論民航航空公司正常性管理工作

為了提高航空的一致性，減少延誤，保護(hù)消費(fèi)者利益，近年來，中國航運(yùn)部門通過了一些加強(qiáng)航空正常性工作的法律法規(guī)。這些法規(guī)的出臺(tái)使得航班正常性工作引起了社會(huì)公眾前所未有的關(guān)注;也正是由于公眾越來越多、越來越熱的關(guān)注,使得航空公司和相關(guān)協(xié)作單位更加重視減少航班延誤工作。同時(shí)民航政府部門也需要更加謹(jǐn)慎和理智地加強(qiáng)航班正常性工作的管理和引導(dǎo),制定更加合理的規(guī)章政策以減少航班延誤,在無法避免的航班延誤后使消費(fèi)者、航空公司和民航其他單位的利益平衡,并將延誤成本降到最低。從法律規(guī)范的角度區(qū)分目前我國政府在進(jìn)行航班正常性管理工作時(shí)需遵循的法律依據(jù)有:——《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》:隨著我國人民生活水平的提高和法律意識(shí)的增強(qiáng),旅客對于自身權(quán)益的保護(hù)開始注意起來。消費(fèi)者在正當(dāng)權(quán)益受到侵害的時(shí)候,可以依據(jù)本法進(jìn)行法律援助和訴訟。因此政府在行業(yè)管理的時(shí)候,需要注意保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益,加強(qiáng)旅客投訴的受理和處理工作?！吨腥A人民共和國合同法》:由于航空公司和旅客之間的民事關(guān)系是通過合同——客票來體現(xiàn)的,因此政府在進(jìn)行行業(yè)管理的時(shí)候也需要遵循該法律,依據(jù)該法律制定相關(guān)的政策?！吨袊裼煤娇辗ā?是我國民航主管部門行業(yè)管理的最主要依據(jù)?！睹窈椒ā返谝话俣鶙l規(guī)定:“旅客、行李或者貨物在航空運(yùn)輸中因延誤造成的損失,承運(yùn)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任;但是,承運(yùn)人證明本人或者其受雇人、代理人為了避免損失的發(fā)生,已經(jīng)采取一切必要的措施或者不可能采取措施的,不承擔(dān)責(zé)任?！薄吨袊窈胶娇章每汀⑿欣顕鴥?nèi)運(yùn)輸規(guī)則》:該規(guī)則定位為行業(yè)法規(guī),對從業(yè)企業(yè)有法定約束力,其中航班正常處理的條款也是政府行業(yè)管理的依據(jù)?！蛾P(guān)于簽訂不正常航班服務(wù)代理協(xié)議的通知》:是為了解決航空公司與地面代理的協(xié)議過于籠統(tǒng)、責(zé)任不明、不正常航班服務(wù)脫節(jié)問題而做出的規(guī)定?！蛾P(guān)于印發(fā)<民航航班正常統(tǒng)計(jì)辦法>的通知》:明確了航班正常的標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)方法以及建立航班正常報(bào)告制度。該辦法于2004年1月1日起執(zhí)行,是我國航空主管部門實(shí)施航班正常管理的規(guī)范性文件。但是,該辦法在正常航班的定義、機(jī)場正常放行航班的定義、航班正常性科學(xué)統(tǒng)計(jì)方法、建立民航服務(wù)信息平臺(tái)等方面需要進(jìn)一步的研究和完善?！睹窈娇偩株P(guān)于加強(qiáng)航班正常工作的通知》:該通知提出將航班正常與航線(航班)經(jīng)營權(quán)掛鉤,實(shí)行優(yōu)勝劣汰、動(dòng)態(tài)管理。——《關(guān)于國內(nèi)客運(yùn)航班時(shí)刻管理有關(guān)問題的通知》:規(guī)定了航空公司要嚴(yán)格按照科學(xué)的計(jì)算方法,提供準(zhǔn)確的航班運(yùn)行時(shí)間和航班機(jī)型過站的規(guī)定時(shí)間以維護(hù)航班計(jì)劃的嚴(yán)肅性?！蛾P(guān)于建立航班正常報(bào)告制度的通知》:是為了使航空公司真正重視和加強(qiáng)航班正常工作、全面掌握航班正常情況、努力提高航班正常率,決定建立航班正常報(bào)告制度的通知?！