臺灣休閒農業(yè)之現況與展望吳同權國家政策研究基金會顧問2008年10月16日前言農業(yè)的傳統(tǒng)功能在於提供糧食、木材與纖維等農產品。隨著社會經濟的進步，農業(yè)的功能已從生產擴及生態(tài)環(huán)境、休閒及農村社會文化等層面。臺灣休閒農業(yè)的發(fā)展是最近二十多年的事情，這是工業(yè)化社會的一種新興產業(yè)。休閒農業(yè)的發(fā)展提升了農業(yè)的層次，使農業(yè)由初級、次級產業(yè)擴及三級產業(yè)（服務業(yè)）。由於工商業(yè)的發(fā)展，人口集中於都市，廢氣、廢水、噪音及視覺污染的充斥，使城市居民嚮往青山綠水、清潔空氣及寧靜環(huán)境。國人為欣賞都市所欠缺的自然景觀，體驗農業(yè)經營與農村生活，造訪農村者日增，休閒農業(yè)遂應運而生。同時，國民所得增加及工作時間縮短，使一般人有餘力從事休閑遊憩活動，因此，近年來休閒農業(yè)發(fā)展迅速。另一方面，經濟國際化與貿易自由化對臺灣農業(yè)產生很大的衝擊，農業(yè)經營面臨困境，如何調整農業(yè)結構，提昇農業(yè)競爭力與生產力，增進農民所得乃是當務之急，而發(fā)展休閒農業(yè)也成為其中重要的一環(huán)。臺灣休閒農業(yè)的種類繁多，諸如觀光農園、市民農園、教育農園、休閒農場、森林遊樂、娛樂漁業(yè)、民宿等。休閒農業(yè)亦由簡單的觀光農園發(fā)展到綜合性的休閒農場、休閒農業(yè)區(qū)，由點而面，逐漸擴大。政府對於休閒農業(yè)的發(fā)展扮演重要角色，如修訂相關法規(guī)，充實休閒農業(yè)軟硬體設施，輔導休閒農業(yè)的發(fā)展。休閒農業(yè)仍有發(fā)展空間，但也面臨若干困難問題，如何克服瓶頸，以促進休閒農業(yè)的進一步發(fā)展，為各方面關切的農業(yè)課題之一。本報告主要內容：一、休閒農業(yè)的概念（一）休閒農業(yè)的涵義（二）休閒農業(yè)的範疇（三）休閒農業(yè)的功能二、休閒農業(yè)的發(fā)展現況三、休閒農業(yè)發(fā)展政策與輔導措施四、休閒農業(yè)面臨問題五、休閒農業(yè)的展望一、休閒農業(yè)的概念（一）休閒農業(yè)的涵義休閒農業(yè)一般係指利用自然生態(tài)及田園景觀，結合農林漁牧生產、農業(yè)經營活動、農村文化及農家生活，提供國民休閒，增進國民對農業(yè)及農村之體驗為目的之農業(yè)經營?，F在的農業(yè)涵蓋農業(yè)、農村與農民，或生產、生活與生態(tài)，即所謂的「三農」、「三生」產業(yè)，休閒農業(yè)實為三農或三生農業(yè)的體現。（一）休閒農業(yè)範疇農業(yè)及農村可供休閒遊樂的標的主要包括：1.自然景觀具有特殊生態(tài)或景觀之山嶺、平原、臺地、河谷、溪流、海濱、瀑布、野生動植物、人工建築等均為吸引遊客的好標的。2.農作物稻田、果園、菜園、花圃、茶園及其他各種作物之育苗、種植、栽培管理、採收、加工等，均可使遊客體驗稼牆及田園之樂。作物蘊含之產業(yè)文化如茶道、花藝、米食文化等亦為大眾所喜愛。3.森林天然林及人工林之林相及林地之野生動植物，木竹之育苗、栽植、撫育、加工及林業(yè)試驗等，均為觀光遊憩之標的。4.漁業(yè)海洋漁業(yè)、養(yǎng)殖漁業(yè)、漁船、漁港及各種設施用具，魚、蝦、貝類之育苗、放養(yǎng)、管理、網、釣、採收、加工食用等均為娛樂漁業(yè)之範疇。5.畜牧在畜牧方面，觀光牧場可供遊客觀看綠油油的牧草及成群的牛羊，亦可以體驗各種畜禽之育種、飼養(yǎng)、牧場管理、加工食品等。6.農村文物與活動農村之廟宇、古老建築、古跡、農業(yè)博物館及各種文物展示場所，歌曲、舞蹈、繪畫，以及編織、陶藝等技藝及許多農村活動，亦屬農業(yè)觀光、休閒、遊憩項目，亦深為遊客所喜愛。（二）休閒農業(yè)的功能1.經濟功能：發(fā)展休閒農業(yè)可提升農業(yè)的層次，增加農村工作機會，提高農業(yè)的附加價值，並可配合促銷農特產品，增加農民收益。據估計，僅休閒農場每年創(chuàng)造經濟產值即達40億元，廣義的休閒農業(yè)年收益約達200億至300億元。2.教育功能：休閒農業(yè)對城市居民，特別是青年學生具有教育功能，遊客藉由休閒農業(yè)，可增進對農業(yè)與自然生態(tài)的瞭解，體驗農事活動及農村生活，認識農業(yè)文化，激發(fā)愛鄉(xiāng)愛土的情懷。

