合同外包逆向承包研究回顧與展望

該合同的外包是西方國家公共服務(wù)市場化改革的重要制度安排，也是西方國家最常見的民事形式。如今,合同外包已經(jīng)成為除政府之外的公共服務(wù)提供第二大方式。經(jīng)過近30年的發(fā)展,合同外包已經(jīng)發(fā)生了重大變化。該領(lǐng)域的研究發(fā)端于歐美,勃興于二十世紀七八十年代。30年來,國外學(xué)者在該領(lǐng)域展開了大量深入系統(tǒng)的研究,取得了豐碩的研究成果。目前公共服務(wù)合同外包在我國發(fā)展迅速,而相關(guān)研究卻尚未真正起步?？疾煳鞣絿夜卜?wù)合同外包的發(fā)展與相關(guān)研究進展,借鑒其經(jīng)驗教訓(xùn),吸取其理論成就,無疑具有重要的現(xiàn)實意義。一、其他民營化能節(jié)省權(quán)的合同外包和“空心國家”公共服務(wù)合同外包是指政府以合同的方式將服務(wù)的生產(chǎn)外包給私人或非政府組織。(1)其倡導(dǎo)者與支持者主要來自于公共選擇理論傳統(tǒng)的學(xué)者,他們致力于研究將政府機構(gòu)視為壟斷的服務(wù)提供者的情形下合同外包的潛在益處。該理論認為,合同外包能通過讓公共組織形成規(guī)模經(jīng)濟,避開高昂的勞力和供給需求,以及以競爭激勵達到有效收獲而克服官僚制的無效率。外包非核心的政府職能還可以通過讓管理者集中于組織核心任務(wù)而提高組織的彈性和績效。然而,合同外包帶來的并非總是好的收益。近期的元分析(metaanalysis)指出,沒能證明私人生產(chǎn)公共服務(wù)和成本節(jié)省直接存在系統(tǒng)性關(guān)系。近期的更多研究很少發(fā)現(xiàn)民營化能節(jié)省費用。不僅如此,一些研究還表明了合同外包的有害影響,例如,deLeon和Denhardt研究表明,合同外包運動中的顧客導(dǎo)向造成了對一些民主治理原則的拒絕,包括公民身份、公民義務(wù)和公共利益。還有學(xué)者指出,以合同方式提供服務(wù)的日益復(fù)雜性帶來了合作難題。而Milward等則認為合同外包導(dǎo)致了“空心國家”,使公共組織自身喪失了提供公共服務(wù)的能力,并致使責(zé)任問題蔓延。雖然各界對公共服務(wù)合同外包存在很大的爭議,但一個不爭的事實是,合同外包在爭議聲中不斷發(fā)展。如今,“合同外包作為一種治理工具或?qū)嵺`,已經(jīng)進入了一個意識形態(tài)逐步淡出的階段,使用這一治理工具已經(jīng)變得爭議不大,而是更多地為人們所接受”。在美國,“幾乎所有的事情都可以,而且已經(jīng)被外包”,美國政府日益依賴于與營利組織和非營利組織的合同。不過,從長時段看,合同外包的增長速度并不快,如國際市縣管理協(xié)會(ICMA)對美國地方政府合同外包發(fā)展的長期追蹤調(diào)查顯示,1992年與2007年美國地方政府的完全合同外包(completecontracingout)在所有公共服務(wù)提供中的比例僅為28%和30%,而2002年僅為18%;1982、1992、2002與2007年由公共部門直接提供的服務(wù)(directpublicdelivery)分別為59%、54%、59%和52%。不僅如此,合同外包還出現(xiàn)了逆向發(fā)展的趨勢,逆向合同承包的比例不斷上升,并開始成為該領(lǐng)域研究的新熱點。如今,學(xué)術(shù)界逐步改變合同外包單向發(fā)展的觀點,而開始意識到從合同外包到逆向承包的動態(tài)發(fā)展。二、合同外包的研究從20世紀80年代合同外包廣泛實施至今,國外學(xué)者對公共服務(wù)合同外包的研究已經(jīng)進入了比較成熟的階段,主要圍繞合同外包的動因、決策與簽約過程、成效評估、對責(zé)任與公平的影響、腐敗及其防范與治理等問題而展開。下面對該領(lǐng)域的幾大焦點問題進行梳理。