當(dāng)代中國電子政務(wù)發(fā)展趨勢新論\o""*蔡立輝（中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院、電子政務(wù)研究中心，廣東廣州510275）

摘要：創(chuàng)新理念、人本主義理念、效率理念和服務(wù)理念是推動世界各國進行電子政務(wù)建設(shè)的重要因素，并在相當(dāng)大的程度上對實現(xiàn)跨部門信息與服務(wù)的整合、再造行政業(yè)務(wù)流程、提高政府部門管理效能與公共服務(wù)質(zhì)量起到了非常重要的作用。我國自20世紀(jì)80年代推行辦公自動化開始，電子政務(wù)建設(shè)已經(jīng)歷了近20年的時間。運用實踐驗證的邏輯對這段時間里的電子政務(wù)建設(shè)進行總結(jié)評估、并在此基礎(chǔ)上探索當(dāng)代中國電子政務(wù)發(fā)展的趨勢與走向，這對于推動中國電子政務(wù)建設(shè)的健康發(fā)展、充分發(fā)揮電子政務(wù)在“推進社會主義民主政治建設(shè)”、“進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”的作用、提高執(zhí)政能力、構(gòu)建和諧社會，都具有十分重大的現(xiàn)實意義。關(guān)鍵詞：當(dāng)代中國；電子政務(wù)；發(fā)展走向

一、中國電子政務(wù)理論研究的反思

我國電子政務(wù)在理論研究和實踐應(yīng)用上都還處在初始階段。理論研究嚴(yán)重滯后于實踐，建構(gòu)電子政務(wù)理論體系的研究十分薄弱。研究成果大多是對西方國家電子政務(wù)建設(shè)和發(fā)展過程的介紹、對我國電子政務(wù)發(fā)展階段的歷史描述，或者是以案例的形式對地方政府電子政務(wù)建設(shè)的現(xiàn)狀、不同部門電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)進行的描述，成果具有知識普及性、介紹性和總結(jié)性的特點。根據(jù)理論發(fā)展的邏輯和實踐驗證的邏輯來評估我國關(guān)于電子政務(wù)的理論研究，其局限性主要表現(xiàn)為：（一）對電子政務(wù)實踐進行總結(jié)和介紹的成果多，電子政務(wù)的原創(chuàng)性研究少。已有的研究成果大多是對已經(jīng)在實踐中實行的一些具體做法、各部門的具體業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)進行描述和介紹，缺乏主倡性、原創(chuàng)性和現(xiàn)實指導(dǎo)性。電子政務(wù)理論研究及其成果沒有針對政府公共管理面臨的社會現(xiàn)實問題來研究電子政務(wù)產(chǎn)生、發(fā)展的規(guī)律性，從而沒有很好地研究和體現(xiàn)電子政務(wù)的價值及其實現(xiàn)途徑，沒有讓實踐者感受到電子政務(wù)理論究竟是什么。雖然有些研究成果涉及到了電子政務(wù)與行政改革之間的內(nèi)在聯(lián)系，但只是抽象地討論了電子政務(wù)對傳統(tǒng)行政體制和政府組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響的表現(xiàn)形式，并沒有深入地研究信息化是如何影響傳統(tǒng)行政體制和政府組織結(jié)構(gòu)的、優(yōu)化行政業(yè)務(wù)流程優(yōu)化的具體途徑和方式等問題，致使研究成果對實踐缺乏實際指導(dǎo)性和可操作性。我認(rèn)為，電子政務(wù)研究不能只是在政府部門的要求下被動地進行，更不能只是對已有電子政務(wù)實踐進行總結(jié)和介紹；而是要根據(jù)政府公共管理和社會發(fā)展的需要以及存在的問題主動地進行研究，提出主倡性、實際指導(dǎo)性和咨詢性的電子政務(wù)建設(shè)理論與方法。（二）單一學(xué)科取向的成果多，多學(xué)科取向的研究成果少。以往的電子政務(wù)研究并沒有從學(xué)科建設(shè)、學(xué)科發(fā)展的角度研究電子政務(wù)與其相關(guān)學(xué)科理論之間的關(guān)系，研究成果表現(xiàn)出公共行政學(xué)、管理學(xué)與計算機科學(xué)、信息科學(xué)之間“兩張皮”的現(xiàn)象，以計算機知識、信息科學(xué)知識代替了必要的管理知識，電子政務(wù)的綜合性特征沒有在研究成果中通過多學(xué)科的交叉與滲透反映出來。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)應(yīng)用與政府再造融合為一體，不能沒有不同學(xué)科知識的相互融合和相互滲透。否則，研究者知識結(jié)構(gòu)的學(xué)科局限性和研究取向的單一性，會使這兩者的融合關(guān)系被扭曲。因為，在純技術(shù)看來，G2C、G2B提供的只是一個可以和公眾、企業(yè)即時接觸的界面；但在管理看來，這其中必然要引起政府部門與公眾之間基本關(guān)系定位的變化、引起公共行政理念的變化。同樣，在純技術(shù)看來，G2G只是集成技術(shù)的運用；但在管理看來，G2G尋求的是在G2C、G2B界面背后通過集成技術(shù)所進行的跨部門、跨職能權(quán)限的部門整合、行政業(yè)務(wù)整合、信息整合和服務(wù)整合，這其中還會涉及到更深層次的政治與政府結(jié)構(gòu)問題。