北京市高等職業(yè)教育園區(qū)運(yùn)營(yíng)管理模式的思考

近年來(lái)，北京必須建設(shè)兩個(gè)高等教育園區(qū)，其中之一是圣賢大學(xué)公園。在建設(shè)過(guò)程中,良鄉(xiāng)高教園區(qū)經(jīng)歷了一番波折,在3年運(yùn)作過(guò)程中曾幾度擱淺。隨著新土地政策的出臺(tái),政府對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的態(tài)度發(fā)生了改變,并聘請(qǐng)咨詢公司提供咨詢意見(jiàn),使良鄉(xiāng)高教園區(qū)開(kāi)始步入正常發(fā)展軌道,政府、開(kāi)發(fā)商和入駐院校開(kāi)始各歸其位,困擾區(qū)政府、入駐院校和開(kāi)發(fā)商3年的利益平衡及項(xiàng)目管理開(kāi)發(fā)問(wèn)題基本得到解決。開(kāi)發(fā)園區(qū)的利益邊界不清良鄉(xiāng)高教園區(qū)位于北京市西南良鄉(xiāng)衛(wèi)星城內(nèi),是北京市政府2003年和2004年的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目之一,規(guī)劃占地面積6.03平方公里,將有中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院、北京理工大學(xué)、北京工商大學(xué)、首都師范大學(xué)、首都醫(yī)科大學(xué)等院校進(jìn)駐。高教園區(qū)項(xiàng)目落戶良鄉(xiāng)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用是巨大的,不僅能有效改善區(qū)域人力資本結(jié)構(gòu),而且會(huì)帶來(lái)區(qū)域單位面積GDP的大幅提升。初步統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明,高教園區(qū)的建設(shè)將使區(qū)域GDP提高至少一倍以上。高教園區(qū)項(xiàng)目是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略項(xiàng)目,區(qū)政府本應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)。但受2001年房地產(chǎn)熱和房地產(chǎn)商是城市主要運(yùn)營(yíng)商等思維的影響,房山區(qū)政府在招商過(guò)程中,引入了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司,由其對(duì)高教園區(qū)的建設(shè)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。開(kāi)發(fā)商也為這個(gè)項(xiàng)目爭(zhēng)取到國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行近30億元的貸款額度。按照這樣的園區(qū)運(yùn)營(yíng)管理模式,只要在合作協(xié)議中把開(kāi)發(fā)商的盈利模式闡述清晰,也是可行的。市區(qū)兩級(jí)政府為了把學(xué)校引進(jìn)園區(qū),對(duì)入駐院校提供了非常優(yōu)惠的條件,免去了市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi),并且對(duì)各種規(guī)費(fèi)進(jìn)行了減免。區(qū)政府也為院校的入駐,提出每畝6萬(wàn)元的地價(jià),而土地取得成本(含有規(guī)費(fèi))為每畝30萬(wàn)元。這些價(jià)差優(yōu)惠需要有最后的承擔(dān)者。但區(qū)政府和開(kāi)發(fā)商在價(jià)差承擔(dān)者沒(méi)有明確的情況下,就草簽了由開(kāi)發(fā)商進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一管理的“三統(tǒng)一”協(xié)議。因此,項(xiàng)目從合作伊始,雙方就為開(kāi)發(fā)商的補(bǔ)償問(wèn)題爭(zhēng)執(zhí)不休,導(dǎo)致雙方合作破裂。為此,房山區(qū)政府新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子決定改變工作思路,引入咨詢公司協(xié)助政府解決項(xiàng)目管理運(yùn)營(yíng)等基本問(wèn)題。