主化一般具有更加經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)(P307)。與此對應(yīng),奧斯特羅姆的民主行政理論,并不建立在效率原則之外,相反,效率是民主行政的核心觀點。事實上,在公共行政發(fā)展過程中,效率與民主、責(zé)任、公平等價值取向從來都是交叉存在的,只是在一定階段有所側(cè)重而已。因此,隨著新公共管理運(yùn)動的興起,傳統(tǒng)的效率原則被再度凸顯。2.新公共管理的效率觀20世紀(jì)70～80年代興起的新公共管理運(yùn)動,直接催生了現(xiàn)代公共管理理論,但由于它自身的改革實踐取向,使其不能與現(xiàn)代公共管理系統(tǒng)的理論構(gòu)架相提并論?；谛鹿补芾斫⒃诂F(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門管理方法之上,我們有理由相信,在經(jīng)歷了管理主義取向的大批判之后,終于在實踐中又回歸了私營部門管理方法,即使不是全部,至少是主導(dǎo)層面上如此。從國內(nèi)外學(xué)者描繪的新公共管理的基本特征看,當(dāng)代西方國家以新公共管理或管理主義為定向的政府改革基本可以被定義為追求“三E”(Economy,Efficiency,Effectiveness,即經(jīng)濟(jì)、效率、效能)目標(biāo)的管理改革運(yùn)動。與傳統(tǒng)公共行政追求效率原則不同,新公共管理實現(xiàn)從效率優(yōu)位向績效優(yōu)位轉(zhuǎn)移,實際上擴(kuò)展了效率的內(nèi)涵,等同于前面我們分析的由組織、資源效率向服務(wù)效率轉(zhuǎn)換。在此意義上,前述所謂回歸,也不是簡單的重復(fù)古典管理主義的訴求,而是根據(jù)外界環(huán)境的需要改變管理行為方式的新舉措。英國學(xué)者E.費(fèi)利耶(EwanFelie)曾把新公共管理的效率取向歸納為“效率驅(qū)動模式”。他認(rèn)為,這種模式代表了將私人部門管理的方法和技術(shù)引入到公共部門的嘗試,強(qiáng)調(diào)公共部門與私營部門一樣以提高效率為核心。其實現(xiàn)方式主要有灌輸強(qiáng)烈關(guān)注財政控制、成本核算等有關(guān)效率問題的理念,確立明確的目標(biāo)定向和績效管理原則等方面。通過這一系列的改革做法,公共部門特別是政府在應(yīng)對財政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)方面重新獲得了自信。然而,新公共管理的效率觀也面臨來自各方面的批評。集中在一點,就是這種管理主義導(dǎo)致了公共管理基本價值即公共性的喪失。不容置疑的是,過分強(qiáng)調(diào)對效率和工具理性的追求,使新公共管理走向一個新的極端,多年來深深扎根于公共部門之中的公共精神似乎被拋在一邊,由此使公共部門管理面臨合法性危機(jī)。二、現(xiàn)代公共管理的公平和正義原則1.新公共行政學(xué)的視角盡管西蒙對由政治與行政二分法引發(fā)的事實與價值分離的做法不滿,但他沒有從根本上擺脫古典理論的影響。直到20世紀(jì)50年代,沃爾多、達(dá)爾等人才提出公共行政要擺脫合法性危機(jī),必須從民主行政那里出發(fā)。沃爾多指出,公共行政說到底還是“公共”的行政,其過程必須具備公共性。達(dá)爾也認(rèn)為,公共行政研究不能無視價值規(guī)范和道德觀問題,科學(xué)無法在事實與價值之間架設(shè)溝通的橋梁。早期的學(xué)者對于公共行政效率至上的批判和對體現(xiàn)民主價值的公平正義理念的追求,直接催生了新公共行政學(xué)。20世紀(jì)70年代出現(xiàn)的新公共行政學(xué)很難被稱為一個新的范式,但它因第一次把公平作為公共行政研究的核心價值觀而受到重視。在回答什么是新公共行政學(xué)時,弗雷德里克森說:“實用的或傳統(tǒng)的公共行政學(xué)試圖找出下列兩個問題中的任何一個問題的答案:(1)我們怎樣才能夠利用可以利用的資源提供更多更好的服務(wù)(效率)?(2)我們怎樣才能夠花費(fèi)更少的資金保持服務(wù)水平(經(jīng)濟(jì))?新公共行政學(xué)則加了這樣一個問題:這種服務(wù)是否增加了社會公平?”(P300)他進(jìn)一步解釋說:“社會公平包含著包括對組織設(shè)計和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列價值取向的選擇。社會公平強(qiáng)調(diào)政府提供服務(wù)的平等性;社會公平強(qiáng)調(diào)公共管理者在決策與組織過程中的責(zé)任與義務(wù);社會公平強(qiáng)調(diào)公共行政管理的變革;社會公平強(qiáng)調(diào)對公眾的要求作出積極的回應(yīng)而不是以追求行政組織自身的滿足為目的……”(P401～402)也就是說,行政管理者不是中立的,他們應(yīng)該把出色的管理和社會公平作為自己的最高準(zhǔn)則。這意味著對傳統(tǒng)行政的根本改變。由于認(rèn)識到要從根本上支持社會公平就意味著進(jìn)行革新,新公共行政學(xué)力圖改變那些在制度上妨礙社會公平的政策和結(jié)構(gòu),也試圖發(fā)現(xiàn)某些支持改革的組織形式或政治形式。因此,分權(quán)、權(quán)力下放、規(guī)劃、合同、敏感性訓(xùn)練、組織開發(fā)、責(zé)任擴(kuò)大、對抗和顧客介入等都是表示新公共行政學(xué)特性的概念,也是保障社會公平的政策形式。2.新公共管理的價值民主行政理論中的公平正義原則并沒有按照擁護(hù)者們的設(shè)想順利發(fā)展,在日益占主導(dǎo)地位的新管理主義理論的影響下,它正面臨缺失的境地。正如前面所論述的那樣,新公共管理的效率取向是其市場化改革的核心價值觀。與古典管理主義竭力使效率與民主在根本上具備一致性不同的是,新公共管理似乎忘記公共行政自古以來的其它價值觀,在這一點上,我寧愿把它稱為新管理主義,而不是新公共管理主義。因為,“公共管理實質(zhì)上是一種社會發(fā)展目標(biāo)的合理調(diào)整和社會利益的權(quán)威性分配,它不僅關(guān)注結(jié)果和效率的經(jīng)濟(jì)意義,更關(guān)注過程、結(jié)果中的社會公正、責(zé)任和倫理、民主價值取向的實現(xiàn)。后者在公共管理的價值分析中應(yīng)占有基礎(chǔ)地位,并貫穿于政策、制度制訂與執(zhí)行的全過程”。在波利特(Pollitt)看來,新公共管理在公共性問題上的缺失,是新管理主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)和私營部門管理方法本身固有的問題。為此他論證到,公共服務(wù)比任何一般的消費(fèi)者模式所允許的內(nèi)容更為特殊,這有兩個方面原因:首先,公共服務(wù)中的提供者/消費(fèi)者交易模式顯然比其他在市場上與顧客面對面交流的模式更為復(fù)雜;其次,公共服務(wù)的消費(fèi)者決不僅僅是單純的消費(fèi)者,他們還是公民,而這對交易而言具有特殊意義。由此,公共服務(wù)的提供遠(yuǎn)比一般市場行為復(fù)雜,它只是將效率視為手段而不是目的,公共服務(wù)的最終目的是公平與正義,即這種服務(wù)應(yīng)惠及社會所有成員,而不是把效率置于至高無上的地位。因此,波利特認(rèn)為,20世紀(jì)七八十年代的管理主義改革方案“被關(guān)于效率和經(jīng)濟(jì)價值所支配,而效能只能排在第三位”,至于其它的價值“諸如公平正義、代表性和參與等等,不是被剔除出議程,就是被視為邁向高產(chǎn)之路的絆腳石”(P89)。總之,一方面,必須承認(rèn)新公共管理在實現(xiàn)公共行政范式轉(zhuǎn)換及在各國改革實踐中的重要地位和作用,這是主流趨勢。另一方面,也要充分認(rèn)識新管理主義在實現(xiàn)諸如公平、民主、責(zé)任、參與等公共性價值觀上的不足。為此,現(xiàn)代公共管理的重要任務(wù)之一就是重建公共管理的規(guī)范性價值基礎(chǔ)。三、重建公共管理的規(guī)范性基礎(chǔ)1.對行政價值的重新審視與效率的目標(biāo)的核心化關(guān)注要重建公共管理的規(guī)范性價值觀,就必須在理論上繼承傳統(tǒng)公共行政的寶貴精神財富。歷史上,公共行政對規(guī)范性研究的重視與對古典管理原則(效率優(yōu)先及政治/行政二分法)的批判緊密聯(lián)系在一起。較為典型的學(xué)者包括西蒙、沃爾多及新公共行政學(xué)派。西蒙以行為主義和邏輯實證主義為武器展開對古典行政理論的批判。在西蒙看來,決策本身必然涉及到事實判斷與價值判斷兩方面。確定一種或幾種方案的過程屬于事實判斷,而比較各項決策的優(yōu)劣則事關(guān)價值判斷。如果無視這種狀況的存在,堅守政治/行政二分法,則勢必會拋棄來自政治價值觀的影響,把復(fù)雜的行政過程簡單化。在這里,西蒙提出了所有行政管理者都必須面對的一個事實,公共行政不是簡單的管理行為,它無法脫離政治,無法遠(yuǎn)離價值,不能失去規(guī)范性的價值基礎(chǔ),民主、公正與責(zé)任更應(yīng)引起行政管理者的關(guān)注。沃爾多較早認(rèn)識到由于民主受到來自效率與工具理性的限制,過分追求理性和效率已經(jīng)損害了個人和社會共同體的自主和責(zé)任意識,從而公共行政已經(jīng)面臨范式或身份危機(jī)。他指出,公共行政是一種理性行為,這種行為被設(shè)計為最大限度地去追求定義中的公共目標(biāo)的實現(xiàn),盡管具體執(zhí)行者可以不知道或不了解公共目標(biāo)的真正所指,卻并不妨礙他的理性行為。然而,這只是問題的一方面,當(dāng)把視野擴(kuò)大到“公共”上時,問題變得復(fù)雜化了。對于“公共”的含義以及我們?yōu)榇怂龅膰L試,“反過來又導(dǎo)致了對諸如主權(quán)、合法性和普通福利之類的法律概念和哲學(xué)概念的探究。……公共行政學(xué)者或?qū)嵺`者應(yīng)該認(rèn)真地探究普通政治理論……”對公共行政“公共性”的探究有助于認(rèn)識政府自身的特殊性,從而與一般行政區(qū)別開來,對此,沃爾多總結(jié)到,“確切地說,可以考慮這樣的概括,即公共行政以對待遇平等、行為的合法認(rèn)可和對行為負(fù)責(zé)任、公共辯護(hù)或決策適當(dāng)、財政誠實和細(xì)致等等的特殊關(guān)心而被區(qū)別開來”(P191,194)。新公共行政學(xué)派不僅徹底拋棄了公共行政傳統(tǒng)的原則,而且在研究方法上超越了實證主義,從而構(gòu)筑了一套以公平和參與為思想體系的規(guī)范性研究方法。在新公共行政學(xué)看來,純粹的價值中立是不存在的,對行政問題避免作出價值判斷的做法不僅使管理者遠(yuǎn)離合法性,而且遠(yuǎn)離社會需求。在公共行政發(fā)展中,規(guī)范性的結(jié)論不但是不可避免的,還是不可缺少的。為此他們強(qiáng)調(diào)行政管理者應(yīng)該以其專業(yè)知識從事價值判斷,使他們?yōu)樯鐣?。他們主?“公共行政的研究應(yīng)該是規(guī)范性的,應(yīng)當(dāng)共同努力為社會制定正確的規(guī)范和尋求執(zhí)行這些規(guī)范的方法”(P117)。既然公共行政離不開規(guī)范性價值觀,那么它們指稱什么呢?新公共行政認(rèn)為,效率雖然是公共行政追求的價值目標(biāo)之一,但決不是核心價值,如果執(zhí)守效率,平等、參與等價值觀就會受到忽視。因此,平等、公平、參與和溝通是他們追求的規(guī)范性價值觀。正如學(xué)者張夢中總結(jié)的,新公共行政要研究的中心議題是“公共行政學(xué)者如何將道德價值觀注入行政過程,如何能有效地執(zhí)行政策,政府組織機(jī)構(gòu)與其服務(wù)對象的關(guān)系是什么”。2.社會參與—現(xiàn)代公共管理的規(guī)范性基礎(chǔ)盡管經(jīng)歷了公共行政理論對規(guī)范性價值觀一系列有益的的探索,但重建之路還很遙遠(yuǎn)。1992年,一部名為“重建民主的公共行政”(RefoundingDemocracyPublicAdministration)的論文集揭開了公共管理領(lǐng)域大規(guī)模重建規(guī)范性理論的序幕。該文集的本質(zhì)特征是試圖構(gòu)建規(guī)范的公共行政理論,重新恢復(fù)公共行政的合法地位。它所堅守的是,公共行政不能僅僅追求效率、科學(xué)、經(jīng)濟(jì)和工具理性的目標(biāo)和方法,不能依靠建立在管理身份基礎(chǔ)上的行政改革來獲得合法性,而是應(yīng)當(dāng)在實踐和理論的構(gòu)建過程中尋求更多的民主、社會公平和正義,轉(zhuǎn)換公共行政業(yè)已建立的基礎(chǔ),從而建立起真正的民主的公共行政。在此,我們認(rèn)為,公共管理的規(guī)范性價值基礎(chǔ)就是實現(xiàn)公共利益最大化,即通過公共部門(主要是政府)與公眾(代表社會)的合作來達(dá)到善治之目標(biāo)。具體而言,包括以下內(nèi)涵。參與互動首先,在參與主體上,由于公共管理主體多元化,公共管理強(qiáng)調(diào)參與互動實際上就包含了政府與第三部門的互動及政府與公眾的互動兩個層面,此外還應(yīng)該指公私合作和運(yùn)用私營部門管理方法等。在傳統(tǒng)公共管理下,政府主宰了公共事務(wù)管理的全部內(nèi)容,政府之外的組織或公眾是被動接受者,實踐證明這不利于管理目標(biāo)的實現(xiàn)?，F(xiàn)代公共管理采用治理的形式實現(xiàn)公共利益最大化,必然使各種管理主體能動地參加到公共事務(wù)管理之中,形成互動的局面。其次,在參與內(nèi)容上,社會組織及公眾對公共事務(wù)管理活動的廣泛參與,主要表現(xiàn)在通過社會組織與公眾對政府決策的影響,通過立法、司法機(jī)構(gòu)對政府行為的約束以及各個方面通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等,促進(jìn)政府在公共服務(wù)質(zhì)量上的提高。在管理方面,第三部門應(yīng)當(dāng)而且可以承擔(dān)一部分的任務(wù),如社區(qū)自治。在部分公共產(chǎn)品的供給方面,把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化,將其投放市場,由各個競爭主體和社會公眾自己來提供。今后參與互動的運(yùn)作模式就是,充分發(fā)揮政府、市場、社會團(tuán)體的力量,合理分配職責(zé)權(quán)限,各司其職,各負(fù)其責(zé),共同為實現(xiàn)公共利益而展開治理活動。最后,參與互動的重點是推進(jìn)公共管理社會化。公共管理的內(nèi)涵在于其高度社會性,它體現(xiàn)在主體、過程與對象客體等三個方面。由于在政府與市場關(guān)系上,新公共管理做了大量論證,在公共管理領(lǐng)域形成了共識,所以隨著社會力量的發(fā)展壯大,從政府與社會、政府與公眾互動關(guān)系角度出發(fā),探索公共管理與治理的有效形式,就是當(dāng)前理論與實踐的主攻點?？梢哉f,現(xiàn)代公共管理與傳統(tǒng)公共管理的最大區(qū)別就在于它把目光轉(zhuǎn)向更為廣闊的社會領(lǐng)域,走出內(nèi)部管理的誤區(qū)。合法性合法性意味著公眾對政權(quán)的認(rèn)同和支持,對既定社會秩序和權(quán)威的自覺認(rèn)可和服從的良好狀態(tài)。然而現(xiàn)實情況是,無論是基于契約還是共同一致的公意,公共權(quán)力都產(chǎn)生了異化,為實現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的公共管理面臨著如何代表公眾要求和愿望的合法性危機(jī)。一方面由于公共事務(wù)大量增加,公共管理的公共性越加明顯,公共權(quán)力只能更有效地處理公共問題,管理公共事務(wù),以實現(xiàn)公共利益,才會具有合法性基礎(chǔ);另一方面,市場經(jīng)濟(jì)催生著公民社會的發(fā)育成熟,社會力量的參與性不斷增強(qiáng),社會自主治理功能本身蘊(yùn)涵著合法性。這要求公共權(quán)力形成一種以國家權(quán)力為中心、同時包含社會自治權(quán)在內(nèi)的互動體系。同樣,公眾只有參與大公共管理過程中去,才能達(dá)成與公共部門的良好合作,才會主動對管理結(jié)果負(fù)責(zé),這是民主行政的現(xiàn)實基礎(chǔ),也是公共管理政治合法性不可缺少的層面。對此,有學(xué)者認(rèn)為,目前取得公共管理合法性的主要途徑就是,“有關(guān)的管理機(jī)構(gòu)和管理者最大限度地協(xié)調(diào)各種公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾,以便使公共管理活動取得公民最大限度的同意和認(rèn)可”。當(dāng)前在克服政府失靈、組織績效低下、對社會問題回應(yīng)性不強(qiáng)等方面進(jìn)行的公共部門革新,以及擴(kuò)大授權(quán)和參與、顧客取向、市場化、公私合作與強(qiáng)調(diào)責(zé)任等做法,既是對公共管理合法性危機(jī)的應(yīng)對,同時也在一定程度上損害了公共管理的合法性基礎(chǔ)。我們要重建公共管理的合法性,就不得不認(rèn)真反思這些舉措,以提醒研究者和實踐者,如何在保