(一)美國的民營化現(xiàn)狀關(guān)于民營化/合同外包的動因,Miranda和Andersen曾就推行民營化的原因?qū)γ绹胤焦賳T做過的問卷調(diào)查顯示,實行民營化的主要原因依次為:(1)試圖削減機構(gòu)內(nèi)部開支;(2)緩解外部財政壓力,即節(jié)省開支;(3)私營部門的建議;(4)州/聯(lián)邦政府的要求;(5)對負債的關(guān)注;(6)公民團體的壯大與推動等。1992年對美國州政府官員的一項涉及民營化的調(diào)查表明,州政府官員也認為節(jié)省開支是實行民營化的主要原因。其他原因(僅在排序上略有區(qū)別)包括高質(zhì)量的服務(wù)、執(zhí)行迅速和提供那些用其他方式無法提供的服務(wù)。而實行合同外包的另一個主要原因是為了避免勞資糾紛問題。在1997年對美國州政府官員進行的一項調(diào)查中,人們認為民營化活動不斷增加的原因從多到少依次為:(1)節(jié)省費用;(2)對民營化的有力政治支持;(3)增加工作靈活性,減少官僚作風(fēng);(4)提高效率;(5)州政府人才資源不足和管理技能缺乏;(6)對創(chuàng)新的推動;(7)提供服務(wù)質(zhì)量。KakabadseA.和KakabadseN.認為,公共服務(wù)合同外包的原因可以概括為四個方面:即獲得更好的績效、提高管理者的能力、提升服務(wù)的質(zhì)量,以及幫助高級管理人員集中關(guān)注組織的核心能力?？梢?公共服務(wù)合同外包的最主要動因在于節(jié)省費用。(二)合同外包的總體節(jié)省費用公共服務(wù)合同外包的成效一直是該領(lǐng)域研究爭議最大的問題,也是學(xué)術(shù)界和公眾最為關(guān)心的問題。合同外包能節(jié)約費用嗎?合同外包能提高服務(wù)水平和質(zhì)量嗎?費用的節(jié)省是不是以犧牲服務(wù)質(zhì)量為代價?不少學(xué)者對此展開了爭論?？v觀這些爭論,我們可以將其歸納為三大類:第一類學(xué)者認為合同外包成效顯著,并因此積極支持之。他們認為合同外包能節(jié)約費用。[30,31,32,33,34,35,36,37]研究表明,在技術(shù)變化與受向錢看的價值觀驅(qū)使的環(huán)境中,服務(wù)外包能成為提升公共服務(wù)組織效能的有力工具。Savas指出,美國、加拿大、英國、德國、日本、瑞士等國運用公共官員調(diào)查、對比研究、跨部門計量經(jīng)濟模型等方法,對合同外包進行的大量研究表明,在服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量保持不變的前提下,將管理與監(jiān)督合同實施的成本計算在內(nèi),合同外包平均節(jié)省約25%的費用。針對有人提出合同外包中費用的節(jié)省是以犧牲服務(wù)品質(zhì)為代價的觀點,Domberger等人通過研究顯示,沒有證據(jù)表明承包商的高效率是以犧牲質(zhì)量為代價的。合同外包能提高生產(chǎn)率的主要原因在于單位時間內(nèi)單個雇員產(chǎn)出量的提高,而不是工資的降低。正如Starr指出的,這類學(xué)者認為民營化(主要為合同外包)能取得三個不同方面的良好效益,即經(jīng)濟效率、還權(quán)于社區(qū)和減輕政府負擔(dān)。OECD一直是政府服務(wù)外包的積極倡導(dǎo)者,通過對其成員國政府服務(wù)外包成效的研究,OECD指出,所有OECD國家的政府服務(wù)外包非常顯著地帶來了高效率,同時保持或提升了服務(wù)質(zhì)量水平。第二類學(xué)者認為公共服務(wù)合同外包的成效并不像人們想象的那樣明顯,甚至存在腐敗滋生等大量負面影響,因而極力反對實施合同外包。他們對民營化(包括合同外包)能節(jié)省費用持高度質(zhì)疑,認為這是不可能的事情,其間接消耗的費用會遠遠超過節(jié)省的費用。