睹窈娇偩株P(guān)于國內(nèi)航空公司因自身原因造成航班延誤給予旅客經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)意見(試行)》:要求如由于航空公司自身原因造成航班延誤,除按照《中國民用航空旅客、行李國內(nèi)運(yùn)輸規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定,做好航班不正常情況下的服務(wù)工作之外,還應(yīng)根據(jù)不同的延誤時(shí)間,對旅客進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。上述10條法律規(guī)則共同構(gòu)成了我國政府進(jìn)行航班正常性管理的依據(jù)。這些法律規(guī)章的出臺(tái)使得航空公司在改進(jìn)航班正常性工作方面可以有據(jù)可循,但是,以上的法律規(guī)章自身也有矛盾的地方,如按照《民航法》的規(guī)定,航空公司航班延誤發(fā)生時(shí)有免責(zé)條款,即:“承運(yùn)人證明本人或者其受雇人、代理人為了避免損失的發(fā)生,已經(jīng)采取一切必要的措施或者不可能采取措施的,不承擔(dān)責(zé)任,”而《指導(dǎo)意見》則無此規(guī)定。從法律效力上講,《指導(dǎo)意見》只是一種行業(yè)自律行為,不是行政法規(guī)條例,不具有法律強(qiáng)制力。這種行業(yè)自律行為是行業(yè)自身制定的,與法律法規(guī)有本質(zhì)上的區(qū)別。自從民航總局下發(fā)了《延誤補(bǔ)償指導(dǎo)意見》之后,旅客維權(quán)意識(shí)激增,國內(nèi)各航空公司的工作均受到?jīng)_擊,正常率也不同程度受到影響。原因不在于《意見》的初衷不對,應(yīng)該說《意見》的出臺(tái)表明了民航作為一個(gè)服務(wù)行業(yè)的服務(wù)意識(shí)的提升,但該《意見》只有指導(dǎo),缺乏標(biāo)準(zhǔn),給不同航空公司的處理帶來了難度,不同公司不同的處理方式和標(biāo)準(zhǔn)也導(dǎo)致了旅客的不滿,這是相關(guān)政府部門在制定新的規(guī)章應(yīng)該考慮的。以上相關(guān)法規(guī)和通知的相繼出臺(tái)足見我國民航政府對航班正常性工作的重視,但由于航班正常性工作有很多不可控的因素,且發(fā)生航班延誤后牽涉的單位諸多,政府目前所制定的這些法律法規(guī)還不能夠完全有效地解決航班不正常問題。以下是作者就改善航班正常性工作提出的一些政策建議。主要任務(wù)和成本管理健全和完善懲罰機(jī)制從提高航班正常性角度來看,政府的職責(zé)有:一、做好協(xié)調(diào)工作,通過協(xié)調(diào)民航各單位的航班正常工作,就是要促進(jìn)航空公司提高航班正常率,促進(jìn)機(jī)場提高保障水平進(jìn)而提高放行率,促進(jìn)空管部門提高空域管理水平,減少因流量控制延誤航班,使全行業(yè)的航班正常率提高。不斷完善航班正常率管理機(jī)制,加強(qiáng)機(jī)場、航管以及航空公司之間的信息溝通和協(xié)調(diào),提高航班保障效率。二、制定各項(xiàng)法律法規(guī),制定提高我國航班正常率和改進(jìn)航班延誤后服務(wù)的管理措施,把握航班正常工作的規(guī)律性,提升行業(yè)服務(wù)質(zhì)量。三、對行業(yè)內(nèi)航空公司、機(jī)場、空管部門和單位進(jìn)行航班正常性工作的監(jiān)督、檢查,發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理。督促航空公司、機(jī)場、空管完善航班正常工作責(zé)任制,建立、完善航班延誤后的服務(wù)工作規(guī)范。四、進(jìn)一步加強(qiáng)對執(zhí)行航班計(jì)劃的監(jiān)督管理,對虛占時(shí)刻、擅自更改時(shí)刻等要重點(diǎn)查處,維護(hù)航班計(jì)劃的嚴(yán)肅性,同時(shí)航班計(jì)劃的審批和時(shí)刻的協(xié)調(diào)工作也要增加透明度。