單一學(xué)科取向的研究使電子政務(wù)研究難以從理論上解決如何通過現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用與行政改革的有機結(jié)合來具體解決政府行政組織重組、政府職能轉(zhuǎn)變、行政業(yè)務(wù)流程優(yōu)化、管理范式變革、政府服務(wù)范式變革等問題。而這些問題都是實踐迫切需要從理論上加以研究并解決的問題。這就是電子政務(wù)研究成果難以對實踐具有指導(dǎo)作用的癥結(jié)所在。（三）概念性、原則性與意義性的成果多，建設(shè)性、可操作性的研究成果少。以往的電子政務(wù)成果主要集中在電子政務(wù)的有關(guān)概念、建設(shè)原則、信息化對政府組織結(jié)構(gòu)和政府管理產(chǎn)生的影響、電子政務(wù)建設(shè)的意義等方面。研究簡單搬用電子商務(wù)、管理信息系統(tǒng)中平臺、應(yīng)用系統(tǒng)等相關(guān)概念；脫離政府行政管理業(yè)務(wù)的實際需求，將電子商務(wù)、管理信息系統(tǒng)中關(guān)于平臺、應(yīng)用系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、組成、功能等有關(guān)理論知識移植到電子政務(wù)之中。政府公共管理與工商企業(yè)管理之間實際業(yè)務(wù)需求的差異性決定了不能將電子商務(wù)、管理信息系統(tǒng)中的有關(guān)知識不加區(qū)別地移植到電子政務(wù)之中；網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)運用無法自動地、自發(fā)地創(chuàng)造出有意義、有價值的政府管理體制與高質(zhì)量的政府服務(wù)，信息技術(shù)應(yīng)用及其作用發(fā)揮的大小取決于傳統(tǒng)政務(wù)再造的程度，取決于政府和公共管理者對信息技術(shù)所賦予的意義。因此，在電子政務(wù)已經(jīng)成為一個世界性的發(fā)展潮流這一點日益為人們所認(rèn)同的時候，研究的重點主要不是圍繞電子政務(wù)的概念、原則和建設(shè)意義來進行，而是應(yīng)當(dāng)重點研究如何構(gòu)建電子政務(wù)的平臺和業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，如何實現(xiàn)平臺之間、業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)之間的信息交流與共享，如何通過電子政務(wù)建設(shè)體現(xiàn)政府行政組織重組、政府職能轉(zhuǎn)變和行政業(yè)務(wù)流程優(yōu)化，如何應(yīng)用信息技術(shù)來進行政府再造和創(chuàng)造一個整合的無縫式政府，如何把網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的力量整合到政府行政能力的建設(shè)之中建立一個有能力、有責(zé)任和高效能的政府等方面，將電子政務(wù)的理論與理念寓于可操作的建設(shè)方法與系統(tǒng)應(yīng)用之中。（四）泛泛而談的成果多，結(jié)合中國實際的研究成果少。電子政務(wù)作為西方國家政府再造運動中的一個共同策略，都具有明確的目標(biāo)性。電子政務(wù)的強大生命力不是因為它是一個世界性的潮流，而是因為它是針對政府公共管理所面臨的現(xiàn)實問題而采取的解決策略。因此，研究中國的電子政務(wù)必須首先明確我國政府公共管理的現(xiàn)實問題，結(jié)合中國公共管理面臨的社會現(xiàn)實問題、圍繞中國電子政務(wù)的歷史使命來探索我國電子政務(wù)的具體功能及其實現(xiàn)途徑、電子政務(wù)的價值、電子政務(wù)策略選擇，從而構(gòu)建我國特色的電子政務(wù)理論體系和建設(shè)途徑。以往的研究只是從一般的意義上進行，把平臺、應(yīng)用系統(tǒng)當(dāng)作“放之四海而皆準(zhǔn)”的東西，既可應(yīng)用于西方國家也可應(yīng)用于中國，既可應(yīng)用于工商企業(yè)管理也可應(yīng)用于政府公共管理，抹殺了我國電子政務(wù)與西方國家電子政務(wù)之間、政府公共管理與企業(yè)管理之間的差異，忽視了我國行政體制、行政業(yè)務(wù)及其運行方式具有不同于西方、不同于工商企業(yè)的特殊性，大大降低了研究成果的實用性。

二、中國過去電子政務(wù)建設(shè)實踐的局限性分析

