農(nóng)村土地法律政策的方向和內(nèi)容

中國農(nóng)村地區(qū)的立法政策是中國社會的中心問題之一。基于不同的價值判斷和研究視角,人們對中國現(xiàn)行農(nóng)村土地法律政策及其走向各有不同的認識和理由。事實上,在茅于軾先生提出中國并不需要堅守18億畝耕地這一紅線后,在中國土地問題上已經(jīng)沒有也很難有社會共識。中國是否需要18億畝耕地養(yǎng)活十三億中國人是一個完全可以用事實和數(shù)據(jù)統(tǒng)一認識的問題,連這樣的事實問題也能引起爭議,就不能指望在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排之類的充滿著人的主觀判斷的問題上達成共識。復(fù)雜的原因?qū)е铝酥袊恋貑栴}上的公說公有理、婆說婆有理,但對于中國社會而言,重要的不在于公怎么說、婆怎么說,而在于中國當局者能否在對國家和民族高度負責的原則下進行決策。中國當局者要在農(nóng)村土地法律政策上不犯歷史性、災(zāi)難性的錯誤,首先需要對直接決定農(nóng)村土地法律政策方向和內(nèi)容的三個前置性問題做出獨立而清晰的判斷。一、糧食生產(chǎn)總量是中國社會經(jīng)濟發(fā)展的一個重要變量中國社會一直將18億畝耕地作為解決中國人吃飯問題的底線。這條底線本身并不是精確計算的結(jié)果,而是基于中國的耕地總量、糧食生產(chǎn)總量和人均需求量三大要素大致勾畫出來的。中國現(xiàn)有耕地18.3億畝、糧食生產(chǎn)總量5億噸左右、人均擁有糧食380公斤/年,略高于世界人均最低生存需要。這些數(shù)據(jù)表明了中國的糧食生產(chǎn)處于基本滿足中國人口需要的狀況,沒有太多的余糧。這就意味著,從靜態(tài)的角度看,18億畝耕地的紅線即便不那么準確,也是非常接近于準確的。所謂靜止的角度,是指現(xiàn)有的糧食生產(chǎn)總量基本不變、人口總量基本不變、糧食供應(yīng)總量基本不變。茅于軾先生反對將18億畝耕地作為底線,是從動態(tài)的角度出發(fā)的。確實,糧食供應(yīng)問題不能只從靜態(tài)出發(fā),也必須考慮糧食生產(chǎn)總量、人口總量和糧食供應(yīng)總量是一個可變的量。糧食生產(chǎn)總量可以因為袁隆平先生的育種技術(shù)而增長,人口總量可以因計劃生育政策而減少,糧食供應(yīng)總量可以因從國外進口而增加,這些變量從理論上都可以減少種植面積進而推導(dǎo)出中國不需要堅守18億畝耕地紅線的結(jié)論。但問題在于:理論上的變量不一定成為現(xiàn)實的變量或者只是一個微不足道的現(xiàn)實變量?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)有許多提高糧食產(chǎn)量的技術(shù),但除了育種技術(shù),其他的技術(shù)都沒有決定性的意義?；?、農(nóng)藥、精耕細作對產(chǎn)量的提升已經(jīng)處于極限,對于畝產(chǎn)已經(jīng)遠遠高于世界平均水平的中國而言,提高糧食產(chǎn)量只能希望育種技術(shù)的再次突破。但育種技術(shù)的突破是非常緩慢的過程,袁隆平先生育種幾十年解決了四千萬人的吃飯問題,已經(jīng)是一個值得人類驕傲的偉大貢獻。即便如此,也沒有對種植面積產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。因此,糧食生產(chǎn)總量的增長對于耕地保有量在可以預(yù)見的幾十年中是一個可以忽略不計的變量,除非出現(xiàn)袁隆平先生突然育出畝產(chǎn)萬斤的良種之類的科幻奇跡。中國人口總量依然處于上升趨勢之中。國家計劃生育委員會有關(guān)官員預(yù)測:2033年,中國的人口將達15億,比現(xiàn)在多2億人。這一預(yù)測不一定精確,但至少說明中國人口總量在未來幾十年不可能減少或者具有逆轉(zhuǎn)糧食需求量意義的減少。