大岳咨詢公司受區(qū)政府委托,以策略顧問(wèn)的身份為政府提供項(xiàng)目咨詢服務(wù),并同高教園區(qū)管委會(huì)成立聯(lián)合項(xiàng)目咨詢小組。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目實(shí)際問(wèn)題的深入分析,咨詢小組認(rèn)為項(xiàng)目利益邊界不清是開(kāi)發(fā)商和區(qū)政府產(chǎn)生矛盾的根本。開(kāi)發(fā)商認(rèn)為自己通過(guò)高教園區(qū)的建設(shè)帶動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,而園區(qū)建設(shè)本身的虧損是政策性的,因此開(kāi)發(fā)商要求獲得高教園區(qū)周邊土地的開(kāi)發(fā)權(quán),用以平衡開(kāi)發(fā)商在園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)中的虧損和分享高教園區(qū)建設(shè)后的外部土地價(jià)值提升。從區(qū)政府的角度來(lái)看,盡管認(rèn)同開(kāi)發(fā)商對(duì)資金投入取得合理回報(bào)的權(quán)利,但高教園區(qū)以外的土地價(jià)值提升是政策和規(guī)劃的結(jié)果,開(kāi)發(fā)商無(wú)權(quán)分享。為此,開(kāi)發(fā)商與區(qū)政府就補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金額一直處于爭(zhēng)執(zhí)和矛盾狀態(tài)中,難以達(dá)成一致。土地政策改變之后的模式轉(zhuǎn)變咨詢小組在對(duì)比研究區(qū)政府和開(kāi)發(fā)商關(guān)于項(xiàng)目平衡估算的結(jié)果后發(fā)現(xiàn),因?yàn)閰^(qū)政府和開(kāi)發(fā)商雙方計(jì)算的基礎(chǔ)和利益出發(fā)點(diǎn)不同,導(dǎo)致不同的利益取向結(jié)果,這種利益上的根本矛盾沖突,使雙方在利益劃分問(wèn)題上難以達(dá)成共識(shí)。如果沿用調(diào)合利益沖突矛盾的思維方式,咨詢小組必將無(wú)功而返。那么如果咨詢小組幫助開(kāi)發(fā)商和政府找到一個(gè)雙方都可以接受的價(jià)值區(qū)間,是不是就可以解決問(wèn)題了呢?答案還是否定的。因?yàn)樵陔p方爭(zhēng)議的3年期間土地政策又發(fā)生了很大的變化。從2003年下半年開(kāi)始,由于政府宏觀調(diào)控政策的出臺(tái),經(jīng)營(yíng)性用地的協(xié)議出讓以及實(shí)物地租被嚴(yán)格禁止,土地儲(chǔ)備和出讓都由土地中心統(tǒng)一管理,土地出讓收益全部上繳財(cái)政。政策的轉(zhuǎn)變,使得開(kāi)發(fā)商失去了通過(guò)獲取其他土地開(kāi)發(fā)溢價(jià),來(lái)平衡園區(qū)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)虧損的基礎(chǔ)。面對(duì)土地政策改變導(dǎo)致的新情況,咨詢小組發(fā)揮其在管理咨詢和投融資咨詢方面的經(jīng)驗(yàn),通過(guò)與房山區(qū)政府、開(kāi)發(fā)商和高教園區(qū)管委會(huì)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的深入溝通,提出改變現(xiàn)行管理模式,站在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的角度進(jìn)行項(xiàng)目平衡測(cè)算。這種思路得到了開(kāi)發(fā)商和政府的認(rèn)同。最后通過(guò)協(xié)商,確定了政府作為項(xiàng)目主體,站在城市經(jīng)營(yíng)的角度,承擔(dān)政府應(yīng)該承擔(dān)的建設(shè)任務(wù),同時(shí)明確政府作為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)和土地出讓主體,開(kāi)發(fā)商同政府一起承擔(dān)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的任務(wù)。