力不足、透明度差等問題，完全陷入了技術(shù)決定論(technologicaldeterminism)的泥潭。電子政務(wù)既是電子技術(shù)與社會和政治的互動，是一種社會建構(gòu)(theprocessofsocialconstruction)；也是針對社會公共管理問題而采取的一項治理策略，是一項公共治理工程。因此，賦予電子政務(wù)什么意義、什么功能，應(yīng)體現(xiàn)電子政務(wù)的績效目標(biāo)與價值，應(yīng)體現(xiàn)建設(shè)社會主義民主政治與民主行政的偉大實踐，應(yīng)體現(xiàn)構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)決策。要從根本上維護公眾的知情權(quán)、實現(xiàn)政務(wù)公開透明、提高政府的回應(yīng)力、提高政府服務(wù)的質(zhì)量和便捷性、提高政府的行政效能和形成跨部門的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公，必然要樹立以公眾的需求為導(dǎo)向和以公眾為中心的電子政務(wù)理念，必然要進行政府行政流程的再造、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和業(yè)務(wù)的集成整合，必然要從著眼于政府機構(gòu)內(nèi)部到著眼于社會服務(wù)這一電子政務(wù)的核心價值。而所有這些，核心是政務(wù)問題。電子政務(wù)建設(shè)對網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的應(yīng)用，并不是固化舊的行政流程、組織結(jié)構(gòu)和管理方式，而是要固化再造后的流程、組織結(jié)構(gòu)和管理方式。（二）對電子政務(wù)缺乏心理認(rèn)同。電子政務(wù)需要依靠政府部門及其公務(wù)人員與公民、企業(yè)和其他組織之間開展有效的網(wǎng)上互動才能達到網(wǎng)上辦事的目標(biāo)，而這種互動是以一致的心理認(rèn)同為基礎(chǔ)和前提的。電子政務(wù)的推行將打破原有政府部門之間的界限、構(gòu)建一個跨部門的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同工作的虛擬辦公環(huán)境，使傳統(tǒng)的金字塔式的政府組織結(jié)構(gòu)改變成扁平的、無中心的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。網(wǎng)上辦事、信息公開透明使行政機關(guān)及其公務(wù)員原有的權(quán)威受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，使行政機關(guān)及其公務(wù)員的行政行為完全置于公眾的監(jiān)督之下成為可能。電子政務(wù)與傳統(tǒng)行政文化、政府管理模式之間的沖突使一部分公務(wù)員擔(dān)心發(fā)展電子政務(wù)對自身的既得利益構(gòu)成威脅，由此產(chǎn)生了對電子政務(wù)的抵觸和消極情緒。電子政務(wù)虛擬化、無紙化的辦公方式完全改變了長期來形成的與文件打交道、公文旅行、文山會海的辦公方式和衙門作風(fēng)，政府部門要直接面對公眾的大量反饋信息，管理模式由管理型變?yōu)榉?wù)型。相當(dāng)一部分公務(wù)員在短時間內(nèi)無法適應(yīng)這種角色和工作方式的轉(zhuǎn)換而產(chǎn)生了對電子政務(wù)不認(rèn)同的心理。電子政務(wù)內(nèi)容的不實用性、系統(tǒng)操作的不簡便性、業(yè)務(wù)應(yīng)用內(nèi)容和服務(wù)項目的有限性，使公民、企業(yè)和其他組織從電子政務(wù)應(yīng)用中所獲得的益處十分有限，使他們對依靠電子政務(wù)解決問題缺乏信心，導(dǎo)致了他們對電子政務(wù)的心理認(rèn)同和認(rèn)知度差。（三）政府公務(wù)員缺乏應(yīng)用電子政務(wù)的知識素質(zhì)。從整體情況來看，目前我國公務(wù)員的電子政務(wù)知識素質(zhì)和信息技術(shù)應(yīng)用能力還較差。一方面，經(jīng)濟發(fā)展和科技進步，社會對政府機關(guān)提出了越來越高的要求，政府機關(guān)必然需要不斷補充新鮮血液，特別是需要引進一批既懂得新技術(shù)應(yīng)用又熟悉政府業(yè)務(wù)的優(yōu)秀人才；另一方面，由于政府機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變的需要，政府公務(wù)員隊伍又在不斷縮減，一些優(yōu)秀人才由于受編制的限制而被拒之于門外。這兩方面的原因使得不少政府機關(guān)因為缺乏相應(yīng)專業(yè)人才，對電子政務(wù)的建設(shè)與應(yīng)用只能是“心有余而力不足”。在信息技術(shù)應(yīng)用能力方面，我國很多政府機構(gòu)的公務(wù)員或者由于自身基礎(chǔ)較差，或者由于缺乏必要的培訓(xùn)，或者由于平時工作繁忙等原因，與電子政務(wù)建設(shè)的要求還有很大的距離。很多政府部門的計算機設(shè)備只是打字工具，或者成為一種擺設(shè)，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。提高政府公務(wù)員信息技術(shù)的應(yīng)用能力、加強公務(wù)員電子政務(wù)知識和理念的教育培訓(xùn)是電子政務(wù)建設(shè)的一項重要而又緊迫任務(wù)，也是電子政務(wù)建設(shè)的一個基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。（四）電子政務(wù)建設(shè)與政府行政改革缺乏有機結(jié)合。電子政務(wù)建設(shè)過程中的技術(shù)決定論、技術(shù)與政務(wù)的嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致電子政務(wù)只是作為一種外延式的技術(shù)性手段來加以應(yīng)用。