房產(chǎn)稅改革試點的特點分析

在過去的10年里，中國的經(jīng)濟和社會形勢發(fā)生了很大變化。住房制度改革正在深化。居民購買房屋而不是原來的公共房屋分配。房地產(chǎn)逐漸成為個人財產(chǎn)的重要組成部分和財富積累的重要方式。另一方面,隨著經(jīng)濟高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進,房價逐年上漲,尤其是高檔住房領(lǐng)漲而拉動普通住房價格上漲過快。為了加大對房地產(chǎn)市場的政策干預(yù)力度,2011年1月27日,國務(wù)院召開常務(wù)會議,同意在部分城市進行對個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點,具體征收辦法由試點省(自治區(qū)、直轄市)人民政府從實際出發(fā)研究、制定、部署。當日,重慶和上海宣布從次日起試點征收房產(chǎn)稅。一、上海試點與征收對象重慶出臺《重慶市人民政府關(guān)于進行對部分個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點的暫行辦法以及實施細則》,上海出臺《上海市開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點的暫行辦法》及《上海關(guān)于本市個人住房房產(chǎn)稅征收管理事項公告》,在試點范圍、征收對象、計稅依據(jù)、適用稅率和稅收減免等方面均有所不同。仔細梳理和分析重慶、上海兩個試點城市公布的對部分個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點的暫行辦法及實施細則,主要有以下幾個特點:1.兩市政策指向的差異重慶市目前共有40個區(qū)縣,個人住房房產(chǎn)稅只在主城九區(qū)行政區(qū)域范圍征收,即渝中區(qū)、江北區(qū)、沙坪壩區(qū)、九龍坡區(qū)、大渡口區(qū)、南岸區(qū)、北碚區(qū)、渝北區(qū)、巴南區(qū),含北部新區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū);個人住房房產(chǎn)稅的征稅對象為本地居民獨棟商品住宅(包括存量和增量房)、新購高檔住房(指建筑面積交易單價達到上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價2倍(含2倍)以上的住房)和外地居民新購第二套及以上普通住房。上海的試點范圍雖為上海市行政區(qū)域但征稅對象僅為本地居民家庭新購第二套及以上住房(家庭人均超過60平方米的面積)和外地居民家庭的新購住房。很顯然,兩市的政策指向有明確的針對性,即獨棟商品住宅、高檔住房、多套住房,廣大擁有普通存量住房的人群受到保護?！?0%的老百姓實際上跟我們現(xiàn)在推出的房產(chǎn)稅無關(guān)”。2.實際稅收負擔的計算—稅收負擔較輕。在進入征稅范圍之后,個人住房房產(chǎn)稅負擔的輕重主要取決于稅率的高低、應(yīng)稅面積的大小以及計稅依據(jù)的確定。重慶實行0.5%-1.2%的全額累進稅率,即:(1)獨棟商品住宅和高檔住房建筑面積交易單價在上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價3倍以下的住房,稅率為0.5%;3倍(含3倍)至4倍的,稅率為1%;4倍(含4倍)以上的稅率為1.2%。(2)在重慶市同時無戶籍、無企業(yè)、無工作的個人新購第二套(含第二套)以上的普通住房,稅率為0.5%。上海實行比例稅率,適用稅率暫定為0.6%。應(yīng)稅住房每平方米市場交易價格低于本市上年度新建商品住房平均銷售價格2倍(含2倍)的,稅率暫減為0.4%。兩個試點城市對應(yīng)稅的房產(chǎn)均有免稅面積的優(yōu)惠。重慶的免稅面積區(qū)別不同的征收對象,即納稅人在暫行辦法施行前擁有的獨棟商品住宅,免稅面積為180平方米;新購的獨棟商品住宅、高檔住房,免稅面積為100平方米。納稅人家庭擁有多套新購應(yīng)稅住房的,按時間順序?qū)ο荣彽膽?yīng)稅住房計算扣除免稅面積。上海的免稅面積為人均60平方米,即本市居民家庭在本市新購且屬于該居民家庭第二套及以上住房的,合并計算的家庭全部住房面積人均不超過60平方米。