3.生態(tài)功能：休閒農業(yè)以自然及人文景觀為基礎，為使遊客欣賞自然美景，倘佯於青山綠水之間，必須強化自然與生態(tài)環(huán)境，維護森林及綠色資源，維持田園優(yōu)美風光與鄉(xiāng)村住宅的整潔，建設清新自然的農村環(huán)境。4.健身功能：城市居民可藉休閒農業(yè)活動，遠離塵囂，接近自然，紓解緊張生活。不論在觀光果園採摘果實，在體驗農場從事耕種，在海上遊釣，在休閒農場及森林遊樂區(qū)看青山綠水，藍天白雲，聽蟲鳴鳥叫，均可舒暢身心。而在森林中漫步，觀賞青翠林木，吸收“芬多精”更是有益健康。二、臺灣休閒農業(yè)發(fā)展現況（一）觀光農園由農民自行經營之農場，種植農作物，供遊客體驗耕種與收獲者。自1983年推行觀光農園示範計畫以來，普受民眾及農民的歡迎，觀光農園面積及所生產作物種類持續(xù)增加。目前臺灣地區(qū)觀光農園約一千七百處，面積二千多公頃，分佈於五、六十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，年收益達30多億元。觀光果園生產作物種類眾多，由於各種作物採收期不同，全年各月份均有觀光農園開放，供遊客入園採收及從事相關休閒活動。（二）市民農園係由都市近郊之農自營或提供農地出租與附近居民，享受親自植栽農作物樂趣，並利用附帶休閒設施所構成之園地。2005年計有市民農園66處，多集中於北部地區(qū)，年收益達6千萬元。

（三）休閒農場從事農、林、漁、牧生產與生活體驗，並提供休憩設施與服務，包括個別休閒農場及休閒農業(yè)區(qū)之經營單位，並收取體驗服務及食宿休憩服務費者。2005年計有休閒農場1,098處，年收益達40億元。休閒農場將農業(yè)生產、農村生活、農村文化、田園景觀及自然生態(tài)等資源廣泛納入休閒農業(yè)範疇，朝綜合性經營的方向發(fā)展。（四）森林遊樂從事山地林區(qū)內賞景，遊戲、教育展示、野外活動等服務，並收取入場費及食宿等服務者。2005年計有森林遊樂區(qū)（場）45處，年收益達26億元。其中林務局所開發(fā)之森林遊樂區(qū)計有16處，另有其他公私營林林遊樂區(qū)（場）29處。（五）娛樂漁業(yè)娛樂漁業(yè)包括從事漁業(yè)相關之觀光娛樂業(yè)服務之經營，如觀光漁港、海釣、賞鯨豚、巡滬、陸上釣魚蝦及捕魚體驗等。目前娛樂漁業(yè)經營單位計有7百多家（處），總收益多達85億元。臺灣地區(qū)已規(guī)劃公告停泊專營娛樂漁船之漁港102處，兼營娛樂漁船漁港不予限制。經核準有案之娛樂漁船207艘。漁政單位為促進娛樂漁業(yè)，推動漁港多元化計畫，選定漁港美化港區(qū)景觀，使其成為國人遊憩活動據點。同時，補助養(yǎng)殖漁業(yè)區(qū)綠美化環(huán)境及配置相關休閒設施。（六）農業(yè)公園農業(yè)公園係以農業(yè)及特有生態(tài)為主題之公園，包括動物、植物、花卉、藥草、森林、海洋及生態(tài)等公園，並收取門票及販售特產品與紀念品者。目前臺灣有6處農業(yè)公園，年收益1億2千萬元。（七）教育農園教育農園以農業(yè)或休閒體驗為主軸，都置有休閒教育設施，包括主題示範區(qū)、技術與才藝教育區(qū)、休閒活動區(qū)及植物栽培出租區(qū)，並附設餐飲及農特產品銷售區(qū)。2005年計有教育農園318處，年收益7.3億元。（八）展示中心展示中心係從事農林漁牧特產、古文物、生態(tài)保育、農村藝文等相關特定主題之展示、表演及導覽解說服務之博物館或中心，收取入場費、餐飲費，或銷售農特產品、文藝產品與紀念品者。2005年已設置展示中心計有101處，年收益達35億元。（九）農村民宿依《民宿管理辦法》，「民宿」為利用自有住宅房間，結合當地人文、自然景觀，生態(tài)、環(huán)境資源及農林漁牧生產活動，以家庭副業(yè)方式經營，提供旅客鄉(xiāng)野生活之住宿處所。2005年農村民宿經營戶數計有1,755戶，年收益達14億元。三、休閒農業(yè)發(fā)展政策與輔導措施