實踐證明，政府行政改革的滯后在很大程度上制約了我國電子政務(wù)的建設(shè)與發(fā)展。電子政務(wù)建設(shè)與政府行政改革缺乏有機結(jié)合，電子政務(wù)建設(shè)只停留在技術(shù)應(yīng)用的層面上，就無法推進電子政務(wù)在深度和廣度方面的發(fā)展。技術(shù)決定論者片面地認(rèn)為只要投入資金、把網(wǎng)站建起來、設(shè)備買回來，電子政務(wù)就水到渠成了。其結(jié)果，電子政務(wù)建設(shè)雖然也建立了政府網(wǎng)站、開設(shè)了電子郵箱、也有一些電子政務(wù)應(yīng)用項目，但在實際效果上并沒有給公眾和企業(yè)帶來獲取政府信息與服務(wù)的便捷。從政府公共管理面臨的問題出發(fā)，政府公共部門運用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)不能只是為了提高自動化技術(shù)水平和辦公效率，更重要的是使現(xiàn)代信息技術(shù)普遍運用來再造政府、改革公共部門和實現(xiàn)政府公共管理目標(biāo)[1](P8)，最終實現(xiàn)提高政府對社會的服務(wù)質(zhì)量、降低公眾辦事成本等目標(biāo)。而提高政府對社會的服務(wù)質(zhì)量、降低公眾的辦事成本是以更新行政理念、改革原有的政府管理方式、優(yōu)化行政業(yè)務(wù)流程為前提的。因為，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)本身不可能自動、自發(fā)地創(chuàng)造出有意義與價值的政府管理體制。因此，電子政務(wù)建設(shè)必須把新技術(shù)應(yīng)用與政府行政改革有機結(jié)合起來，以政府行政改革為基礎(chǔ)和前提。只有這樣，才能真正建成電子政務(wù)，才能發(fā)揮電子政務(wù)的效用。（五）違背電子政務(wù)發(fā)展規(guī)律，盲目建設(shè)的現(xiàn)象普遍存在。我國電子政務(wù)建設(shè)在全國范圍內(nèi)大力推行，這是一件好事。但是，在實踐中，各地方、各部門之間嚴(yán)重的攀比之風(fēng)助長了電子政務(wù)建設(shè)的盲目性。在攀比中，一些領(lǐng)導(dǎo)難以靜下心來進行策略選擇，一些地方為了顯示自己的超前意識，在地方財政十分緊缺、本地公眾計算機和互聯(lián)網(wǎng)使用率極低的情況下，也盲目上馬一些華而不實的電子政務(wù)項目。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)，在電子政務(wù)建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)計劃等方面并沒有顯示差異；但這三類地方的公眾對政府推行的電子政務(wù)為何物的認(rèn)知程度卻有明顯的差異。電子政務(wù)建設(shè)是一個循序漸進地發(fā)展過程，它的功能配置和業(yè)務(wù)應(yīng)用是在電子政務(wù)從簡單到復(fù)雜、從建立政府網(wǎng)頁到建立電子社區(qū)、提供多種業(yè)務(wù)服務(wù)的發(fā)展過程中逐步建立和完善的。不顧現(xiàn)實需求、違背電子政務(wù)發(fā)展規(guī)律的盲目建設(shè)，必然導(dǎo)致所建立的電子政務(wù)系統(tǒng)無任何實際應(yīng)用意義，導(dǎo)致新的浪費。因此，我們在推進電子政務(wù)建設(shè)的時候，必須尊重電子政務(wù)循序漸進的發(fā)展規(guī)律，尊重用戶的需求，本著實用第一和可擴展性的原則，成熟一項業(yè)務(wù)就建設(shè)一個業(yè)務(wù)系統(tǒng)；在堅持標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范統(tǒng)一的前提下，根據(jù)不同層級政府的職能特點和不同政府部門的業(yè)務(wù)需求對所建設(shè)的電子政務(wù)的功能與業(yè)務(wù)應(yīng)用的重點和內(nèi)容進行策略選擇。與各地方經(jīng)濟社會發(fā)展及其具體情況相適應(yīng)，允許電子政務(wù)建設(shè)在發(fā)展水平、應(yīng)用層次和功能完善程度上保持一定差異性存在是客觀的、正確的，是尊重電子政務(wù)分步實施、循序漸進發(fā)展規(guī)律的表現(xiàn)。（六）我國電子政務(wù)發(fā)展面臨著體制障礙。我國現(xiàn)行的條塊分割的行政管理體制滋長了部門利益和地方利益。各地方政府和部門在進行電子政務(wù)建設(shè)時往往從本部門、本地方的利益出發(fā)，各自為政，采用各不相同的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，業(yè)務(wù)內(nèi)容單調(diào)重復(fù)；只從解決本機構(gòu)內(nèi)部的業(yè)務(wù)需求出發(fā)考慮新技術(shù)的應(yīng)用。這必然造成各層級政府之間、各部門之間、各業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)之間不能互動、信息資源不能共享，出現(xiàn)信息“孤島”和自動化“孤島”，造成新的重復(fù)建設(shè)與浪費。