兩個試點城市計稅依據(jù)的確定有所不同。重慶應(yīng)稅住房的計稅價值為房產(chǎn)交易價。條件成熟時,以房產(chǎn)評估值作為計稅依據(jù)。上海計稅依據(jù)為參照應(yīng)稅住房的房地產(chǎn)市場價格確定的評估值,評估值按規(guī)定周期進行重估。試點初期,暫以應(yīng)稅住房的市場交易價格作為計稅依據(jù)。房產(chǎn)稅暫按應(yīng)稅住房市場交易價格的70%計算繳納。綜合上述三個因素計算的結(jié)果,兩市納稅人的稅收負擔都比較輕。以重慶為例。2011年1月30日,重慶市北部新區(qū)地稅局征收了首筆個人住房房產(chǎn)稅6154.83元。該住房位于重慶市北部新區(qū)某高檔社區(qū),屬二手住宅,建筑面積202.73平方米,交易單價13000余元,建筑面積單價達到上兩年重慶主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價的2倍(即9941元∕平方米)。按照上述數(shù)據(jù)計算,每年的實際稅收負擔率為2‰左右。以上海為例。假定一個三口之家的上海居民家庭(夫妻雙方加上未成年子女),原已擁有一套70平方米的住房,現(xiàn)又新購一套90平方米的住房,該居民家庭全部住房面積為160平方米,人均住房面積未超出60平方米的免稅住房面積標準,該家庭此次新購的該套90平方米的住房可暫免征收房產(chǎn)稅。如果該家庭新購一套170平方米的住房,單價為每平方米25000元。該居民家庭人均住房面積為80平方米,計稅住房面積為60平方米,年應(yīng)納房產(chǎn)稅稅額(元)=新購住房應(yīng)征稅的面積(60平方米)×新購住房單價(25000)×70%×稅率(0.6%)=6300(元),每年的實際稅收負擔率為1.48‰。3.房產(chǎn)稅改革難抑制一是對個人住房征收房產(chǎn)稅試點方案緊隨“新國八條”,且征收人群與“新國八條”中的限購人群有很大的重合,政策效果被稀釋。為了促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展,2011年1月26日,國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》(國辦發(fā)1號,簡稱“新國八條”),與“新國八條”出臺僅一天之隔,房產(chǎn)稅接踵而至。重慶、上海房產(chǎn)稅試點辦法涉及的征收人群與“新國八條”中的限購人群有很大的重合。由于限購令的原因,很多人已無法購買住房,自然也不會出現(xiàn)新購房被征收房產(chǎn)稅的情況。二是試點方案主要對新購增量房征收房產(chǎn)稅,很難抑制市場需求。除重慶試點辦法中對本地居民獨棟商品住宅征稅包括存量和增量房外,兩個試點城市其余的征收對象都為新購增量房,符合征稅條件的房產(chǎn)極少。此外,對個人住房在保有環(huán)節(jié)征收的房產(chǎn)稅,只是增加住房的持有成本而非交易成本,因此,對房價影響幅度十分有限,不會造成房價大幅下跌。二、稅收法定原則房產(chǎn)稅是世界各國普遍征收的一種財產(chǎn)稅,主要對保有的房產(chǎn)征收。在我國,房產(chǎn)稅不是一個新稅種。最早出現(xiàn)在上世紀50年代,原政務(wù)院在1950年頒布的《全國稅政實施要則》中規(guī)定開征房產(chǎn)稅,1951年政務(wù)院公布《中華人民共和國城市房地產(chǎn)稅暫行條例》,將房產(chǎn)稅并入城市房地產(chǎn)稅。上世紀80年代,鑒于城鎮(zhèn)土地屬于國家所有,使用者沒有土地所有權(quán),我國將城市房地產(chǎn)稅分為房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地稅兩個稅種。依據(jù)全國人大常委會有關(guān)授權(quán)決定,1986年9月15日,國務(wù)院正式發(fā)布了《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》(以下簡稱《房產(chǎn)稅暫行條例》),從當年10月1日開始施行。