五、完善航班正常的工作格局、工作制度和航班延誤的處置措施。建立大面積航班延誤的預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急預(yù)案。六、加強(qiáng)民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(包括航管設(shè)備、機(jī)場的保障能力、民航空域的開放等),從根本上改善航班保障效率。管理旅客投訴根據(jù)政企分開后新的管理體制,保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益成為政府一項(xiàng)基本職責(zé)。政府根據(jù)情況的變化制定、修改了一系列法律法規(guī),定期向社會(huì)公布航空公司航班正常率、行李運(yùn)輸差錯(cuò)率和貨物運(yùn)輸差錯(cuò)率,公布旅客投訴電話,接受、處理旅客投訴。這方面政府工作的主要內(nèi)容還有:建立以人為本的工作機(jī)制;切實(shí)提高航空運(yùn)輸企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平,促進(jìn)航空運(yùn)輸市場的健康發(fā)展;引導(dǎo)旅客充分認(rèn)識(shí)民航的行業(yè)特殊性,提高航空公司與旅客之間的信任度。政府的站位不同,工作的任務(wù)不同,但是,兩者并非矛盾,兩者相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展,在提高航班正常性的同時(shí)也保護(hù)了消費(fèi)者權(quán)益。關(guān)于飛行穩(wěn)定管理的建議加強(qiáng)機(jī)場管理體制和機(jī)制建設(shè)航空公司、機(jī)場和空管都是不同的利益群體,對航班是否正常關(guān)注程度不一樣,所以有必要建立一個(gè)航班正常工作的協(xié)調(diào)機(jī)制和工作制度,政府應(yīng)起主導(dǎo)作用。有必要從體制上加強(qiáng)航空公司、機(jī)場和空管部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)能力。具體可以由當(dāng)?shù)孛窈奖O(jiān)管辦牽頭,各相關(guān)單位的值班領(lǐng)導(dǎo)成員組成一個(gè)當(dāng)?shù)貦C(jī)場生產(chǎn)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組,建立各單位當(dāng)日值班領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席工作會(huì)制度,保證當(dāng)日民航生產(chǎn)有序運(yùn)行。該聯(lián)席工作小組為當(dāng)日所在機(jī)場航班信息發(fā)布、延誤責(zé)任界定的權(quán)威機(jī)構(gòu)。該制度建立后還可以加強(qiáng)基地航空公司之間的溝通,有利于緩解惡性競爭,有利于開展在非正常情況下簽轉(zhuǎn)旅客、合并航班等方面的協(xié)調(diào)合作,有利于提高航班正常率和服務(wù)質(zhì)量。提高旅客保障能力,規(guī)范旅客出行航空公司要建立不正常航班服務(wù)程序,明確各部門職責(zé),明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),設(shè)立不正常航班服務(wù)專門機(jī)構(gòu),有專職人員,建立不正常航班處置案例分析機(jī)制,定期或不定期對不正常航班的處理情況進(jìn)行分析和評(píng)估,完善程序,同時(shí)加強(qiáng)人員培訓(xùn),提高員工處置能力;機(jī)場地面服務(wù)代理單位要主動(dòng)配合航空公司處理非正常航班旅客,而不是簡單地將旅客推給航空公司工作人員;當(dāng)航班發(fā)生延誤時(shí)機(jī)場地面服務(wù)單位在發(fā)布延誤原因前必