世界重大災(zāi)害防御體系的建立和完善

一對自然災(zāi)害的防治是科學(xué)的認識和應(yīng)對近年來，世界上一些重大自然災(zāi)害，如2004年底印度洋的強烈地震和海防，以及2008年緬甸的強風(fēng)暴和中國四川四川川的大地震，造成數(shù)十萬人死亡，數(shù)千人無家可歸，造成巨大損失。隨著全球氣候變暖,生態(tài)環(huán)境惡化,自然災(zāi)害給人類的威脅和傷害不容忽略。我國是個自然災(zāi)害頻發(fā)國,幾乎每年都要發(fā)生洪澇、風(fēng)沙、泥石流、山體滑坡以及地震等等災(zāi)害。近些年來,我國更是屢屢遭受大的自然災(zāi)害襲擊,如1998年特大洪澇災(zāi)害,2005年、2006年南方罕見的臺風(fēng)、雨澇、干旱等等,給人民的生活和經(jīng)濟建設(shè)帶來了很大的影響,造成了巨大的損失。2007年也是多災(zāi)多難,據(jù)國家有關(guān)部門統(tǒng)計,光2007年一年間,我國各類自然災(zāi)害共造成約4億人次不同程度受災(zāi),因災(zāi)死亡2325人,緊急轉(zhuǎn)移安置1499萬人次;農(nóng)作物受災(zāi)面積7.3億畝,其中絕收面積8620萬畝;倒塌房屋146萬間。而2008年一開始,一場特大雪災(zāi)就給我們迎頭一擊,注定了這又是一個不尋常的一年。緊接著,2008年5月12號的四川汶川發(fā)生了里氏8.0級大地震,一場大災(zāi)難降臨中國四川大地,數(shù)十萬人的傷亡,道路被毀、房屋倒塌,企業(yè)停產(chǎn),數(shù)千億的經(jīng)濟損失。隨后,南方地區(qū)又遭受兇猛洪澇的襲擊,臺風(fēng)已經(jīng)司空見慣。地震、洪澇等重大災(zāi)害給我國人民生命財產(chǎn)、國民經(jīng)濟建設(shè)遭成極其嚴重的危害。面對自然災(zāi)害的威脅,我們要強化防范意識,以提高到戰(zhàn)爭的高度對付自然災(zāi)害,以科學(xué)的方法,有效的手段抵御自然災(zāi)害,以減小和降低其對我國的危害。自然災(zāi)害猶如戰(zhàn)爭一樣也有其內(nèi)在的規(guī)律,在對付自然災(zāi)害方面,我們必須進行防御自然災(zāi)害理論方面的研究,制定出對付自然災(zāi)害的科學(xué)方法,更好地防范自然災(zāi)害的危害。首先,自然災(zāi)害是可以預(yù)報的。對自然災(zāi)害的及時準(zhǔn)確預(yù)報,是人們防范自然災(zāi)害的重要措施,只有提前知道自然災(zāi)害的來臨,人們才能做好準(zhǔn)備,抵御消除自然災(zāi)害的侵襲。對自然災(zāi)害的預(yù)報,是當(dāng)前社會發(fā)展中遇到的一個重大難題,在科學(xué)技術(shù)不斷地發(fā)展下,人們對某些自然災(zāi)害的預(yù)報越來越較準(zhǔn)確。比如人們對天氣的預(yù)報,象臺風(fēng)、雨雪、風(fēng)沙等,由于預(yù)報較準(zhǔn)確,使人類遭受這方面的自然災(zāi)害的危害在減小。如我國東南沿海地區(qū),幾乎每年都要遭受強臺風(fēng)和熱帶風(fēng)暴的襲擊,由于進行了及時地預(yù)報,使有關(guān)方面做好了對付臺風(fēng)和風(fēng)暴襲擊的措施,大大減少了人員傷亡和經(jīng)濟損失。對有些自然災(zāi)害,由于發(fā)生的機理比較復(fù)雜和科學(xué)技術(shù)手段的限制,人們還很難及時準(zhǔn)確地預(yù)報,象地震、火山爆發(fā)、山體滑坡等。特別是地震,由于產(chǎn)生的機理非常復(fù)雜,震兆不是很明顯,給人們進行預(yù)報帶了很大的困難,這就需要進一步加強對地震預(yù)報的科學(xué)研究,利用先進的技術(shù)手段對地震震理進行研究和分析,逐步做到能對地震進行預(yù)報和預(yù)防。而利用航天衛(wèi)星、遙感技術(shù)等先進的科學(xué)技術(shù),還可如對泥石流、山體滑坡和沙塵暴等災(zāi)害進行監(jiān)控和預(yù)報。其次,自然災(zāi)害的產(chǎn)生具有一定自然機理?？茖W(xué)研究表明,全球氣候變暖、生態(tài)環(huán)境惡化,也是引發(fā)自然災(zāi)害的一個重要原因。