中國社會已經(jīng)出現(xiàn)了令人憂慮的老齡化現(xiàn)象,出現(xiàn)了非議現(xiàn)行計劃生育政策的聲音,這種現(xiàn)象和聲音至少排除了出臺更嚴厲的計劃生育政策從而大規(guī)模減少人口的可能。因此,人口總量對于耕地保有量是一個只增不少的變量。從國外進口糧食理論上可以無限量,茅于軾先生正是依據(jù)中國缺多少糧食就進口多少糧食的邏輯證明自己的觀點。美國有約29億畝土地而且平坦肥沃,如果都種上糧食,除了養(yǎng)活其本國3億人,完全可以供應(yīng)中國所需要的糧食,但問題是美國沒有義務(wù)為中國種糧,即便種糧了也沒義務(wù)供應(yīng)給中國。美國人不一定有茅于軾先生想像的那般博愛,他們很可能生產(chǎn)有限的糧食以保護生態(tài),很可能將多余的糧食用于制造生物燃料,很可能基于政治利益沖突對中國實行糧食禁運。即便他們不忍看到中國人挨餓,他們也很有可能要價100美金一公斤糧食,直到中國2.4萬億美元的美國國債一分不剩。鐵礦石只是鋼廠的糧食,中國就被三大礦山公司要挾得喘不過氣,從幾年前30美元一噸飆升到如今的160美元一噸。少量進口糧食對耕地保有量沒有意義,進口糧食量達到可以減少耕地保有量時,糧食就會成為鐵礦石第二。當所有可能影響耕地保有量的變量都沒有實際意義甚至是相反意義時,懷疑和否定從靜態(tài)的角度勾畫出來的18億畝土地紅線,是一種輕率、沒有理由、不負責任的行為。這一紅線是中國社會現(xiàn)實生活的寫照,至今沒有比其更為合理、更有效率、更為安全的替代方案。這一紅線是中國現(xiàn)行土地法律政策的基石,決定著中國所有的土地法律政策的價值取向、規(guī)則方向和具體內(nèi)容。中國這一紅線也是中國現(xiàn)行土地制度的正當性、合理性的源泉,一旦干涸就可以推倒重來。茅于軾先生知道這一紅線是中國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的命門所在,因而不屑于參與農(nóng)村土地具體問題的爭論,而是直接挑戰(zhàn)這一紅線,茅于軾先生確實比一般的整天叫喊土地私有化的人高明許多。但茅于軾先生似乎忽略了一點:推翻現(xiàn)行的制度,不僅需要論據(jù)充分的批評,而且需要一個比現(xiàn)行制度更為優(yōu)越的替代方案。茅于軾先生的挑戰(zhàn)沒有數(shù)據(jù)、事實,也沒有替代方案比如中國只需要2億畝、5億畝、10億畝耕地的建議,還停留在臆想的階段。但中國的當局者應(yīng)該充分認識茅于軾先生將這個問題提出來討論的價值和意義:要不要堅持這一紅線是解決中國農(nóng)村土地所有問題的首要前提。二、土地的社會價值現(xiàn)在眾多的有關(guān)中國農(nóng)村土地問題的言論都打著深化農(nóng)村改革的旗號,而所謂深化農(nóng)村改革,幾乎都圍繞著土地的經(jīng)濟價值展開。土地公有制影響土地資源的有效利用、土地規(guī)?；?jīng)營是發(fā)展農(nóng)業(yè)之路、土地流轉(zhuǎn)盤活土地資產(chǎn)和提高土地產(chǎn)出效率,等等。提高土地經(jīng)濟價值似乎成了檢驗農(nóng)村土地法律政策是否正確的唯一標準。西方經(jīng)濟學一直將土地視為生產(chǎn)要素,而且是生產(chǎn)要素中的固定資本。從經(jīng)濟學角度而言,這樣的定位并無不當,即便是馬克思也接受土地是財富之母的觀點。從這個意義上,可以理解基于土地是一種資本投入而產(chǎn)生的有關(guān)中國農(nóng)村土地問題的言論。然而,土地不僅僅屬于經(jīng)濟學。如果土地只有經(jīng)濟價值或者只考慮土地的經(jīng)濟價值,那么,所有的土地都應(yīng)該用來建造工廠、住宅、商務(wù)區(qū)?，F(xiàn)代社會中,生產(chǎn)糧食是經(jīng)濟價值最低的土地資源利用方式,這是糧食生產(chǎn)本身的客觀屬性所決定的:投入大、周期長、自然風險多,產(chǎn)出卻有限。