組織與協(xié)調(diào)是整合資源、再造業(yè)務(wù)流程和共享信息的關(guān)鍵，是解決電子政務(wù)的統(tǒng)一性特征與政府層級制組織結(jié)構(gòu)之間沖突的有效途徑。實踐表明，缺乏一個具有指揮協(xié)調(diào)能力的實體機構(gòu)來對各級政府、各政府部門進行整合、調(diào)整是我國電子政務(wù)建設(shè)實踐中反映最強烈的問題。經(jīng)費預(yù)算不統(tǒng)一、投資分散，是我國電子政務(wù)建設(shè)體制障礙的另一表現(xiàn)。目前，各地電子政務(wù)建設(shè)所需經(jīng)費，除經(jīng)濟落后地方電子政務(wù)建設(shè)的一部分費用是實行轉(zhuǎn)移支付之外，原則上都是由地方財政負(fù)責(zé)解決。國務(wù)院及其所屬各部門的電子政務(wù)建設(shè)費用由國家財政支付，各地方的建設(shè)費用由各地方財政支付，沒有形成統(tǒng)一的電子政務(wù)建設(shè)經(jīng)費預(yù)算體制、支付體制和電子政務(wù)績效評估機制。完全實行各級政府、各部門自主投資、自主建設(shè)，經(jīng)費預(yù)算不統(tǒng)一、投資分散，缺乏成本——效益分析和必要的績效評估，都進一步加劇了電子政務(wù)建設(shè)過程中各自為政、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息資源不能共享、嚴(yán)重缺乏整體規(guī)劃、重復(fù)建設(shè)與浪費等問題。要實現(xiàn)電子政務(wù)“一站式”無縫的網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)功能、將越來越多的政府服務(wù)轉(zhuǎn)移到網(wǎng)上執(zhí)行，就必須做到各部門之間、各應(yīng)用系統(tǒng)之間共享資源、互動聯(lián)通，就必須實現(xiàn)跨部門的業(yè)務(wù)、信息和服務(wù)的集成與整合。打破條塊分割的管理體制、投資分散的財政體制等體制性障礙，消除部門利益和地方利益的制約，實施電子政務(wù)績效評估，是比技術(shù)應(yīng)用更加艱巨的任務(wù)。除此而外，電子政務(wù)立法滯后、應(yīng)用缺乏法律保障以及安全的問題，也是在相當(dāng)程度上阻礙我國電子政務(wù)建設(shè)與發(fā)展的重要環(huán)境因素。三、當(dāng)代中國電子政務(wù)的發(fā)展趨勢

經(jīng)濟全球化、市場化，政府管理民主化、國際化，以及我國的社會轉(zhuǎn)型，都構(gòu)成為我國推進電子政務(wù)建設(shè)的重要環(huán)境條件。要使電子政務(wù)建設(shè)與構(gòu)建和諧社會、提高執(zhí)政能力和政府行政能力的社會發(fā)展目標(biāo)結(jié)合起來，當(dāng)代中國電子政務(wù)發(fā)展趨勢與走向就應(yīng)表現(xiàn)為：（一）由注重技術(shù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅卣?wù)導(dǎo)向。以往，從領(lǐng)導(dǎo)者到一般公務(wù)員和公眾，都把電子政務(wù)建設(shè)看成是純粹的技術(shù)問題，認(rèn)為是計算機工作者的事。這種技術(shù)決定論導(dǎo)致了電子政務(wù)建設(shè)完全是一種外延式的技術(shù)應(yīng)用，完全是以傳統(tǒng)的方式來利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，使新技術(shù)去適應(yīng)舊體制，原有的行政業(yè)務(wù)流程、辦事方式、服務(wù)范式和組織結(jié)構(gòu)形式都原封不動，新技術(shù)當(dāng)然不可能有效發(fā)揮作用。電子政務(wù)與行政改革從一開始就應(yīng)是一體化了的概念。行政改革是電子政務(wù)建設(shè)的前提，電子政務(wù)不是要對已有的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程實現(xiàn)自動化處理，而是要對再造后的業(yè)務(wù)流程進行固化；電子政務(wù)是實現(xiàn)行政改革、推進行政現(xiàn)代化的載體，沒有電子化的手段就難以實現(xiàn)流程的優(yōu)化、跨部門的互動與共享。電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)與政府再造之間的關(guān)系，正如理查德·赫克斯(RichardHeeks)所說，它們之間具有兩種聯(lián)系方式，電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)能夠支持政府公共部門的改革，政府公共部門的改革能夠影響電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)與管理[1](P259)。同時，在電子政務(wù)建設(shè)過程中，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)與政府行政改革各自有著不可代替的功能作用。