Luria和Rogers進一步認為,民營化不僅對單個的雇員不利,而且也無助于社區(qū)的發(fā)展。合同外包的反對者認為,就同樣的工作而言,政府工作人員比私部門雇員更有效率、更能勝任,而且更有經(jīng)驗,因為他們更持久,而私部門則經(jīng)常因雇員的跳槽而吃苦頭,這種不斷跳槽有損于組織的“學(xué)習(xí)能力”。不少學(xué)者認為合同外包對費用的節(jié)省主要來自于犧牲服務(wù)水平和質(zhì)量。還有的學(xué)者指出合同外包對費用的節(jié)省只是暫時的,外包反而會影響工作期限和環(huán)境,因此認為外包能提高效率的想法只是一種幻覺。第三類學(xué)者對合同外包的看法介于前二者之間,他們所持的是一種更為客觀和謹慎的態(tài)度,認為合同外包一方面是可行的,但需謹慎推行,他們更多地將合同外包視為一種治理工具。他們一方面贊同合同外包,但同時對其持比較謹慎的態(tài)度,認為它只是強化政府某些活動的一種合法的管理工具(而不能代替管理),但不是唯一的工具。從元分析的視角,通過對國際政府服務(wù)外包在經(jīng)濟績效、社會績效、民主績效、法律績效和政治績效五大維度的考察,Hodge認為,總體上而言,合同外包或許是成功的,但有賴于對成功的界定與對改革中孰勝和孰敗的認識。而最近的研究指出,大多數(shù)相關(guān)研究不能證明民營化能節(jié)約費用。Bel和Warner對從1965-2006年所有有關(guān)垃圾收集和供水服務(wù)效率與成本的計量經(jīng)濟學(xué)研究做了綜合分析,發(fā)現(xiàn)其中大部分研究并沒有發(fā)現(xiàn)公私部門之間存在成本和效率的差異。而沒有私營部門也可以創(chuàng)造效率的證據(jù)在不斷增加。(三)政府機構(gòu)應(yīng)強化對公共服務(wù)的回應(yīng)性公共服務(wù)合同外包是否會對責(zé)任和公平造成不利影響,是學(xué)術(shù)界非常關(guān)注的一個問題,不少學(xué)者為此展開了爭論和研究。一些學(xué)者認為合同外包會不利于政府責(zé)任和社會公平。Boston認為,一旦承包商控制了服務(wù)的提供就會失去責(zé)任心,因為承包商(而非政府或相關(guān)部門)只對行為負責(zé)。英國學(xué)者斯圖亞特指出合同外包的負面影響主要表現(xiàn)在兩個方面:(1)縮小了公共責(zé)任的范圍。公關(guān)服務(wù)合同僅僅明確了服務(wù)提供方面的績效,既忽視了對公眾變化著的需求的反應(yīng)或響應(yīng),又忽視了諸如雇用實踐、環(huán)境等方面應(yīng)該負擔(dān)的責(zé)任;(2)合同外包制的當(dāng)選官員對公共服務(wù)的監(jiān)督,使之失去了向民眾學(xué)習(xí)的機會,因而難以了解民眾的需要和愿望并做出積極的回應(yīng)。責(zé)任往往意味著要求政府高層官員對其作為做出解釋。顯然,合同關(guān)系并不像行政渠道那樣運作,但那并不意味著簽約能降低或應(yīng)該降低政府部門的責(zé)任。這種爭論相當(dāng)程度上源自對回應(yīng)性與責(zé)任的混淆。在公共部門將其某些責(zé)任轉(zhuǎn)讓給私部門的地方,并不意味著就會放棄對其負責(zé)。用澳大利亞工業(yè)委員會的話說:“不論提供服務(wù)的方式是什么,政府機構(gòu)必須保持對有政府授予其職能的績效負責(zé)?！睂W(xué)者Mulgan指出,那些認為合同外包不會降低政府提供公共服務(wù)責(zé)任的看法是一種誤解。他認為,合同外包不可避免地通過轉(zhuǎn)移部門對承包商及其雇員日常行為的直接控制而降低責(zé)任。