論行政違法行為事數(shù)形態(tài)的界定

在行政執(zhí)法實踐中，正確評估當(dāng)事人的違法行為數(shù)量是正確行政處罰的先決條件。違法行為的個數(shù)判斷不清,勢必會增加行政處罰的隨意性和錯誤率,從而影響行政執(zhí)法的法定性、統(tǒng)一性和公正性。但是,由于我國行政法理論在很多方面的研究還欠深入,許多問題尚處于探索階段。對于“一個”和“數(shù)個”違法行為的界定標(biāo)準(zhǔn),目前行政法學(xué)界沒有統(tǒng)一定論。在藥品監(jiān)管領(lǐng)域,對當(dāng)事人違法行為的定數(shù)問題同樣經(jīng)常困擾著藥品執(zhí)法人員。因而,筆者試從分析行政違法行為“事數(shù)形態(tài)”的構(gòu)成特征、本質(zhì)屬性、共有規(guī)律著手,闡明各類涉藥違法行為的個數(shù)及形態(tài),確立應(yīng)有的處斷原則,為準(zhǔn)確適用法律、公平公正執(zhí)法提供理論支持?！笆聰?shù)形態(tài)”說借鑒于刑法中的“罪數(shù)形態(tài)”理論。這是因為我國刑法經(jīng)過數(shù)十年的研究發(fā)展,理論體系已基本成熟穩(wěn)定,而行政法與刑法在法理上是相通的,可以運用刑法的一些基本原理指導(dǎo)行政執(zhí)法。所謂“罪數(shù)形態(tài)”,也就是一罪與數(shù)罪的形態(tài),“罪數(shù)形態(tài)”論是從罪數(shù)之單復(fù)的角度闡明各種罪數(shù)形態(tài)的構(gòu)成條件,揭示行為人危害行為的實際罪數(shù),進(jìn)而確定應(yīng)適用的處斷原則。在罪數(shù)判斷標(biāo)準(zhǔn)上,刑法學(xué)中存在很多觀點,我國普遍公認(rèn)以犯罪構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)說作為區(qū)分一罪與數(shù)罪的基本理論。借鑒“罪數(shù)形態(tài)”論,本文所謂的“事數(shù)形態(tài)”,是指藥品行政處罰所針對的違法行為的個數(shù)及其表現(xiàn)形態(tài)?！笆隆?指違法行為,“事數(shù)”指違法行為的個數(shù)。行政違法行為的構(gòu)成條件,受犯罪構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)說影響,目前行政法學(xué)界通說認(rèn)為包括4個方面,即違法行為主體、違法行為客體、違法行為的客觀要件和主觀要件。如果行為人的違法事實具備一個違法構(gòu)成的,就是一個違法行為;如果具備數(shù)個違法構(gòu)成的,就是數(shù)個違法行為。但從我國立法實踐看,法律、法規(guī)對于行政違法行為的構(gòu)成并非必須具備上述4個要件。在藥品監(jiān)管法律體系中,構(gòu)成違法行為的要件可能只有主體要件和客觀要件,如藥品生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)管部門缺乏實踐經(jīng)驗,沒有能力判斷和處理生產(chǎn)和質(zhì)量管理中的實際問題(違反《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》第5條);也可能具備主體要件、客觀要件和主觀要件,如藥品經(jīng)營企業(yè)的購銷人員未進(jìn)行藥品法律法規(guī)培訓(xùn)(違反《藥品流通監(jiān)督管理辦法》第6條);也可能具備主體要件、客觀要件和客體要件,如患有傳染病從事直接接觸藥品的工作(違反《藥品管理法》第51條);或者可能主體要件、客觀要件、主觀要件和客體要件全部具備,如故意銷售假、劣藥(違反《藥品管理法》第48條、49條)。究竟具備幾個要件才構(gòu)成行政違法行為,關(guān)鍵在于具體的法律、法規(guī)或規(guī)章對構(gòu)成某一違法行為的條件是怎樣規(guī)定的。