但糧食不能不種,否則沒有飯吃,所以,明知經(jīng)濟價值很低也必須騰出足夠的土地用于糧食生產(chǎn)。這就意味著土地內(nèi)含著一種高于或優(yōu)于經(jīng)濟價值的價值即讓每一個公民都有飯吃以保障公民的基本生存,我們稱之為社會價值。(P.5-7)土地的社會價值反映了土地在維系人類生存、保持社會穩(wěn)定、解決人口溫飽等基本生活、生產(chǎn)方面所具有的意義和作用。這些意義和作用不是經(jīng)濟效益所能涵蓋和解釋的,也不是經(jīng)濟價值所能擠占或替代的。農(nóng)業(yè)用地是一個國家和民族的口糧田,所以,即便是土地私有的西方國家,也不允許土地所有者擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途,而是通過各種農(nóng)業(yè)補貼鼓勵農(nóng)民生產(chǎn)糧食。土地的社會價值在中國具有特殊的意義。農(nóng)村土地不僅要養(yǎng)活中國人,而且為幾億農(nóng)民提供就業(yè)和生存的最低保障,其承載的社會價值非常沉重。只要這種狀態(tài)沒有根本改變,土地的社會價值永遠是第一位的。從土地的經(jīng)濟價值出發(fā),耕田無節(jié)制地被用于房地產(chǎn)開發(fā)或興建工廠、土地不加限制地流轉(zhuǎn)到少數(shù)經(jīng)營大戶或農(nóng)業(yè)公司、土地的私有化和自由買賣似乎都有正當理由,但從土地的社會價值出發(fā),這些都是中國社會所不能容忍的,因為其不僅蘊藏著中國的糧食安全危機,而且必然滋生具有很強的社會破壞力的以失地農(nóng)民為主的流民群體。對中國歷史有所了解的都知道,中國的王朝更替幾乎都起因于農(nóng)民起義。而所謂農(nóng)民起義,不過是帶有意識形態(tài)色彩的名詞,其實質(zhì)就是流民造反:失去土地的農(nóng)民生活無著落、四處流浪,最后不得不鋌而走險。2008年金融危機時,中國數(shù)千萬農(nóng)民工失去工作,沒有造成社會動蕩,起決定性作用的正是他們能夠返鄉(xiāng),而能夠返鄉(xiāng)的基礎(chǔ)就在于返鄉(xiāng)后有地可種。如果沒有能維系生活雖然是最低水平生活的土地,為了生存,他們很可能不得不四散流蕩。不說數(shù)千萬,中國任何一個城市只要出現(xiàn)幾十萬的流民群體,無法不成為舉世矚目的災(zāi)難性事件。土地的經(jīng)濟價值也是重要的,以較少的土地獲得更多的產(chǎn)出,不僅是追求土地資源的利用效率,也有利于更好地實現(xiàn)土地的社會價值。中國不能再出現(xiàn)“寧要社會主義的草,不要資本主義的苗”的荒謬現(xiàn)象。有效提高土地產(chǎn)出,既有賴于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù),也有賴于“三農(nóng)”上的制度安排。三十余年前,土地承包經(jīng)營的制度安排就激發(fā)了億萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,大大提高了土地產(chǎn)出效率。所以,農(nóng)村土地法律政策也必須重視土地的經(jīng)濟價值,尊重經(jīng)濟規(guī)律,盡可能實現(xiàn)土地社會價值和經(jīng)濟價值雙豐收。但不能忘記的是:只有在確保土地社會價值不受影響的框架內(nèi),土地的經(jīng)濟價值才是一個有意義的問題,在任何時候,都不能以犧牲土地社會價值作為提高土地經(jīng)濟價值的代價。只講土地的經(jīng)濟價值或者將經(jīng)濟價值置于社會價值之上的任何言論,對于中國社會而言,沒有任何正確性可言,也沒有任何實踐價值。土地的社會價值、經(jīng)濟價值及其相互關(guān)系對于農(nóng)村土地法律政策的走向具有決定性的作用。無論是評估現(xiàn)行農(nóng)村土地法律政策得失,還是提出改革和完善農(nóng)村法律政策的對策,前提都是如何認識土地的價值。