Domberger和Jensen提出了三種增強責(zé)任的不同方法:(1)通過強化對標(biāo)準與服務(wù)標(biāo)書的核查;(2)通過引入硬性績效以對原先的許諾交易全程監(jiān)測;(3)通過建立對遭受損失的個人或組織予以補償?shù)臋C制。也有不少學(xué)者認為,合同外包并不必然導(dǎo)致責(zé)任和公平的喪失,薩瓦斯在總結(jié)自己幾十年在民營化中的實踐經(jīng)驗后指出,合同外包至少和市政服務(wù)同樣公正,甚至可能更公正。(四)預(yù)防與治理腐敗問題公共服務(wù)合同外包中的腐敗問題在西方國家普遍存在。歐洲國家如英國、法國、澳大利亞、比利時、西班牙與意大利等,均曾發(fā)生過政府部門領(lǐng)導(dǎo)人接收公司賄賂的事件,以至于有人認為公共部門合同外包是西方國家腐敗產(chǎn)生最主要的原因之一,如,據(jù)英國警方估算,1996年全國130件公共部門嚴重違規(guī)案件中,“絕大多數(shù)腐敗案件與外包的回扣有關(guān)。地方政府強制性合同外包與新‘私人財政計劃’使這樣的事件激增”。1990-1996年這些國家發(fā)生的大量相關(guān)案件也證明了這一事實——通過行賄得到合同成為一種較為普遍的現(xiàn)象。作為民營化積極倡導(dǎo)者的世界銀行也承認民營化過程中存在腐敗問題。正是因為如此,為了防止民營化/服務(wù)外包過程中腐敗問題的產(chǎn)生,良好的制度設(shè)計一直是西方國家服務(wù)外包中的重要環(huán)節(jié)。因而對腐敗的治理也成為服務(wù)外包的重要工作,腐敗問題的防范與治理也成為學(xué)術(shù)界的關(guān)注焦點之一。如在OECD國家,透明國際(TransparencyInternational,TI)就是公司與政府聯(lián)合成立的用于對付腐敗問題的專門機構(gòu)。1998年,OECD國家在國際商務(wù)公報中達成了反賄賂協(xié)定。這一協(xié)定大量發(fā)行,為配合這一協(xié)定的實施,有些國家修訂了相關(guān)法律。同TI一樣,該項舉措也有助于反腐問題。世界銀行積極倡導(dǎo)對服務(wù)外包中的腐敗問題進行積極防范與治理。如1996年,世界銀行主席JamesWolfensohn在年會上說:“我們將支持國際反腐和為工業(yè)化國家的企業(yè)和投資商建立志愿性標(biāo)準。世界銀行組織不能介入成員國家的政治事務(wù),但可以建議并鼓勵和支持政府反腐的意愿,這些國家因此也將在長遠上得到更多的投資。世界銀行組織不能容忍所支持項目中的腐敗問題;我們將采取行動確保我們自己的行為繼續(xù)滿足誠實的最高標(biāo)準?！彪m然對腐敗問題的防范與治理一直是公共服務(wù)合同外包關(guān)注的焦點問題,但同時也是該領(lǐng)域研究最薄弱的環(huán)節(jié),目前的研究遠遠落后于合同外包的發(fā)展實踐。如對外包過程中腐敗問題出現(xiàn)的主要環(huán)節(jié)、類型以及外包實踐中防范與治理腐敗問題的成功經(jīng)驗和不足等重要問題均缺乏深入系統(tǒng)的總結(jié)與研究,對腐敗的防范與治理一直缺乏有分量的研究成果。另外,合同管理與合同管理能力建設(shè)等重要問題開始引起西方學(xué)者的重視。如Brown和Potoski通過對美國市政府和縣政府合同外包活動的分析,論述了影響政府投資于合同管理能力建設(shè)的多種因素及其對合同外包的重要作用。菲利普·庫珀在《合同制治理》一書中,重點對公共部門與其他組織簽訂合同之后的管理做了研究,并對合同管理能力建設(shè)做了論述。從上述分析可以看出,國外學(xué)者對公共服務(wù)合同外包的研究都是圍繞“為何外包”、“外包什么”、“何時外包”以及“如何外包”等問題展開的,國外對西方國家公共服務(wù)合同外包的研究雖然基本上解決了“為何外包”、“外包什么”以及“外包給誰”的問題,但在“如何外包”的問題上還遠未完全解決,該領(lǐng)域的眾多問題有待進一步深入,這些問題將繼續(xù)成為今后公共服務(wù)合同外包研究的重大課題。