加強生態(tài)環(huán)境的治理,解決好污水、廢氣的排放、水土流失、草場退化、土地荒漠化等問題,保護好良好的生態(tài)環(huán)境,阻止自然災(zāi)害的衍生,減少各種自然災(zāi)害產(chǎn)生的概率。不同自然災(zāi)害在發(fā)生時,其破壞的形式和機理不一樣,研究不同自然災(zāi)害破壞的形式和機理,采取相應(yīng)的手段和措施,才能更好地遏制住自然災(zāi)害的發(fā)展,減少其造成的更大危害。我國應(yīng)加強抗災(zāi)減災(zāi)方法和手段的研究,對于象滑坡、泥石流,地震等自然災(zāi)害,特別是象大地震破壞力極大,造成房屋倒塌、道路橋梁損壞、水電設(shè)施受損等,救護起來非常困難,我們必須根據(jù)以往的地震災(zāi)害進行研究,學(xué)習(xí)國外的一些先進經(jīng)驗和做法,開發(fā)研制專門的施救設(shè)備和器材,制定出抗震救災(zāi)的有效方法。在施救理論的基礎(chǔ)上,我們要建立一支專業(yè)的救災(zāi)隊伍,使用專業(yè)的設(shè)備器材,以在各種自然災(zāi)害發(fā)生時,實施有效的救護,來減少災(zāi)害造成的更大危害。二國外自然災(zāi)害救濟體系的借鑒與啟示國際上一些國家在防災(zāi)救災(zāi)方面的成功經(jīng)驗和做法,值得我們學(xué)習(xí)和借鑒,如美國、日本也是自然災(zāi)害多發(fā)地和歐洲等國在防災(zāi)救災(zāi)體系構(gòu)建方面,取得很大的成效。1.災(zāi)害概況和應(yīng)急措施的執(zhí)行日本是個自然災(zāi)害多發(fā)國,其地震、臺風(fēng)發(fā)生比較多。最近這幾年,日本也遭受了一些諸如臺風(fēng)、地震等大的自然災(zāi)害,但造成的危害并不是很大,人員傷亡不多,房屋設(shè)施毀損也不是很嚴重,這跟日本建立和完善了防災(zāi)救災(zāi)體系,增強了全社會的防災(zāi)減災(zāi)能力有關(guān)。日本是世界上減災(zāi)立法較早且相對完善的國家之一。從1947年制定《災(zāi)害救助法》開始,每一次重大災(zāi)害的發(fā)生幾乎都催生一部相關(guān)新法律的出臺,現(xiàn)有防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)法律53部。1961年制定的《災(zāi)害對策基本法》是確立綜合防災(zāi)體制的根本性法律,內(nèi)容包括:明確防災(zāi)責(zé)任、健全防災(zāi)相關(guān)組織、制定防災(zāi)計劃、災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害緊急對策、災(zāi)后復(fù)興和財政金融措施等。防災(zāi)減災(zāi)法律體系的貫徹落實,為實施災(zāi)害對策和應(yīng)急措施提供了有力保證。日本重視防災(zāi)教育和防災(zāi)訓(xùn)練,民眾防災(zāi)意識強,建立了完善的防災(zāi)減災(zāi)法律體系,建立全國性防災(zāi)組織體制,有針對性地制定各級防災(zāi)計劃,建立預(yù)警機制等等措施,使得它在遇到自然災(zāi)害,特別是重大自然災(zāi)害時,能夠有組織、有效地進行抗險救災(zāi),減少了人員傷亡和財產(chǎn)損失。2.制定和完善相關(guān)的法律法規(guī),為應(yīng)對自然災(zāi)害提供科學(xué)規(guī)范美國的抗險救災(zāi)機制建立比較早,也較完善。在上世紀(jì)中葉,美國聯(lián)邦政府就制定了全國性的第一部災(zāi)害救助法律,啟動永久性的災(zāi)害救助項目。在上個世紀(jì)60年代開始,美國就成立了應(yīng)對防范自然災(zāi)害的各種機構(gòu),收集了大量有關(guān)洪水、火災(zāi)、風(fēng)暴、地震和相關(guān)災(zāi)害的數(shù)據(jù),制定了相關(guān)法律,從法律上控制對易災(zāi)土地的利用;制定建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施的防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī);為有關(guān)地區(qū)的災(zāi)害管理防范提供科學(xué)的依據(jù),通過教育和宣傳,提高多災(zāi)地區(qū)居民的防災(zāi)意識。