不同的認識形成不同的價值取向,不同的價值取向形成不同的思路和對策。如果承認土地的社會價值及其優(yōu)先地位,不難發(fā)現(xiàn):許多對現(xiàn)行農(nóng)村土地法律政策的批評和指責是沒有道理的,許多解決替代現(xiàn)行農(nóng)村土地法律政策的建議和方案是不負責任的,不過是些新自由主義經(jīng)濟學的唾沫。同時,不難知道:家庭承包土地是不能抵押、買賣和被強制執(zhí)行的,農(nóng)戶和農(nóng)村集體組織是不能被宣告破產(chǎn)的,轉(zhuǎn)包或出租的家庭承包土地可以因生存需要隨時收回的,因為生存權(quán)利永遠高于一切。(P.131-141)中國的當局者應(yīng)當重視土地的社會價值及其地位,洞察各種有關(guān)中國“三農(nóng)”問題的言論,謹慎判斷現(xiàn)行農(nóng)村土地法律政策和相應(yīng)的改革。三、土地私有化主張在中國社會有相當大的影響力土地所有制是人類社會占有和利用土地的首要制度,其制度安排往往具有強烈的政治色彩和內(nèi)容。中國在上世紀50年代中期選擇了農(nóng)村土地集體所有制,至今已有半個多世紀。這一土地所有制一直承受著來自兩個方面的壓力:作為中國社會的一個基本制度而遭受出于政治和意識形態(tài)目的的非議,作為構(gòu)架中國土地權(quán)利的基礎(chǔ)而遭受出于土地資源利用效率的不滿。出于政治和意識形態(tài)目的非議土地所有制不過是非議現(xiàn)存政治體制的組成部分,沒有什么道理可辨。政治領(lǐng)域中,極少有依靠理性和道理征服政治對手的,因為政治利益的沖突本質(zhì)上是一種有你無我的沖突,依賴的是實力包括選票、輿論、暴力等等,泰國的紅衫軍、黃衫軍的政治沖突之所以持續(xù)多年,就是因為政治沖突不是講道理可以平息的,政治訴求不是講道理可以滿足的,政治問題也不是講道理可以給出答案的。因此,中國的當局者沒有必要在意和理睬那些基于改變中國公有制的目的而對農(nóng)村土地集體所有制的政治非議。真正需要辨明是非的是基于土地資源利用效率而產(chǎn)生的對農(nóng)村土地集體所有制的不滿。這種不滿可能引起公眾對現(xiàn)行農(nóng)村土地所有制的普遍懷疑進而誘導(dǎo)當局者作出輕率的改革決策,因為所有要求改變農(nóng)村土地集體所有的聲音都很溫柔:提高土地資源利用效率而造福于農(nóng)民。澄清和消解這些不滿只能依賴理性和道理,即便有些不滿其實是政治非議換了一個“馬甲”。以楊小凱、陳志武、蔡繼明等為代表的土地私有化主張在中國社會有相當大的影響力。土地私有化的書和文章層出不窮,代表人物常在正規(guī)媒體上侃侃而談,土地私有的觀念滲透到社會基層,以至于中共十七大前夕掀起了期盼土地私有的思潮。盡管土地私有化的結(jié)果必然是以土地私有制取代土地公有制,但土地私有化主張始終打著深化農(nóng)村改革、解決“三農(nóng)”問題為旗號以淡化其內(nèi)在的政治本質(zhì),從而能夠流行中國。相比之下,以劉俊等為代表的土地國有化主張的影響力遠遠小于土地私有化主張。中國自古以來就是一個籠罩著饑餓的國家,即便在天朝盛世,中國的貧窮也集中在饑餓的層面上。中國人真正能吃飽飯是改革開放以后這三十年,中國年產(chǎn)5億噸左右的糧食,而這些糧食主要是從農(nóng)村集體所有的土地上長出來的。農(nóng)村土地集體所有制下確實有許多毛病例如農(nóng)民集體含義不清、集體所有權(quán)名不副實、村官腐敗觸目驚心,但就憑著其解決了中國的吃飯問題這一不可否認的事實,就足以證明其所有的毛病都不是根本性的甚至未必是其自身的,其在中國社會中的價值和地位是不容置疑的。很多人不承認農(nóng)村土地集體所有制在解決中國吃飯問題上的貢獻,只承認是中國實行了土地承包經(jīng)營責任制。