三、逆向合同承包最近,合同外包研究發(fā)生了新變化,其重要趨勢就是逆向合同承包(3)研究的興起。該問題的研究是隨著逆向承包的發(fā)展而興起的,代表了目前公共服務(wù)合同外包研究的最前沿領(lǐng)域。(一)逆向承包服務(wù)提供情況雖然逆向承包最近才引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注,但它并非新生事物,可以說是與合同外包相伴而生的。美國國際市縣管理協(xié)會(ICMA)(4)的首次調(diào)查就顯示,1982-1988年,美國地方政府就出現(xiàn)了逆向承包現(xiàn)象,平均每個地方政府擁有逆向承包服務(wù)提供數(shù)量為7.1項;1988-1992年每個地方政府逆向承包服務(wù)提供的數(shù)量為5.3項。此后每5年一次的調(diào)查中,均反映了逆向承包在地方政府服務(wù)提供中的不同比例(詳情見表1)。逆向承包在1997年之前的幾次調(diào)查中所占的比例不大,變化也不明顯。而在1997-2002年間,其所占比例急劇上升為18%,遠遠超出1992-1997年的比重(11%)。因此,1997年被該問題的最先關(guān)注者Warner和Hefetz視為合同外包發(fā)展的分水嶺,1997年合同外包達到了頂峰,但此后混合公私提供與公共直接提供的比例開始上升。(二)合同外包與逆向承包的回歸分析長期以來,在有關(guān)公共服務(wù)合同外包與民營化的爭論中,公共選擇理論一直占主導(dǎo)地位,很少有人關(guān)注公共服務(wù)合同外包的動態(tài)性和混合(公私部門)性特征。公共服務(wù)合同外包一直被視為一種通向市場的單向過程,而絕大多數(shù)研究也只關(guān)注了公共服務(wù)合同外包。雖然這些研究已經(jīng)承認逆向民營化或承包返回政府的可能性,但他們并未對此作出專門研究。直到21世紀以來,逆向承包才開始引起學(xué)術(shù)界的重視。最先對逆向承包進行直接實證研究并將其視為另一種服務(wù)提供方式的是Warner和Hebdon,他們從地方政府重構(gòu)的角度,看到了這種服務(wù)提供方式在地方政府重構(gòu)中的重要地位。不過他們的分析還只是局限于紐約州。隨后,Hefetz和Warner運用ICMA1992-1997年的調(diào)查數(shù)據(jù),對逆向承包現(xiàn)象做了跨城市研究。他們將ICMA五年間的調(diào)查數(shù)據(jù)進行前后對比,建立了一個縱向數(shù)據(jù)庫專門分析了合同外包的動態(tài)性,驚奇地發(fā)現(xiàn),1992年到1997年的逆向合同承包已達到了新合同外包(5)的三分之二(分別為11%和18%)。他們還對影響合同外包發(fā)展方向的四大因素,即委托代理問題、政府管理、監(jiān)督和公民參與以及市場結(jié)構(gòu)做了回歸分析。Hefetz和Warne繼續(xù)運用該方法,對ICMA1997-2002年的調(diào)查數(shù)據(jù)進行了分析,進一步發(fā)現(xiàn),前一階段,即1992-1997年,新合同外包的比例(18%)要比逆向承包(11%)大50%。而最近這一階段,即1997-2002年,這一比例已經(jīng)發(fā)生了逆轉(zhuǎn),逆向合同承包超過了新合同外包,前者上升為18%,后者下降到12%。為了理解這一動態(tài)變化,他們?yōu)樾潞贤獍湍嫦虺邪诟麟A段建立了模型,發(fā)現(xiàn)從新公共管理到新公共服務(wù)再到溝通性規(guī)劃(communicativeplanningtheory)的理論轉(zhuǎn)變反映社會實踐發(fā)展的變化。其經(jīng)驗分析提供的證據(jù)表明,過去十年的管理和政治學(xué)習(xí)過程超越了市場與計劃二元對立的理論辯論,而包含了更全面的社會選擇途徑(socialchoiceapproach),以平衡市場管理和公民表達權(quán)。