美國利用先進的科技手段,對可能產(chǎn)生的自然災(zāi)害進行測控和評估,依據(jù)風(fēng)險評估資料,建造大規(guī)模的防災(zāi)工程,突發(fā)事件“避難”場所;采取多種手段,應(yīng)對自然災(zāi)害的發(fā)生。美國還采用科學(xué)實驗方法,消除或減弱自然災(zāi)害的危害。如進行人工增雨、消霧實驗,以減弱風(fēng)暴的危害,進行降低地層縫隙的壓力等實驗來避免地震。美國政府還制定了全國性的災(zāi)害救助法律,啟動永久性的災(zāi)害救助項目,把它的軍隊、國民警衛(wèi)隊等納入抗險救災(zāi)體系中,發(fā)揮國防力量抗險救災(zāi)的重要作用。3.自然災(zāi)害防治對策。在需要預(yù)防的基礎(chǔ)上,(1)德國。德國是一個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家,冬季常常冰雪不斷,長期以來德國城市在應(yīng)對冰雪災(zāi)害,以及災(zāi)后重建方面積累了不少經(jīng)驗,值得借鑒。在上世紀(jì)90年代初,德國就已建立起完善的雪災(zāi)預(yù)警和應(yīng)對體系。聯(lián)邦和各州都組建了雪災(zāi)防治中心,由氣象、電力、交通等部門共同組成,對雪災(zāi)及其他緊急情況進行預(yù)測和監(jiān)控。德國還在政府部門設(shè)立了抗災(zāi)減災(zāi)的專門機構(gòu),在自然災(zāi)害發(fā)生后,組織協(xié)調(diào)抗災(zāi)和災(zāi)后重建工作。德國在抗災(zāi)中,還充分發(fā)揮軍隊和公安力量的作用,一旦災(zāi)害發(fā)生,它的消防隊、警察、聯(lián)邦國防軍等迅速開赴救災(zāi)現(xiàn)場,發(fā)揮抗災(zāi)救災(zāi)主導(dǎo)力量的作用,最大限度地減少災(zāi)害所造成的損失。(2)法國。法國也常受多種自然災(zāi)害危害,其中洪澇最為嚴重,并造成危害很大的滑坡。1982年,法國就提出有關(guān)災(zāi)害的預(yù)防政策,即災(zāi)害暴露規(guī)劃,對泥石流、滑坡等災(zāi)害進行風(fēng)險區(qū)劃并制定土地利用規(guī)劃條例。到了上個世紀(jì)90年代法國再次提出了旨在減輕滑坡災(zāi)害的預(yù)防規(guī)劃,即災(zāi)害防治規(guī)劃,國家投入巨資,從國家戰(zhàn)略發(fā)展的角度,并將其納入城市開發(fā)和規(guī)劃中,具有法律約束功能,從真正意義上實現(xiàn)了自然災(zāi)害管理從工程性措施向預(yù)防性非工程性措施的轉(zhuǎn)變。(3)英國。英國非常重視對自然災(zāi)害的預(yù)防,特別是災(zāi)害預(yù)報方面,加大投入,應(yīng)用高技術(shù)手段,力求預(yù)報準(zhǔn)確。英國在1990年就將新的超大型計算機應(yīng)用于氣象服務(wù),使英國氣象局的大陸和海洋氣象服務(wù)實現(xiàn)了數(shù)字化運作和管理。以英國氣象局為主體的英國氣象服務(wù)逐步確立了應(yīng)對危機的預(yù)警機制和能力,為維護社會和經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展作出了重要貢獻。還有象加拿大在預(yù)防、抵御自然災(zāi)害方面,頒布了自然災(zāi)害《應(yīng)急法令》,依據(jù)法律,充分利用科學(xué)技術(shù)手段,建立完善可行的應(yīng)急機制,形成的一套較為高效和系統(tǒng)的自然災(zāi)害防范機制。國際發(fā)達國家在自然災(zāi)害方面的法規(guī)措施,大大增強了他們抵御自然災(zāi)害侵襲的能力,減小了自然災(zāi)害帶來的危害,他們的成功的經(jīng)驗和做法很值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。