但這二者的作用不是平等的，技術(shù)本身只是工具，技術(shù)發(fā)揮作用的程度與方向深受制度、體制和管理者的影響；同樣的技術(shù)，在不同的制度、體制和管理環(huán)境條件下，被賦予了不同的功能、意義和價值。因此，由注重技術(shù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅卣?wù)導(dǎo)向、由技術(shù)與政務(wù)的分離轉(zhuǎn)變?yōu)槎叩挠袡C融合必然是中國今后電子政務(wù)建設(shè)和發(fā)展的新趨向。其具體內(nèi)涵就是要把電子政務(wù)建設(shè)與新技術(shù)的運用有機融合起來，與政府職能的轉(zhuǎn)變、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整、行政業(yè)務(wù)流程的再造、行政許可制度的改革、政府機關(guān)作風(fēng)建設(shè)有機結(jié)合起來。在具體觀念上的根本轉(zhuǎn)變就是政府部門運用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)從追求自動化技術(shù)水平的提高轉(zhuǎn)變到提高公民、法人和其他組織辦事的效率和改善行政績效，由注重只解決本部門內(nèi)部的需求轉(zhuǎn)向加強政府各部門之間的協(xié)作，最終形成跨部門的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公環(huán)境。（二）由注重建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅卣吓c應(yīng)用。中國以往在電子政務(wù)建設(shè)過程中，強調(diào)各個部門為主進行建設(shè)。各個部門從自身的業(yè)務(wù)需求出發(fā)、從本部門所要解決的問題出發(fā)，考慮自己業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)和技術(shù)的使用。其結(jié)果雖然提高了各個部門自身的辦公自動化技術(shù)，在一定的范圍和程度上也方便了公眾辦事。但由于各個部門使用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范不一致，導(dǎo)致各個部門之間、各應(yīng)用系統(tǒng)之間相互不能聯(lián)通、信息不能共享，形成了一個一個的技術(shù)孤島和信息孤島。這樣的結(jié)果是公眾還不得不在多個部門之間、多個應(yīng)用系統(tǒng)之間尋找服務(wù)，當(dāng)申請的行政許可事項涉及到若干個部門時，公眾不得不多次傳遞相同的信息，政府各部門不能以政府整體的面貌展現(xiàn)在公眾和企業(yè)的面前。這是新技術(shù)進一步固化部門鴻溝和各自為政的明顯表現(xiàn)。因此，中國電子政務(wù)建設(shè)在深度和廣度方面發(fā)展的重要體現(xiàn)就是要由注重建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅卣吓c應(yīng)用，也就是在充分利用現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和資源的基礎(chǔ)上，進行跨部門的業(yè)務(wù)、資源與服務(wù)的整合與集成。這種整合包括統(tǒng)一技術(shù)和政務(wù)方面的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、進行政務(wù)流程的整合與優(yōu)化。在統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面，由于電子政務(wù)建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，面臨著特殊的應(yīng)用需求和安全需求，其建設(shè)和應(yīng)用涉及到計算機軟硬件設(shè)備、計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)和各種開發(fā)工具。因此，必須統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，包括總體標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用支撐標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、信息安全標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的建立是支撐電子政務(wù)的重要手段，在電子政務(wù)建設(shè)過程中，這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范是各信息系統(tǒng)互操作性、兼容性、資源共享使用的保證。在行政業(yè)務(wù)流程整合與優(yōu)化方面，一是要對政府部門內(nèi)部業(yè)務(wù)流程進行優(yōu)化，包括改變各職能管理機構(gòu)重迭、中間層次多的狀況，使每項職能只有一個職能機構(gòu)管理，做到機構(gòu)不再重迭、業(yè)務(wù)不重復(fù)。二是要對跨政府部門的業(yè)務(wù)流程進行優(yōu)化。