須與航空公司進(jìn)行核實(shí),避免出現(xiàn)航空公司和機(jī)場發(fā)布延誤原因不統(tǒng)一;當(dāng)出現(xiàn)旅客霸機(jī)現(xiàn)象時(shí),機(jī)場公安部門必須立即出動(dòng),依法及時(shí)處理霸機(jī)的旅客;機(jī)場要提高大面積航班延誤時(shí)的綜合保障能力和處置預(yù)案,避免出現(xiàn)天氣恢復(fù)后航班卻因?yàn)榈孛姹Ｕ夏芰Σ蛔愣L延誤時(shí)間;由于流量控制導(dǎo)致航班延誤量很大,建議空管單位向航空公司多提供流控信息;加強(qiáng)超大行李的控制,避免旅客登機(jī)后臨時(shí)辦理托運(yùn)行李而影響服務(wù)質(zhì)量。根據(jù)反饋方案確定過站時(shí)間和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在航空公司、機(jī)場、空管部門之間界定航班延誤責(zé)任應(yīng)由總局出臺(tái)具體政策,具體操作方式如下:總局組織專人對各機(jī)場實(shí)際保障能力和各機(jī)型平均過站時(shí)間進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研,擬定標(biāo)準(zhǔn)保障時(shí)間并向各機(jī)場、航空公司征求意見,根據(jù)反饋的意見修訂標(biāo)準(zhǔn)后下發(fā)文件,確定各機(jī)場各類別機(jī)型的過站時(shí)間。以飛機(jī)擋輪擋至撤輪擋之間的時(shí)間考核代理航班的機(jī)場公司或基地航空公司,以撤輪擋之后至飛機(jī)起飛之間的時(shí)間考核空管部門,超出標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間的由責(zé)任單位負(fù)責(zé),并明確獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)。對于因機(jī)場保障原因或空管原因?qū)е潞桨嘌诱`的,應(yīng)考慮給航空公司一定的補(bǔ)償,具體以減免代理服務(wù)收費(fèi)、減免進(jìn)近指揮費(fèi)等方式實(shí)施,減免比例與航班延誤時(shí)間對應(yīng)。各單位當(dāng)日值班領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席工作小組作為當(dāng)日航班延誤原因的裁決機(jī)構(gòu),相關(guān)統(tǒng)計(jì)及處理流程由當(dāng)?shù)毓芾砭只虬脖O(jiān)辦組織承辦。航班信息發(fā)布機(jī)構(gòu)的建立有必要建立一個(gè)統(tǒng)一的信息發(fā)布機(jī)制,盡量減少信息傳遞環(huán)節(jié),建議在所有機(jī)場地面代理安裝SITA電傳終端,由航空公司統(tǒng)一向航管和機(jī)場拍發(fā)DLA報(bào)。在保證向旅客提供信息的準(zhǔn)確性方面,建議強(qiáng)化政府的監(jiān)管職能。由于航班延誤原因很多,統(tǒng)計(jì)辦法中規(guī)定了20項(xiàng)原因,如果細(xì)分可以有100多個(gè)原因,只依靠公司很難向旅客解釋清楚,所以建立一個(gè)權(quán)威的航班信息發(fā)布機(jī)構(gòu)是非常必要的。最好能夠在機(jī)場候機(jī)廳里設(shè)置一個(gè)航班信息查詢系統(tǒng),旅客能夠查詢所乘航班正常情況,甚至可以查詢所乘航班前一段航班的正常情況,了解飛機(jī)何時(shí)到達(dá)所在機(jī)場,還可以了解民航相關(guān)的知識(shí)。每個(gè)機(jī)場應(yīng)只能有一個(gè)航班信息發(fā)布中心統(tǒng)一發(fā)布航班信息,不能多頭發(fā)布,這個(gè)中心既要是利益中立,同時(shí)也要有強(qiáng)烈的責(zé)任心保證信息的準(zhǔn)確性,方案可以是:一是由機(jī)場的指揮中心來發(fā)布。航空公司要解決的就是如何把正確的信息匯集到發(fā)布中心來,應(yīng)建立這樣一個(gè)規(guī)定: