城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會保障問題研究

在城市化進(jìn)程中，農(nóng)村地區(qū)被廣泛征用，大量農(nóng)民成為失地農(nóng)民。現(xiàn)行的征地安置標(biāo)準(zhǔn)過低且方式單一,導(dǎo)致大量失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市貧民,其結(jié)果必然會影響到社會的安定。妥善安置失地農(nóng)民,是我國社會發(fā)展中一個不可忽視的問題。以征地補(bǔ)償安置費(fèi)和土地轉(zhuǎn)用后的增值收益為主要資金來源,建立失地農(nóng)民社會保障體系將是解決上述問題的一個可行方案。一、土地保障水平低。在現(xiàn)代社會社會保障制度是一個國家或社區(qū)為改善和提高成員的物質(zhì)和精神生活水平而提供的社會服務(wù)及其措施(1),是社會文明和進(jìn)步的重要標(biāo)志。長期以來,我國城市實(shí)行的是高補(bǔ)貼、高就業(yè)的社會保障制度,即有了城市戶口就可享有就業(yè)機(jī)會及養(yǎng)老、醫(yī)療等一系列社會保險(xiǎn)與糧食、副食品、住房等補(bǔ)貼(2)。而農(nóng)村實(shí)行的是以群眾互助和國家救濟(jì)為主體的社會保障制度,其保障水平明顯低于城市。改革開放后,我國農(nóng)村開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,在土地福利性均分的原則下,把土地作為保障農(nóng)民基本生活需要的主要手段,并通過土地政策努力協(xié)調(diào)公平與效率的關(guān)系。土地的福利績效足以抵消其效率損失,從而為家庭經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及其保障功能奠定了基礎(chǔ),為農(nóng)民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。然而,在城市化進(jìn)程中,農(nóng)村集體土地將大量被征用,大量農(nóng)民將成為失地農(nóng)民,并且將生活在相對陌生的城市里。要由農(nóng)村意識轉(zhuǎn)化為城市意識,由農(nóng)民的生活、生產(chǎn)方式和行為轉(zhuǎn)化為市民的生活、生產(chǎn)方式和行為,需要一個較長的磨合期和適應(yīng)期(3)。在這一期間,失地農(nóng)民由于對城市生活的不適應(yīng),大都會表現(xiàn)出對生活前景的彷徨、焦慮,甚至失去信心。同時,由于農(nóng)民失去了土地這一生產(chǎn)資料,解決今后的生存、發(fā)展問題將成為矛盾的焦點(diǎn),其結(jié)果必然會影響到社會的安定和發(fā)展。遺憾的是:對于我國社會發(fā)展中的這個不可忽視的問題,即失地農(nóng)民社會保障的理論研究和實(shí)踐探索,在產(chǎn)生了大量失地農(nóng)民的今天尚未引起足夠的重視!本文擬探討建立失地農(nóng)民社會保障體系的有關(guān)問題,以引起更多的人來關(guān)注失地農(nóng)民的社會保障問題。二、社會保障征地方面土地是農(nóng)民工作和生活的重要場所和生存基礎(chǔ)。擁有土地是農(nóng)民與社會其他人群相區(qū)別的一個重要特征,也是農(nóng)村家庭的核心秉性。由于農(nóng)民擁有穩(wěn)定的土地使用權(quán),來自于土地的收入成為農(nóng)民最基本最可靠的收入來源,是家庭保障最基本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),也是農(nóng)民最后的一道生活安全保障。土地對農(nóng)民的社會保障功能可歸納為以下6個方面(4):第一,土地為農(nóng)民提供基本的生活保障;第二,土地為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會;第三,為農(nóng)民的后代提供土地繼承權(quán);第四,土地對農(nóng)民有資產(chǎn)的增值功效;第五,土地對農(nóng)民有直接收益功效;第六,免得重新獲取時掏大筆費(fèi)用的效用。在城鄉(xiāng)分割的二元政策下,土地是國家賦予農(nóng)民社會保障的載體,然而在城市化進(jìn)程中,由于征地權(quán)的濫用(主要是沒有嚴(yán)格區(qū)分公共利益和非公共利益),以及沒有妥善處理失地農(nóng)民的安置問題等,導(dǎo)致失地農(nóng)民既喪失了擁有土地所帶來的社會保障權(quán)利(喪失了土地對農(nóng)民的6個社會保障效用),同時又無法享受與城市居民同等的社會保障權(quán)利,使得失地農(nóng)民成為既有別于一般農(nóng)民,又不同于城市居民的邊緣群體——弱勢群體,失地農(nóng)民面臨著極大的社會風(fēng)險(xiǎn)。圖1給出了城市居民、一般農(nóng)民和失地農(nóng)民在社會保障方面的差別。農(nóng)民因征地而失去土地的社會保障權(quán)利后,盡管國家按《土地管理法》給予了征地安置補(bǔ)償費(fèi),然而現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低(5),且大都采用單一的貨幣安置方式,而對失地農(nóng)民的居住安頓、重新就業(yè)、生活觀念和生活習(xí)慣轉(zhuǎn)變等問題,卻未予考慮(6)。從公平角度看,理應(yīng)由國家給予失地農(nóng)民保障補(bǔ)償。由于我國農(nóng)民缺少受教育和培訓(xùn)的機(jī)會,文化素質(zhì)和知識技能低下,失去土地后,他們在社會上的競爭能力十分有限,而由農(nóng)村意識轉(zhuǎn)化為城市意識,由農(nóng)民的生活、生產(chǎn)方式和行為轉(zhuǎn)化為市民的生活、生產(chǎn)方式和行為,如前文所述,需要一個較長的磨合期和適應(yīng)期,他們面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)。從社會正義角度看,國家理應(yīng)給這一弱勢群體提供社會保障。征地過程中,補(bǔ)償和安置費(fèi)沒有合理分配、利用,缺乏必要的社會監(jiān)督機(jī)制(7)。一項(xiàng)調(diào)查表明,如果以成本價(征地價加上地方各級政府收取的各類費(fèi)用)為100,則擁有集體土地使用權(quán)的農(nóng)民只得5%~10%,擁有集體土地所有權(quán)的村級集體經(jīng)濟(jì)組織得25%~30%,60%~70%為政府及各部門所得,而從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益,則大部分被中間商或地方政府所獲取。由此可見,農(nóng)民得到的補(bǔ)償費(fèi)用極為有限,一旦補(bǔ)償?shù)腻X被花光,基本生活沒有經(jīng)濟(jì)來源時,生活就失去保障。而集體經(jīng)濟(jì)組織、政府及各部門由于征地所得的資金,由于缺少監(jiān)督機(jī)制,不但不能做到保值增值,往往又成為腐敗和官僚主義產(chǎn)生的源頭。合理利用這部分資金,保障失地農(nóng)民的生活,也要求建立失地農(nóng)民社會保障體系。因此,建立失地農(nóng)民社會保障體系便成為當(dāng)務(wù)之急。三、從行機(jī)制、模式、內(nèi)容、機(jī)制等方面認(rèn)識社會保障是一個龐大的體系,它包括資金來源、運(yùn)行機(jī)制、模式類型、內(nèi)容構(gòu)成等方面。由于失地農(nóng)民的特殊性,其社會保障不同于一般城市居民的社會保障,圖2給出了失地農(nóng)民社會保障體系的總體框架。(一)設(shè)立失業(yè)農(nóng)民社會保障基金1.征地補(bǔ)償和安置補(bǔ)償?shù)姆蛇m用問題設(shè)立社會保障基金是各國社會保障制度的通行做法(8),設(shè)立失地農(nóng)民社會保障基金有助于降低他們面臨的風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)展。但是我國目前還處于社會主義初級階段,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低,資本短缺,由國家財(cái)政全部負(fù)擔(dān)失地農(nóng)民社會保障是不現(xiàn)實(shí)的。那么如何解決失地農(nóng)民社會保障基金的來源便是問題的關(guān)鍵。本文認(rèn)為,征地中土地補(bǔ)償安置費(fèi)以及土地轉(zhuǎn)用后的增值收益是失地農(nóng)民社會保障基金的主要來源。但是,目前征地補(bǔ)償安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低以及增值收益分配不合理的狀況,在一定程度上妨礙了失地農(nóng)民社會保障基金的設(shè)立。本文認(rèn)為,必須改革現(xiàn)行的有關(guān)征地補(bǔ)償和安置辦法,為建立失地農(nóng)民社會保障基金提供法律上的依據(jù)。征地改革應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分公共利益和非公共利益兩種不同類型的征地行為,分別采用不同的征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn),并規(guī)定補(bǔ)償和安置費(fèi)用于建立失地農(nóng)民社會保障基金:(1)公共利益征用土地的,以土地市場價格為基礎(chǔ),以相當(dāng)補(bǔ)償為原則,提高征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn),一次性足額支付補(bǔ)償安置費(fèi)。(2)非公共利益占用農(nóng)民集體土地,用地單位應(yīng)為失地農(nóng)民辦理失業(yè)、大病、養(yǎng)老等保險(xiǎn)。對于非公共利益占用農(nóng)民集體土地,安置補(bǔ)償除了用地單位為農(nóng)民辦理失業(yè)、大病、養(yǎng)老等保險(xiǎn)方法外,更多地應(yīng)引入談判機(jī)制,由用地單位和農(nóng)民集體、農(nóng)民自行談判確定補(bǔ)償安置費(fèi)?！皾q價歸公”的思想認(rèn)為農(nóng)村土地轉(zhuǎn)用后帶來的增值收益理應(yīng)收歸國有,理由是社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致土地自然增值,所以應(yīng)該由社會共同占有這部分增值收益。然而,漲價事實(shí)上并未歸公,土地轉(zhuǎn)用后的巨額增值收益,如前文所述,大部分被中間商(如房地產(chǎn)開發(fā)商)或地方政府所獲取,而“一生下來就完全同樣地參與社會締結(jié)和創(chuàng)建”并作為土地所有者的農(nóng)民,卻分文未得。土地轉(zhuǎn)用后的巨額增值收益不加以公平分配不符合社會正義原則。因此,從社會公正角度看,占全國人口70%強(qiáng)的農(nóng)民有權(quán)利獲得農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的增值收益,70%或者至少50%的“漲價”應(yīng)歸農(nóng)民(農(nóng)民也是締結(jié)、創(chuàng)建社會的重要分子)。在目前事實(shí)上還是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制下,屬于農(nóng)民部分的土地轉(zhuǎn)用“漲價”是建立農(nóng)民社會保障基金的主要來源,當(dāng)然,也是失地農(nóng)民社會保障基金的主要來源。此外,失地農(nóng)民社會保障基金的可能來源還有中央政府和地方政府的財(cái)政撥款、失地農(nóng)民社會保障基金運(yùn)營收入以及慈善機(jī)構(gòu)的捐贈等。2.投資風(fēng)險(xiǎn)管理失地農(nóng)民社會保障基金能否高效運(yùn)營、保值增值,不僅關(guān)系到廣大被保障對象的切身利益能否得到保障,而且關(guān)系到失地農(nóng)民社會保障體系能否高效運(yùn)行,關(guān)系我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型能否順利實(shí)現(xiàn)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看,多數(shù)國家社會保障基金一般交由私營機(jī)構(gòu)而非政府機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理,且多家經(jīng)營而非獨(dú)家壟斷(9)。世界銀行的1份研究報(bào)告顯示⑩:在全世界范圍內(nèi)除美國、馬來西亞、新加坡等少數(shù)國家外,在大部分國家,由政府部門管理的養(yǎng)老基金的收益大都是負(fù)值,由私營機(jī)構(gòu)經(jīng)營的養(yǎng)老基金收益率普遍高于由政府部門經(jīng)營的收益率。之所以如此,主要是因?yàn)?第一,政府部門自身的運(yùn)行效率往往不高,甚至?xí)霈F(xiàn)腐敗問題;第二,政府部門管理的養(yǎng)老基金通常不能投資于股權(quán)、不動產(chǎn)或國外資產(chǎn),而是被迫購買政府債券或以很低的名義利率向虧損的國有企業(yè)貸款,從而使風(fēng)險(xiǎn)過分集中。此外,采取政府部門管理方式,基金還往往成為政府部門的專用資金來源,其運(yùn)用通常服從于政府目標(biāo)而非追求經(jīng)濟(jì)效益,這不僅無助于基金保值增值,還有助長官僚主義和奢侈浪費(fèi)之風(fēng)的危險(xiǎn)。而私人機(jī)構(gòu)則以追求最高的投資收益率為根本目標(biāo)。將社會保障基金交由私營機(jī)構(gòu)管理,這種基金經(jīng)營方式很值得我們借鑒。失地農(nóng)民社會保障體系設(shè)計(jì)也必須考慮基金投資運(yùn)營問題,確保未來有足夠的支付能力。當(dāng)然,我們未必要像智利等國家那樣全部交由私營機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理,可以交由銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理,并引入競爭機(jī)制,來促進(jìn)基金的保值增值。要保證失地農(nóng)民社會保障基金的順利保值增值,就必須實(shí)現(xiàn)投資方式多樣化,應(yīng)適當(dāng)涉足實(shí)物投資、銀行存款、國債及其他各種債券、股票、投資基金、抵押貸款、外匯、期貨和國際投資等,在確保安全性的前提下,充分體現(xiàn)基金的收益性。但是這些投資領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)和收益具有很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系,必須加強(qiáng)投資的風(fēng)險(xiǎn)管理?；鹜顿Y的風(fēng)險(xiǎn)管理的工作可分為兩個階段:投資前的風(fēng)險(xiǎn)管理和投資中的風(fēng)險(xiǎn)管理。