優(yōu)化跨越多個政府部門邊界的行政業(yè)務(wù)流程，把涉及到處理同一項業(yè)務(wù)的各個部門整合在一個流程上，使完成該項業(yè)務(wù)處理所涉及的各個職能部門、所需要的各個功能環(huán)節(jié)和機構(gòu)的人員以及各種資源整合成為一個完整的流程；打破部門界限和部門鴻溝，形成跨部門的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公環(huán)境；實現(xiàn)一個窗口對外、提供“一站式”網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)。三是在總結(jié)和避免“一樓式”集中化物理辦公缺陷的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)由“一樓式”辦公向“一站式”網(wǎng)絡(luò)虛擬辦公的方向轉(zhuǎn)化，解決“窗口”（前臺）受理與其本部（后臺）處理之間的互動互聯(lián)的問題、解決各個窗口部門之間的互動互聯(lián)與資源共享問題，在形成網(wǎng)絡(luò)化辦公環(huán)境和實現(xiàn)無縫式服務(wù)方面下功夫。（三）由注重政府部門自身效率的提高轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅貙ι鐣姆?wù)和兼顧管理。從根本上改善政府的公共服務(wù)是電子政務(wù)的核心價值。西方發(fā)達國家在推動電子政務(wù)建設(shè)和發(fā)展的過程中，把改善傳統(tǒng)的政府服務(wù)范式放在了十分重要的位置，堅持以顧客為中心的理念。著名電子政務(wù)專家雷切爾·西爾科克(RachelSilcock)和2001年美國“電子商務(wù)及發(fā)展報告”都強調(diào)電子化政府運用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)來進行公共事務(wù)的管理和公共服務(wù)的傳遞，以便使公民、商行與職員受益[2](P88~101)。普恩斯(J.E.J.Prins)也認(rèn)為，電子政務(wù)就是要使公眾在任何地方、任何時候都能方便地獲得政府信息與服務(wù)[3](P92)。因此，推進電子政務(wù)對社會的服務(wù)，就是要在政府內(nèi)部業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)化的基礎(chǔ)上，推動政府部門開展對企業(yè)和公眾的服務(wù)，擴大服務(wù)范圍，提高服務(wù)質(zhì)量。由注重政府部門自身效率的提高轉(zhuǎn)向注重對社會的服務(wù)，首要的是要轉(zhuǎn)變行政理念。我國目前正處在社會轉(zhuǎn)型時期，現(xiàn)代市場經(jīng)濟與民主政治所要求的服務(wù)行政(ServiceAdministration)和法治行政(AdministrationoftheRuleofLaw)理念尚未真正轉(zhuǎn)變和形成。與建國時期的政府職能和根本任務(wù)相適應(yīng)、與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)，我國強調(diào)政府作為國家的伴生物是一種凌駕于人民大眾和社會之上的力量，“國家的本質(zhì)特征是和人民大眾分離的公共權(quán)力”[4](P144)。這種觀念所形成的政府公共行政理念是：公共行政是直接維護政治統(tǒng)治的工具，忽視了公共行政在提供公共服務(wù)方面的服務(wù)性作用；公共行政主體與公民、法人和其他組織之間的關(guān)系是不對等的關(guān)系，忽視了社會公眾對行政活動的參與以及社會公眾需求對政府行政行為的導(dǎo)向性作用；公共行政只強調(diào)了行政相對人對行政權(quán)力的服從，忽視了社會公眾對公共行政主體及其行為的制約與監(jiān)督，忽視了公共行政過程中公共責(zé)任機制的建設(shè)與發(fā)展；只注重了對行政相對人行為的規(guī)范，忽視了對行政主體行為的規(guī)范，隨之而來便是忽視了行政權(quán)的制約性、行政活動領(lǐng)域的有限性以及行政行為的依法性；表現(xiàn)出整個公共行政凌駕于社會和公眾之上的明顯特征[5]。因此，只有轉(zhuǎn)變行政理念、樹立服務(wù)行政的理念，才能賦予新技術(shù)應(yīng)用的意義、價值與功能。在電子政務(wù)模式下，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)被應(yīng)用來主要不是為了提高政府部門自身的辦公自動化水平，主要不是著眼于政府內(nèi)部效率的提高，主要不是只為了降低行政成本，而是要把自動化技術(shù)水平、提高的效率和節(jié)余的成本“轉(zhuǎn)嫁”到社會上去，讓社會公眾獲得益處，最終是要達到降低社會公眾的辦事成本，讓公眾方便、快捷地獲取政府服務(wù)。如果沒有這種“轉(zhuǎn)嫁”、沒有讓公眾從中獲取益處，這種新技術(shù)的應(yīng)用對公眾而言是沒有實際意義的；同時，政府部門還會通過其它的方式把提高的效率消耗掉，卻把提高自動化技術(shù)水平的投資留給了公眾。正是因為這種著眼點的不同，構(gòu)成了電子政務(wù)和辦公自動化的本質(zhì)區(qū)別。強調(diào)電子政務(wù)對社會的服務(wù)，也就是是強調(diào)了電子政務(wù)的核心價值。