開(kāi)發(fā)和管理模式的轉(zhuǎn)變,使原來(lái)由開(kāi)發(fā)商承擔(dān)的政策性虧損改由區(qū)政府承擔(dān)。由于入住院校的土地劃撥價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的成本,并且市政府為入住院校免去了市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)以及其他一些規(guī)費(fèi)。站在土地開(kāi)發(fā)的角度看,區(qū)政府開(kāi)發(fā)高教園區(qū)項(xiàng)目將存在近10億元的資金缺口。即便如此,模式的轉(zhuǎn)變還是回避了矛盾,開(kāi)發(fā)商和政府各得其所,項(xiàng)目得以繼續(xù)進(jìn)行。土地政策的轉(zhuǎn)變,使開(kāi)發(fā)商逐漸認(rèn)識(shí)到,土地政策的轉(zhuǎn)變使得原來(lái)開(kāi)發(fā)模式?jīng)]有了基礎(chǔ),他們也愿意接受作為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)參與者的定位。通過(guò)調(diào)整規(guī)劃,增加土地利用率,建立項(xiàng)目盈利模式良鄉(xiāng)高教園區(qū)建設(shè)雖然給地方經(jīng)濟(jì)將帶來(lái)不可估量的影響,但近10億元的資金缺口,對(duì)于年財(cái)政收入只有9億元的房山區(qū)政府來(lái)說(shuō),是個(gè)非常沉重的負(fù)擔(dān)。項(xiàng)目如果繼續(xù)進(jìn)行,需要挖掘各方潛力。咨詢小組建議通過(guò)三方面措施,使高教園區(qū)建設(shè)的資金缺口降至4億元。對(duì)規(guī)劃用地性質(zhì)進(jìn)行分析后,不難發(fā)現(xiàn),由于開(kāi)發(fā)商把希望寄托于周邊土地開(kāi)發(fā)上,開(kāi)發(fā)商并不對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展負(fù)責(zé),因此高教園區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃中園區(qū)綠化率偏高,整體的容積率偏低,土地的集約化利用程度很低。因此,咨詢小組建議政府對(duì)良鄉(xiāng)高教園區(qū)的控制性規(guī)劃進(jìn)行修改,通過(guò)土地的集約化經(jīng)營(yíng),提高土地的利用率,提升地價(jià)水平,增加可出讓的土地面積,從而增收近2億元。通過(guò)提高入駐院校土地的劃撥價(jià)格來(lái)增加土地收益近2億元。通過(guò)由市政府加大對(duì)房山區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的支持比例,可以減少區(qū)政府的投入近2億元。考慮到高教園區(qū)建設(shè)將在未來(lái)幾年內(nèi)使區(qū)域土地價(jià)格成倍增長(zhǎng),如果把周邊土地因建設(shè)高教園區(qū)而帶來(lái)的額外收益用于彌補(bǔ)高教園區(qū)的虧損,按照平均每畝土地增加20萬(wàn)元收入的保守估計(jì),只需2000畝土地就可以了,這是市區(qū)兩級(jí)政府可以接受的結(jié)果。高教園區(qū)的建設(shè)資金平衡問(wèn)題得到了根本解決,高教園區(qū)的建設(shè)管理模式也基本確定,項(xiàng)目從此走上了健康發(fā)展的軌道。從良鄉(xiāng)高教園區(qū)項(xiàng)目的運(yùn)作過(guò)程看,有一些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒:態(tài)度決定項(xiàng)目成敗。作為一級(jí)政府,在對(duì)待影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大的綜合性項(xiàng)目時(shí),態(tài)度是非常重要的,不同的態(tài)度將導(dǎo)致不同結(jié)果。開(kāi)發(fā)商的目標(biāo)與政府的目標(biāo)是不同的,如果政府不愿意直接參與項(xiàng)目建設(shè),找個(gè)開(kāi)發(fā)商一包了之,結(jié)果往往事與愿違。明確項(xiàng)目盈利模式。對(duì)于一個(gè)重大項(xiàng)目,無(wú)論誰(shuí)是操作主體,也不論項(xiàng)目是否盈利,項(xiàng)目本身的盈利模式都是非常重要