各省、自治區(qū)、直轄市政府根據(jù)《房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定制定了實施細則。至此,房產(chǎn)稅在全國范圍內(nèi)全面征收。納稅人為在城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)內(nèi)擁有房屋產(chǎn)權(quán)的單位和個人,但個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)免稅。那么,重慶和上海市政府制定的對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點的暫行辦法是否符合稅收法定原則?在我國,地方政府通常沒有稅收立法權(quán)。盡管《房產(chǎn)稅暫行條例》第十條規(guī)定:“施行細則由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定,抄送財政部備案?！钡貞c、上海兩市的暫行辦法不僅將《房產(chǎn)稅暫行條例》第五條所規(guī)定的“個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)”免稅修改為征稅,還將該條例中第三條所規(guī)定的房產(chǎn)余值或房產(chǎn)租金收入作為計稅依據(jù),第五條1.2%、12%的稅率等基本稅收要素進行了較大的修改,可否認為已經(jīng)超越了地方政府的權(quán)限或“實施細則”和已經(jīng)超越了對《房產(chǎn)稅暫行條例》解釋的界限?誠然,“國務(wù)院常務(wù)會議同意在部分城市進行對個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點,具體征收辦法由試點省(自治區(qū)、直轄市)人民政府從實際出發(fā)制定”可以作為兩個城市進行房產(chǎn)稅改革試點的依據(jù),但是否又符合稅收法定原則呢?所謂稅收法定原則,是指由立法者決定全部稅收問題的稅法基本原則,即如果沒有相應(yīng)法律作前提,國家則不能征稅,公民也沒有納稅的義務(wù)。稅收主體必須依且僅依法律的規(guī)定征稅;納稅主體必須依且僅依法律的規(guī)定納稅,稅收法定原則是稅法中一項十分重要的基本原則。它的具體內(nèi)容包括稅種法定、稅收要素法定、程序法定三個部分。我國憲法、稅收征收管理法中都有稅收法定原則的要求。我國憲法第五十六條規(guī)定:“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)?！薄抖愂照魇展芾矸ā返谌龡l規(guī)定:“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅,依照法律的規(guī)定執(zhí)行;法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的,依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機關(guān)、單位和個人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定,擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定?！碑斎?由于我國稅收法治尚處于完善過程中,就目前我國開征的18個稅種中,通過全國人大立法的,僅有個人所得稅法和企業(yè)所得稅法兩部。其他16個稅種的征稅依據(jù),是國務(wù)院制定的條例或暫行條例。這主要源于1985年全國人大授權(quán)國務(wù)院,在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面,可以制定暫行的規(guī)定或者條例。2000年通過的《立法法》中的立法授權(quán),即“稅收制度尚未制定法律的,全國人大及其常委會有權(quán)作出決定,授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要,對其中的部分事項先制定行政法規(guī)”,實質(zhì)是1985年授權(quán)立法的延續(xù)。因此,我國稅收法定原則的“法”包含了法律和行政法規(guī)。