需要說明的是，根據(jù)我國的實際國情，作為電子政務(wù)基礎(chǔ)的政府自身的內(nèi)部管理問題，我國還沒有解決。因此，在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，我國電子政務(wù)的應(yīng)用功能還需要強調(diào)政府管理效能的提高與對社會服務(wù)質(zhì)量的提高并重，逐步過渡到只強調(diào)對社會的服務(wù)。社會越向前發(fā)展就越強調(diào)公共管理組織，特別是政府公共部門對社會的服務(wù)，這是社會發(fā)展之必然。我國電子政務(wù)堅持由注重政府部門自身效率的提高轉(zhuǎn)向注重對社會的服務(wù)和兼顧管理的方向發(fā)展，是符合這種必然規(guī)律的，也是符合我國社會發(fā)展的現(xiàn)實的。（四）由簡單應(yīng)用轉(zhuǎn)變?yōu)楦邔哟螒?yīng)用。中國的電子政務(wù)經(jīng)過幾年的建設(shè)和發(fā)展，特別是通過“政府上網(wǎng)工程”建設(shè)在政務(wù)信息公開方面，通過“金字工程”建設(shè)在各主要業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用方面，已經(jīng)取得了一定的成效。許多地方政府，諸如北京、上海、廣東、浙江等省市，為了適應(yīng)經(jīng)濟全球化(globalization)和管理國際化(internationalization)的發(fā)展需要，紛紛提出了建設(shè)數(shù)字化政府的發(fā)展計劃。由于受中國條塊分割體制的影響，已有的應(yīng)用更多的只是處在傳遞政府信息、政府內(nèi)部的公文流轉(zhuǎn)和辦公室自動化、網(wǎng)上表格下載等方面，還處在低層次、簡單應(yīng)用上。這些應(yīng)用以單方面信息溝通為主，互動性差；以信息傳遞為主，網(wǎng)上辦事差；以各政府部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用為主，跨部門的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公差，部門之間、各個應(yīng)用系統(tǒng)之間的共享程度低。目前，中國的電子政務(wù)還基本不能為公眾提供無縫式的、一體化電子化服務(wù)，還根本不能滿足公眾快捷、方便地獲取政府服務(wù)的需求。因此，將來中國電子政務(wù)的發(fā)展方向一定是在進一步深化“政府上網(wǎng)工程”、結(jié)合行政改革和再造行政業(yè)務(wù)流程的基礎(chǔ)上，由簡單應(yīng)用向高層次應(yīng)用的方向發(fā)展。具體表現(xiàn)為：一是實現(xiàn)政府內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)化辦公，實現(xiàn)內(nèi)部信息共享、內(nèi)部資源整合、內(nèi)部決策支持；二是整合各業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，加強各應(yīng)用系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通，形成綜合的、只有一個窗口對外的政府服務(wù)系統(tǒng)，在跨部門的網(wǎng)絡(luò)化辦公環(huán)境下，為公眾提供無縫的電子化服務(wù)。為了實現(xiàn)由簡單應(yīng)用向高層次應(yīng)用方向發(fā)展的要求，必須采取如下有力措施：以政府內(nèi)部統(tǒng)一的辦公網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和城市寬帶網(wǎng)絡(luò)平臺等重點信息工程為突破口，帶動和推進政府各個領(lǐng)域的電子政務(wù)建設(shè)；進一步加快信息技術(shù)在政府領(lǐng)域的普及和深度應(yīng)用，促進政府管理方式和服務(wù)提供方式現(xiàn)代化、業(yè)務(wù)流程合理優(yōu)化，切實提高政府管理效能和服務(wù)質(zhì)量；抓好規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、審核、招標(biāo)、監(jiān)理、驗收、評估、運行和培訓(xùn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進一步加強對電子政務(wù)建設(shè)過程的管理；研究解決不同部門專網(wǎng)互聯(lián)、跨部門業(yè)務(wù)流程對接、信息資源共享、信息安全保密等電子政務(wù)建設(shè)的關(guān)鍵性問題。

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ONtheDevelopingTendencyofModernChina’sE-governmentConstructionCAILi-hui（SchoolofGovernment&theCenterofE-Government，ZhongshanUniversity,Guangzhou,510275）

Abstract:Thenotionofinnovation,humanism,efficiencyandservicecontainedin