三抗險災(zāi)災(zāi)的應(yīng)急機制盡管在自然災(zāi)害發(fā)生時,特別是一些大的自然災(zāi)害發(fā)生時,我們有關(guān)部門采取多種措施和手段,組織了多種力量進行了抗險救災(zāi),由于我們防范意識不強,缺乏有效的防范應(yīng)急機制和有效的手段,使抗險救災(zāi)的效果受到了影響。象2008年初的南方遭到百年未遇大雪災(zāi),造成高速公路堵塞,交通癱瘓,電力中斷等,雖然有關(guān)方面采取種種手段,但由于我們沒有建立有效的應(yīng)急機制和應(yīng)對措施,不能有效的遏制災(zāi)害的持續(xù)和曼延,給人民的生活和經(jīng)濟建設(shè)帶來嚴重影響。對于戰(zhàn)爭,我們已建立了國防較完整的體系,形成了強大的抵御戰(zhàn)爭的力量;同樣對于自然災(zāi)害,我們也要建立完善的防災(zāi)救災(zāi)體系,增強我國防災(zāi)救災(zāi)的能力,以抗擊自然災(zāi)害的侵襲。1.建立災(zāi)害救援綜合體系面對日益猖獗的自然災(zāi)害,我們的國家應(yīng)該制定自然相關(guān)的災(zāi)害防御法,以法律的形式確定國家防范自然災(zāi)害的政策措施,以保證國家在自然災(zāi)害發(fā)生時,能依法有組織、有步驟的進行有效的抗災(zāi)救災(zāi)。當(dāng)前我國防治災(zāi)害方面雖然頒布了相關(guān)法律,如《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《消防法》等等,但都屬于單災(zāi)種法,其法律多數(shù)覆蓋面單一,而且沒有綜合減災(zāi)思路和依據(jù),使得這些法律暫時還無法滿足政府的救災(zāi)管理需求。我國是自然災(zāi)害頻發(fā)的國家,在建立法律保障和法律監(jiān)督的前提下,建立災(zāi)害救援綜合體系、實施有效的綜合減災(zāi)管理模式已十分必要。特別是象汶川大地震這樣的重大災(zāi)害,救災(zāi)已是一種全社會立體化的活動,國家必須整合運用社會各部門資源力量,來抗災(zāi)減災(zāi),這就需要有一個關(guān)于應(yīng)對自然災(zāi)害的大法,以更高法律位階來統(tǒng)一規(guī)范這樣大的救災(zāi)行動,使救災(zāi)行動真正做到有效、有序、有力。2.建立抗險災(zāi)災(zāi)應(yīng)急機制,進行有效地提出重大疫情應(yīng)急預(yù)案在國防上,我們有戰(zhàn)爭動員機制,一旦發(fā)生外敵入侵戰(zhàn)爭,通過我們的戰(zhàn)爭動員令及其它措施,我國能很快進入戰(zhàn)爭的狀態(tài),有效地組織我們的國防力量抗擊侵略者。同樣對于重大的自然災(zāi)害,我們也應(yīng)建立完善的抗險救災(zāi)機制,一旦災(zāi)害發(fā)生,我們能啟動抗險救災(zāi)應(yīng)急機制,確保能夠有效、有序、有力地應(yīng)對重大自然災(zāi)害的來襲。我國應(yīng)在國務(wù)院及各級地方政府建立專門的抗災(zāi)救災(zāi)機構(gòu),該機構(gòu)平時進行抗災(zāi)救災(zāi)知識的宣傳和自救互救能力的培訓(xùn),當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生時,組織指導(dǎo)抗災(zāi)救災(zāi),保證抗災(zāi)救災(zāi)工作能在各種自然災(zāi)害發(fā)生時,能有效、有序的展開。在建立抗險救災(zāi)應(yīng)急機制中,要充分利用各種高科技手段,如航天遙感技術(shù)、測控技術(shù)、全球定位系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)等以及防災(zāi)減災(zāi)高技術(shù)科研成果,參照軍隊指揮自動化系統(tǒng),建立國家抗災(zāi)減災(zāi)風(fēng)險信息平臺和抗災(zāi)減災(zāi)指揮系統(tǒng),完善國家和地方災(zāi)情監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)急救助體系,使國家在發(fā)生重大自然災(zāi)害時,能夠信息暢通,統(tǒng)一指揮、步調(diào)一致。通過應(yīng)急機制,能及時形成政府、軍隊、社會團體、企業(yè)和志愿者等多種主體共同行動的防災(zāi)救災(zāi)應(yīng)急系統(tǒng),發(fā)揮抗險救災(zāi)的效能,最大限度減輕災(zāi)害造成的損失。在應(yīng)急機制中,要設(shè)置應(yīng)對自然災(zāi)害發(fā)生的緊急預(yù)案,即根據(jù)災(zāi)情狀況的變化、發(fā)展,備有應(yīng)對的措施和手段。如在災(zāi)害發(fā)生后,一旦通訊中斷、交通癱瘓,應(yīng)采取何種措施,保證通訊聯(lián)絡(luò),運輸暢通。道路損壞,橋梁倒塌,怎樣組織力量搶修;水電斷供,食品缺乏,如何調(diào)運食品、物資,保證群眾生活。象大地震這樣的災(zāi)害發(fā)生后,如何實施疏導(dǎo)避難,修建應(yīng)急用臨時住所;如何組織對處在危險中的人進行救助;設(shè)備器材缺乏怎么辦;如何對危重傷員進行救治等,預(yù)案中都要有全面的考慮和有效的措施,并且都要做最壞的打算,這樣才能保證預(yù)案的可行性和有效性。我國有些地區(qū)和部門雖然已建立了災(zāi)情的應(yīng)急預(yù)案,但只停留在紙面上,可操作性不強,在應(yīng)急實施中,沒有起到應(yīng)有的效果。我們要對以往發(fā)生的自然災(zāi)害進行不斷地研究,總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),歸納出帶有理性的東西,完善我們的應(yīng)急預(yù)案。設(shè)置緊急預(yù)案,不只是光對災(zāi)情發(fā)布黃色警報、橙色警報、紅色警報等,更重要的是,能使我們在災(zāi)情面前不再被動,能贏得寶貴的時間,在復(fù)雜變化的險情面前,能采用有效的手段,把人民群眾拯救出災(zāi)難之中。3.軍隊和軍隊在抗險災(zāi)災(zāi)災(zāi)后重建軍隊及裝備在國防上,我們有一支強大的軍隊,成為保衛(wèi)我們國家安全的主體力量。同樣,對于自然災(zāi)害,我們也要建立一支強有力的抗險救災(zāi)專業(yè)力量,以及時應(yīng)對自然災(zāi)害的侵襲。從幾次發(fā)生的特大自然災(zāi)害的情況來看,無論是1998年的特大洪澇、2008年初的特大雪災(zāi),還是四川汶川的大地震等等,訓(xùn)練有素、有組織、有指揮,有先進裝備器材的隊伍在抗險救災(zāi)中發(fā)揮了極其重要的作用。特別是我們的人民軍隊,他們有著光榮的優(yōu)良傳統(tǒng)、嚴密的組織紀(jì)律性和過硬的軍事素質(zhì),配備先進的裝備器材,在抗擊重大自然災(zāi)害中發(fā)揮了重要的作用。在1998年我國發(fā)生的特大洪澇面前,我們的軍隊在中央軍委的指揮下,沖在洪澇險情的最前沿,成為抗洪救險的中流砥柱。2008年初的特大雪災(zāi)中,也是我們的軍隊?wèi)?zhàn)斗在抗擊雪災(zāi)的第一線,破冰除雪,疏通道路。特別是在2008年5月12日四川汶川發(fā)生特大地震后,是我們的軍隊及時地開赴現(xiàn)場,在黨中央和國務(wù)院的指揮下,他們發(fā)揮了軍人高昂的斗志、頑強的作風(fēng)和一往無前的大無畏的精神,連續(xù)奮戰(zhàn)在抗險救災(zāi)戰(zhàn)場。軍隊的技術(shù)裝備,如沖鋒舟、通信設(shè)備、爆破器材、工程機械等裝備,為運輸物資、搶救傷員、架橋鋪路、疏通險情等等,起到了非常重要的作用。特別是我軍陸軍航空兵的武裝直升飛機在道路、通信完全中斷的情況下,在惡劣的氣候和復(fù)雜的地形條件下,勇敢起飛,緊急空降,及時地將人員和物質(zhì)器材空降到災(zāi)區(qū),把災(zāi)區(qū)的傷病員及時地轉(zhuǎn)運出來,為汶川大地震的抗震救災(zāi)發(fā)揮了極其重要的作用。軍隊及其技術(shù)裝備在抗擊特大自然災(zāi)害中的作用應(yīng)該引起我們高度的重視。在自然災(zāi)害發(fā)生時,利用軍隊良好的組織紀(jì)律性、頑強的戰(zhàn)斗作風(fēng)、過硬的軍事素質(zhì)和其先進的技術(shù)裝備進行抗險救災(zāi),是國家進行抗險救災(zāi)最得力最有效的力量。實踐證明,我人民軍隊在多次重大自然災(zāi)害中都發(fā)揮了巨大的不可替代的作用。在抵御自然災(zāi)害的侵襲上,我們應(yīng)該建設(shè)一支以軍隊為主體的抗險