（一）確立休閒農業(yè)發(fā)展目標與策略政府自1980年代中期起開始提倡休閒農業(yè)。為了促進休閒農業(yè)的發(fā)展，農委會與農業(yè)推廣協(xié)會曾於1989年4月舉辦發(fā)展休閒農業(yè)研討會，會中對休閒農業(yè)之發(fā)展提出5項具體目標：（1）提供需要休閒人口回歸農村，體驗田園之樂的場所。（2）活用農村自然、田園景觀、農業(yè)生產與文化等資源。（3）增加農村就業(yè)機會，提高所得條件。（4）促進農村社會發(fā)展。（5）改進農業(yè)生產結構。（二）休閒農業(yè)發(fā)展策略

為達成上述目標，該次會議對臺灣休閒農業(yè)發(fā)展策略獲致結論如次：（1）顧及國土資源利用效率與生態(tài)環(huán)境保育。（2）整合農村與農業(yè)資源，美化綠化田園與農村，以保持自然鄉(xiāng)土氣息。（3）發(fā)揮農民合作意願，以提高經營效率。（4）發(fā)展自然環(huán)境與倫理教育。（5）行政支援發(fā)展。近年來休閒農業(yè)之發(fā)展大致係依循前述目標與策略。

農業(yè)委員會為推動休閒農業(yè)，於1992年12月訂定《休閒農業(yè)區(qū)設置管理辦法》。因該辦法規(guī)定休閒農業(yè)區(qū)土地必須比鄰面積達50公頃以上，復涉及土地利用管制規(guī)定，經過數年僅核準設置休閒農業(yè)區(qū)二處。為配合實際需要，該會於1996年將《休閒農業(yè)區(qū)設置管理辦法》修改為《休閒農業(yè)輔導辦法》，以規(guī)範休閒農業(yè)區(qū)之規(guī)劃核備事項及休閒農場的經營。最近幾年亦繼續(xù)修訂（或增訂）休閒農業(yè)相關法規(guī)，如《休閒農業(yè)輔導管理辦法》、《休閒農場建築物設計規(guī)範》、《休閒農場經營計畫審查作業(yè)要點》、《休閒農業(yè)區(qū)劃定審查作業(yè)要點》等。（三）研訂法規(guī)在森林遊樂方面，《森林法》第17條規(guī)定，森林區(qū)域內經環(huán)境影響評估通過，得設置森林遊樂區(qū)，其設置辦法由中央主管機關定之。農委會依該條規(guī)定於1989年訂定發(fā)佈《森林遊樂區(qū)設置辦法》。按本辦法所稱森林遊樂區(qū)，係指在森林區(qū)域內，為提供遊客休閒及娛樂活動，經中央主管機關核定而設置之遊樂區(qū)。森林區(qū)域內有特殊之森林、地理、地質、野生動植物、氣象等景觀或寓教育意義之重要學術、歷史、生態(tài)價值之森林環(huán)境者，得選定為森林遊樂區(qū)。

為提倡娛樂漁業(yè)，1991年修正公布之《漁業(yè)法》，已增列第四章娛樂漁業(yè)。所謂娛樂漁業(yè)係指提供漁船，供以娛樂為目的者，在水上採捕動植物或觀光之漁業(yè)。主管機關對專營或兼營娛樂漁業(yè)之漁船設施、人員安全及應遵守事項，應訂定辦法嚴格管理之。農業(yè)委員會亦經於1993年5月發(fā)佈《娛樂漁業(yè)管理辦法》。

休閒農業(yè)必須根據市場需求及適合發(fā)展地區(qū)作整體性規(guī)劃。休閒農業(yè)區(qū)必須具有特殊之自然、人文景觀及農特產。並不是任何地區(qū)均可規(guī)劃為休閒農業(yè)區(qū)。因此對休閒農業(yè)區(qū)及休閒農場，政府以計畫支助方式委請學術或專業(yè)規(guī)劃機構，協(xié)助地方政府及農民團進行規(guī)劃設計。主管機關並邀請相關之學者專家及政府機關代表組織休閒農業(yè)策劃諮詢小組，進行規(guī)劃設計與重要決策之諮詢事宜。

（四）協(xié)助休閒農業(yè)之規(guī)劃經營休閒農業(yè)需投入巨額資金於硬軟體建設，有賴政府提供貸款及補助款，以協(xié)助其發(fā)展。早期曾對休閒農場提供補助，現對休閒農場及其他與休閒農業(yè)相關之個別經營者僅提供貸款，原則上政府僅對休閒農業(yè)區(qū)之公共性及服務性設施給予補助。

（五）提供休閒農業(yè)貸款與輔助（六）輔導休閒農業(yè)合法化經營在1999年4月《休閒農業(yè)輔導辦法》修正施行前，已有許多經營休閒農業(yè)之農場，因涉及違反土地使用、環(huán)境影響評估、水土保持、山坡地保育利用、建築管理、營利事業(yè)登記及租稅等相關法規(guī)問題，未取得許可登記。行政院農業(yè)委員會特研訂「休閒農業(yè)專案輔導實施作業(yè)規(guī)定」，針對曾接受政府輔導規(guī)劃休閒農業(yè)有案之農場，透過縣（市）政府清查，經審查