重慶、上海兩市的改革試點,只是根據(jù)國務(wù)院常務(wù)會議作出的決定,還是存在合法性不足問題。三、以分配制度為運作原則,確保財政收入供應(yīng)的長效性重慶、上海試點開始后,是否在其他城市擴大試點范圍,進而在全國范圍內(nèi)對個人擁有的住房征收房產(chǎn)稅?這是近來人們普遍比較關(guān)注的問題。筆者認為,鑒于歷史原因和國情現(xiàn)狀,我國近期對個人住房征收房產(chǎn)稅的條件尚不成熟。首先,從調(diào)節(jié)收入分配、促進社會公平看,對個人住房征收房產(chǎn)稅都達不到預(yù)期目的。據(jù)不完全統(tǒng)計,目前世界上有130多個國家和地區(qū)對住房征收房產(chǎn)稅,他們將房產(chǎn)稅作為調(diào)節(jié)收入和財富分配工具的一個重要方面是對個人擁有的住房,無論是增量和存量住房均納入征稅范圍,普遍征收。從重慶和上海兩個試點城市的情況看,由于主要對新購增量住房征稅,征稅面極為窄小,許多擁有兩套以上存量住房的個人被排除在征稅范圍之外。而且需要納稅的,納稅人每年的稅收負擔僅為千分之幾。因此,無論是調(diào)節(jié)收入分配,還是促進社會公平,都難以達到預(yù)期的目的。其次,從完善稅制體系看,對個人住房征收房產(chǎn)稅作用不大。對住房在保有環(huán)節(jié)開征房產(chǎn)稅難以成為地方財政收入的主要來源,也難以平衡中央和地方失衡的財政分配關(guān)系。綜觀世界各國稅制結(jié)構(gòu)發(fā)展的軌跡,一個顯著的特征是流轉(zhuǎn)稅(間接稅)、所得稅(直接稅)和財產(chǎn)稅這三部分的構(gòu)成比例和經(jīng)濟發(fā)展水平有很強的相關(guān)性。發(fā)展水平越低的國家,流轉(zhuǎn)稅(間接稅)比重越大,所得稅(直接稅)比重越小,財產(chǎn)稅比重更小;而隨著經(jīng)濟發(fā)展,流轉(zhuǎn)稅(間接稅)的比重下降,所得稅(直接稅)的比重上升;再發(fā)展到一定階段,財產(chǎn)稅的比重才會上升。這個發(fā)展路徑我國不可能例外。改革開放以來特別是1994年稅制改革以來我國稅制結(jié)構(gòu)的變化歷程證明了這一點。我國的財產(chǎn)稅不僅稅種少,而且占稅收總收入的比重很低。其中2006年、2007年房產(chǎn)稅實現(xiàn)收入515.83億元和575.05億元,占稅收總收入的比重分別為1.37%和1.16%。2010年房產(chǎn)稅平穩(wěn)增長,實現(xiàn)收入894.06億元,占稅收總收入的比重為1.2%。我國現(xiàn)在人均收入僅4000美元,作為一個低收入的發(fā)展中國家,要使房產(chǎn)稅成為具有相當規(guī)模的地方稅體系中的主體稅種,還有漫長的道路要走。再次,從對房地產(chǎn)市場的影響看,對個人住房征收房產(chǎn)稅影響力有限。對住房在保有環(huán)節(jié)開征房產(chǎn)稅,抑制需求、控制房價的力度十分有限。眾所周知,商品房作為一種商品,其價格最終由供求關(guān)系決定,因此,調(diào)控房價應(yīng)從供求關(guān)系入手。就供給而言,從市民“住有所居”與樓市健康發(fā)展的角度出發(fā),應(yīng)構(gòu)建由政府保障和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的城市住房供應(yīng)“雙軌制”:中等偏下收入群體,由政府提供的公租房和安置房予以保障;中高收入群體由市場提供的商品房解決,并對高端商品房和投機性購房采取相應(yīng)的約束措施,形成“低端有保障、中端有市場、高端有約束”的制度體系。如政府增加保障性住房的供應(yīng)量可以增加供給,促進供需平衡,控制房價。就需求而言,區(qū)分居住需求、投資需求和投機需求分別采取經(jīng)濟手段、行政手段、法律手段等鼓勵或限制措施。近年來,商品房需求中有很大比例是投資和投機需求,而非居住需求,助長房價逐年上漲的主要原因是高檔住房領(lǐng)漲而拉動普通住房價格上漲過快。因此,對投資和投機需求采取限貸、限購等辦法可以抑制需求、控制房價,而對住房在保有環(huán)節(jié)征收房產(chǎn)稅,僅是增加住房的持有成本,沒有改變供需關(guān)系,抑制需求、控制房