投資前的風(fēng)險(xiǎn)管理即為失地農(nóng)民社會保障基金進(jìn)入具體投資運(yùn)作前的風(fēng)險(xiǎn)管理,主要由信托公司及其聘用的投資顧問公司來完成;投資中的風(fēng)險(xiǎn)管理即為失地農(nóng)民社會保障基金在具體的投資運(yùn)作過程中的風(fēng)險(xiǎn)管理,主要由投資機(jī)構(gòu)來完成。投資前的風(fēng)險(xiǎn)管理主要包括:對投資市場和投資工具的風(fēng)險(xiǎn)和收益進(jìn)行評估,在國家規(guī)定的投資比例限制下,確定最為合理的投資組合;通過招標(biāo)投標(biāo)方式選擇合適的投資執(zhí)行公司,以確保管理風(fēng)險(xiǎn)最小。投資中的風(fēng)險(xiǎn)管理主要包括:根據(jù)信托公司規(guī)定的投資組合比例和方向,確定更為具體的投資組合;對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控,并隨時調(diào)整投資組合;對于自身難以規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)及時向信托公司匯報(bào),以便信托公司迅速作出反應(yīng)等等。3.加強(qiáng)基金監(jiān)管智利等國家的成功經(jīng)驗(yàn)表明,基金交由專門的機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理并期望取得很好的成效,離不開嚴(yán)格的監(jiān)管。因?yàn)樯鐣Ｕ匣鸬耐顿Y運(yùn)營畢竟不能等同于一般的商業(yè)行為,它事關(guān)國家的發(fā)展大計(jì)和無數(shù)農(nóng)民的利益。缺乏嚴(yán)格有效的監(jiān)管,基金投資運(yùn)營注定難以成功。近年來,我國一些地方的社會保險(xiǎn)局非法挪用社?；鸾ㄔ齑髽恰①徶眯≤嚿踔粱鸨磺滞痰葒?yán)重事件前后發(fā)生,善良的百姓在對那些肆無忌憚的“官倉碩鼠”深惡痛絕?。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生關(guān)鍵是監(jiān)管體系不健全,監(jiān)管手段和力度不夠。失地農(nóng)民社會保障體系的運(yùn)行,必須汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),加強(qiáng)基金的監(jiān)管。首先必須有明確的法律體系,依法監(jiān)管。因此,需要盡快建立健全社會保障領(lǐng)域的法律法規(guī)體系,刻不容緩;其次,必須有依法賦予監(jiān)督職責(zé)的監(jiān)督主體,借鑒智利等國的經(jīng)驗(yàn),失地農(nóng)民社會保障基金管理機(jī)構(gòu)與經(jīng)營機(jī)構(gòu)必須分開設(shè)置,前者負(fù)責(zé)對后者的監(jiān)管和對社會保障市場的調(diào)控,后者負(fù)責(zé)基金的籌集、投資運(yùn)營和保險(xiǎn)金的發(fā)放等,并保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、公正性、科學(xué)性和獨(dú)立性。對失地農(nóng)民社會保障基金經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,重點(diǎn)應(yīng)集中于金融、財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)方面,督促經(jīng)營機(jī)構(gòu)建立完善的管理規(guī)章。為防止舞弊行為,要建立市場準(zhǔn)入制度,規(guī)定基金經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)的最低法定準(zhǔn)備金和相應(yīng)責(zé)任,建立財(cái)務(wù)公開、信用和績效評級制度以及嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)處罰制度。圖3給出了失地農(nóng)民社會保障基金監(jiān)管的一個模式。在該模式中,失地農(nóng)民社會保障管理部門承擔(dān)對保管銀行、投資機(jī)構(gòu)、信托公司、失地農(nóng)民檔案管理等總體管理工作,如制定嚴(yán)格的、具體的監(jiān)督規(guī)則,定期考核這些機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理水平和績效等。但失地農(nóng)民社會保障基金不能由社保機(jī)構(gòu)部門單獨(dú)控制,應(yīng)該由信托公司來管理,而信托公司只能把錢存放在保管銀行中,然后社會保障管理部門將失地農(nóng)民的檔案反饋給投資機(jī)構(gòu),由投資機(jī)構(gòu)作出投資決策。投資機(jī)構(gòu)做出決定后,信托公司才通知保管銀行撥錢給投資機(jī)構(gòu),這樣,就可以形成一個嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制。目前,失地農(nóng)民社會保障管理部門可在縣級社會保障管理部門設(shè)立,以縣級為單位建立失地農(nóng)民社會保障基金。待條件成熟時,在全國聯(lián)營失地農(nóng)民社會保障基金,促進(jìn)基金更好地保值增值。應(yīng)當(dāng)指出,失地農(nóng)民社會保障最終應(yīng)納入全社會一致的社會保障體系之中,這是社會正義的要求。(二)失地農(nóng)民的社會保障包括報(bào)酬1.保障范圍的局限性農(nóng)民作為一個社會弱勢群體,其最低的生活保障權(quán)利往往被國家以各種名義所剝奪,如1999年,國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》,其適用的范圍就僅僅限于城市居民,而將廣大農(nóng)民排除在保障范圍之外。失地農(nóng)民既有別于農(nóng)民,又不同于城市居民,成為一個邊緣群體。他們既不享有土地的保障,也不享有同城市居民一樣的社會保障。最低生活保障是國民應(yīng)該享有的基本權(quán)利,因此必須重視失地農(nóng)民最低生活保障的建立。2001年10月1日正式實(shí)施的《浙江省最低生活保障辦法》規(guī)定了城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度,這為建立失地農(nóng)民最低生活保障提供了制度上的借鑒。2.個節(jié)拍的人是處于工作時間后由于勞動能力下降或機(jī)會喪失,老年人不再具有收入來源或收入明顯減少,而表現(xiàn)為消費(fèi)遠(yuǎn)大于產(chǎn)出?？梢婐B(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的,每一個活著的人都將面臨。失地農(nóng)民目前的養(yǎng)老方式主要依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式。這種以約定俗成的規(guī)則,依賴子女供給的養(yǎng)老模式,總是具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。失地農(nóng)民由于文化素質(zhì)較低,面臨很大的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn),這又沖擊著傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式。農(nóng)民的養(yǎng)老問題歷來是農(nóng)民最關(guān)心的問題之一,尤其當(dāng)農(nóng)民失去土地之后。因此,失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立,將對社會穩(wěn)定、計(jì)劃生育基本國策的推行起到積極的作用。3.醫(yī)療費(fèi)用分析如前所述,醫(yī)學(xué)科技技術(shù)的進(jìn)步,提高了醫(yī)療服務(wù)水平,但在保障和提高居民健康水平的同時,醫(yī)療費(fèi)用大幅攀升,尤其是大病。高額的醫(yī)療費(fèi)用支出,對失地農(nóng)民而言,顯然有巨大的壓力。因此,醫(yī)療保障也是失地農(nóng)民社會保障的一個基本面。4.失地農(nóng)民發(fā)展權(quán)和社會保障的作用社會保障制度在歷史上隨同社會經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)而不斷發(fā)展,是社會進(jìn)步的重要標(biāo)志。但長期以來存在這樣一種觀點(diǎn),即認(rèn)為社會保障只包括人們的生老病死等問題,而把教育和職業(yè)培訓(xùn)排除在外。實(shí)際上,現(xiàn)代社會保障制度的內(nèi)容十分廣泛,它不僅包括了人們的物質(zhì)生活方面,而且包括人們的精神生活方面。失地農(nóng)民不僅有生存權(quán)的問題,而且也有一個發(fā)展權(quán)的問題。美國、日本等國家都非常重視教育和職業(yè)培訓(xùn)在社會保障中的作用?,以發(fā)揮非物質(zhì)性的社會保障對現(xiàn)代化的重要作用。在美國一些地方,如果申請救濟(jì),他們會首先問你愿不愿意接受某種職業(yè)的培訓(xùn)。從20世紀(jì)60年代開始,美國頒布了許多關(guān)于職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)教育的法令。通過職業(yè)培訓(xùn),提高了勞動者素質(zhì),有利于勞動者就業(yè),在一定程度上緩解了失業(yè)問題,成為美國社會保障不可缺少的重要組成部分。長期以來,我國農(nóng)民(包括失地農(nóng)民)由于缺少受教育和培訓(xùn)的機(jī)會,文化素質(zhì)和知識技能低下,農(nóng)民失去土地后,他們在社會上的競爭能力十分有限,面臨著極大的風(fēng)險(xiǎn)。為了讓失地農(nóng)民過上更好的生活,維護(hù)社會穩(wěn)定,我們無法想像大批失地農(nóng)民靠最低生活保障而生活。為失地農(nóng)民提供受教