中國的吃飯問題的解決始于也依賴于土地承包經(jīng)營制度上,將這一功勞記在土地承包經(jīng)營責任制上非常正確,但土地承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)是農(nóng)村土地集體所有制,將土地承包經(jīng)營責任制和農(nóng)村土地集體所有制割裂開來并做完全相反的評價是非常錯誤的。即便不論農(nóng)村集體土地所有制有什么貢獻,至少可以說農(nóng)村集體土地所有制沒有影響中國解決吃飯問題,如果連這一點都加以否認,只能說別有用心。茅于軾先生說世界上沒有一個國家依靠公有制成功的,卻沒有說世界上有多少私有制國家是不成功的,中國歷史上有過幾千年的土地私有制,但從未讓中國擺脫饑餓,恰恰是實行農(nóng)村土地集體所有制的今天,中國不再忍饑挨餓。土地私有化支持者全盤否定農(nóng)村土地集體所有制主要從兩個方面展開,一是究問人民公社時期的土地公有制導(dǎo)致中國人缺吃少穿,二是指責改革開放時期堅持土地公有制導(dǎo)致“三農(nóng)”問題。問題在于:當時的缺吃少穿和現(xiàn)在的“三農(nóng)”問題,真是土地公有制造成的嗎?恰恰在這個關(guān)鍵點上,土地私有化支持者從來沒有提供過嚴肅的論據(jù)和論證,如陳志武先生居然以其弟弟在家務(wù)農(nóng)作為論據(jù)支撐其對農(nóng)村土地集體所有的指責。先描述一個沒有爭議的客觀事實以博取公眾的信任,進而任意解說客觀事實以售其奸,是政客用來蠱惑人心和煽情公眾的慣用手法。土地私有化支持者利用公眾對人民公社時期缺吃少穿的記憶和對現(xiàn)實“三農(nóng)”問題的關(guān)注,以漫畫式的妖魔化的指責將公眾的注意力引向農(nóng)村土地集體所有,無異于政客。土地私有化支持者將土地私有化作為包治農(nóng)村社會百病的良藥。什么能使農(nóng)民富有、發(fā)揮農(nóng)民自然責任感、消除官員腐敗、避免土地板結(jié)、抑制人口增長、減少社會糾紛、穩(wěn)定地方財政等等,只要他們想得出來的,都成了土地私有化的好處。然而,這些好處都來自于土地私有化支持者的想象和虛構(gòu),是電線桿上游醫(yī)的廣告。以最誘人的能使農(nóng)民富有為例,中國農(nóng)民人均兩畝地,自己種只能維持溫飽,轉(zhuǎn)包或出租年收入不到千元,土地私有后多了一個出賣的機會,除非是出賣給房地產(chǎn)商蓋房,根據(jù)李昌平先生的調(diào)查,也不足一萬元。懷揣一萬元就富有到可以進城創(chuàng)業(yè)定居?不能不佩服楊小凱先生說童話的能力。土地私有化支持者其實也沒有一個如何實現(xiàn)土地私有化的方案。至今為止,土地私有化只是一個口號、綱領(lǐng)、旗幟。土地私有化中如何分配土地?無論按現(xiàn)在的土地承包現(xiàn)狀分還是重新按人口分,都是一場不可調(diào)和的利益爭斗,其規(guī)模之大足以使中國社會陷入混亂。土地私有化后是否節(jié)制土地兼并?不允許土地自由買賣,土地私有化沒有意義,允許土地自由買賣,不論是社會還是政府都解決不了可能出現(xiàn)的千萬級別以上的失地農(nóng)民的生存問題。土地私有化支持者可以只在乎破不在乎立,但中國社會不能只破不立。在土地私有化沒有轉(zhuǎn)化為一個具體的操作方案之前,中國社會根本不應(yīng)理會土地私有化。土地國有化存在著同樣的問題:批評現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制缺乏嚴肅的論據(jù)和論證、描述土地國有化未來的美景出于想象和虛構(gòu)、提供不出如何實行土地國有化的方案。土地國有化支持者自詡符合主流的意識形態(tài),這是對中國社會主流意識形態(tài)的極大誤解。國有制和農(nóng)村集體所有制都是公有制的實現(xiàn)形式,不存在國有制更優(yōu)越的問題,中國社會的主流意識形態(tài)也沒有偏愛國有制的成份。土地國有化支持者對土地國有可能產(chǎn)生的后果估計不足,這就是土地國有化必然造成的全體農(nóng)民與政府和社會的利益對立。土地國有化支持者