Warner進一步從理論和實踐上分析了合同外包與逆向承包動態(tài)發(fā)展的原因,他指出,20世紀最后幾十年見證了通過在地方政府服務(wù)提供中加大市場作用的深刻試驗,然而,這一試驗并不能提供充分的效率、公平或公民表達標(biāo)準,從而導(dǎo)致了形勢的逆轉(zhuǎn)和逆向承包的出現(xiàn)。在當(dāng)代城市,由于公共服務(wù)的復(fù)雜以及社會對公共服務(wù)的需求,公共部門提供仍然必要。政府正在探索服務(wù)提供方法,通過準市場機制提供公共服務(wù)。通過對作為計劃工具的公共服務(wù)提供的分析,我們可以看到政府是如何運用這種服務(wù)提供過程來提高效率和公共參與的。最近,一些比較研究開始出現(xiàn)。Warner和Bel分析了逆向承包在美國和西班牙的差別,結(jié)果發(fā)現(xiàn),西班牙的民營化程度居然比美國更高,但其逆向承包的比例卻很小。在2002年的調(diào)查中,IC-MA增加了一個問題,即為什么管理者會將以前的承包工作收回政府?其原因按重要程度依次是:服務(wù)質(zhì)量問題、無費用節(jié)省、改進內(nèi)部過程和公民支持將工作收回政府。2004年,一項類似的調(diào)查在加拿大進行,結(jié)果顯示,加拿大出現(xiàn)逆向民營化的原因與美國這項調(diào)查顯示出來的原因的排名完全一致?？傮w說來,目前雖然對逆向承包做了一些有益的探討,但還沒有引起學(xué)術(shù)界的足夠重視,研究尚處于起步階段,主要研究還局限于美國,而且僅在地方政府層次。不僅跨國研究尚未開始,就連國家層面的研究也非常缺乏,以至于有學(xué)者呼吁:“是超越簡單的市場失靈與政府失靈框架,而關(guān)注影響政府外包行為的所有因素的時候了。民營化不是單向道,政府管理者應(yīng)該選擇合同外包和逆向承包,以在地方市場的約束條件下尋求效率和民聲(公民表達)的平衡”。雖然有關(guān)逆向承包的研究還只局限于美國地方政府,但對“逆向承包何以率先發(fā)生在美國?其他西方國家的發(fā)展?fàn)顩r如何?它是否代表了合同外包與民營化發(fā)展的必然趨勢?”等等問題,均缺乏深層次的研究,尤其缺乏比較分析,例如:比較美國地方政府與聯(lián)邦政府和州政府的差異、美國同西方其他國家的不同以及出現(xiàn)這種差異的原因,等等。四、美國的合同外包模式公共服務(wù)合同外包的早期研究者更多地將其視為一種通向市場的單向過程。他們主要以公共選擇為理論基礎(chǔ),認為市場和競爭天然優(yōu)于計劃,將市場與競爭的創(chuàng)立作為政府改革的目標(biāo),以此達到公共服務(wù)提供的高效率。因此,他們主張通過以合同外包為主要形式的民營化達到這一目的。他們的研究主要是圍繞“為何外包”、“外包什么”、“何時外包”以及“如何外包”等問題展開。隨著合同外包負面問題的不斷出現(xiàn),后來,合同的實施、終止、轉(zhuǎn)讓以及合同管理能力建設(shè)等合同管理問題開始引起學(xué)術(shù)界的重視。雖然做了大量研究,但合同外包的問題仍在不斷發(fā)展。20世紀最后幾十年見證了在政府服務(wù)提供中市場作用不斷加強的深刻試驗。然而,這一試驗并未能帶來充分的效率、公平和表達標(biāo)準,從而致使形勢發(fā)生逆轉(zhuǎn)。民營化對效率和服務(wù)質(zhì)量的諾言遠未實現(xiàn)。如ICMA2002年對245個地方政府的調(diào)查顯示:其中73%對合同外包的服務(wù)質(zhì)量不滿意;51%認為合同外包沒能帶來明顯的費用節(jié)省;15%認為合同外包存在合同說明難題;22%強烈支持將服務(wù)收回政府。經(jīng)過了十多年的民營化試驗之后,人們尤其是地方政府管理者開始走出早期對民營化盲目