所以,本文闡述的重點不是某個具體違法行為的構(gòu)成要件是什么,而是運用事數(shù)形態(tài)理論闡明藥品監(jiān)管實踐中部分違法事例在事數(shù)方面的表現(xiàn)形態(tài),以及如何對各種形態(tài)作出正確的行政處罰。1“一事”形態(tài)的行政違法行為的分類參照罪數(shù)形態(tài)論關(guān)于犯罪行為“一罪”的類型(如繼續(xù)犯、連續(xù)犯、吸收犯、競合犯、牽連犯……),筆者把“一事”形態(tài)的行政違法行為分類如下:繼續(xù)性違法、連續(xù)性違法、吸收性違法、競合性違法、牽連性違法等。1.1變更藥品生產(chǎn)經(jīng)營許可事項,具有不法上的不間斷性和侵害客體的同一性繼續(xù)性違法也即持續(xù)性違法,是指一個違法行為實施之后,行為及其引起的不法狀態(tài)一直處于接連不斷、持續(xù)進(jìn)行的狀態(tài)。如《藥品管理法》第82條“偽造、變造、買賣、出租、出借許可證或者藥品批準(zhǔn)證明文件”行為(本文沒有特別指出的,均指未構(gòu)成犯罪);《藥品管理法實施條例》第74條“變更藥品生產(chǎn)經(jīng)營許可事項,應(yīng)當(dāng)辦理變更登記手續(xù)而未辦理的”行為等。這些違法行為從行為開始直至行為終了的一定時間內(nèi),行為及其不法狀態(tài)同步進(jìn)行,具有時間上的不間斷性和侵害客體的同一性特點。盡管它們在不同的階段可能有不同的動作表現(xiàn),但其行為延續(xù)為一整體,實質(zhì)上就是一個違法行為,顯而易見按“一事”處斷。1.2行政違法行為具有主觀方面的主觀要件連續(xù)性違法是指行為人基于同一過錯,在一定時間內(nèi)連續(xù)多次實施同種行政違法行為的情形。與繼續(xù)性違法不同,連續(xù)性違法各行為之間具有時間間隔性或以時間為標(biāo)準(zhǔn)的可分離性,每一次違法行為足以單獨構(gòu)成行政違法事件,在實質(zhì)上屬于多事;但由于連續(xù)實施的違法行為性質(zhì)相同,各構(gòu)成要件一致,在處斷上按照一事處罰,所以通說認(rèn)為是處斷的一事。但它和其他純粹處斷意義上的一事不同,它是連續(xù)狀態(tài)下性質(zhì)相同的行為,法律上有明文指出作為一個行為處理?！缎姓幜P法》第29條第1款規(guī)定:“違法行為在2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,不再給予行政處罰”,但第2款指出:“前款規(guī)定的期限,從違法行為發(fā)生之日起計算;違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的,從行為終了之日起計算?！憋@然呈連續(xù)狀態(tài)的多個違法行為,被作為一體追訴。因為法律上已比較明確,故本文稱之為法定的一事。連續(xù)性違法行為在藥品監(jiān)管實踐中經(jīng)常遇到,如違反《藥品管理法》第18條:藥品經(jīng)營企業(yè)多次購進(jìn)藥品未建立真實完整的購進(jìn)記錄;違反第34條:藥品生產(chǎn)企業(yè)多次從無《藥品生產(chǎn)許可證》、《藥品經(jīng)營許可證》的企業(yè)購進(jìn)藥品;違反《藥品流通監(jiān)督管理辦法》第18條:藥品零售企業(yè)多次未憑處方銷售處方藥等。在刑法中,由于主觀要件在犯罪構(gòu)成中舉足輕重,連續(xù)意圖支配下的數(shù)個同一的犯罪故意是判斷行為連續(xù)性的關(guān)鍵。但主觀狀態(tài)在很多行政違法行為構(gòu)成中往往并不考慮,所以行政機關(guān)在處理時常不必判斷行為是否具有主觀連續(xù)性。比如,藥品經(jīng)營企業(yè)多次購進(jìn)藥品未建立購進(jìn)記錄,可能有幾次出于故意,也有幾次出于對少數(shù)藥品的遺漏,但是在處理時同樣視作一個連續(xù)性違法行為。但這也不意味著,在一定時間內(nèi)多次實施同一性質(zhì)的違法行為全都以連續(xù)性違法處理,例外的情況是由于法律法規(guī)對主觀要件有特別的規(guī)定。例如,某藥品經(jīng)營企業(yè)在一個月內(nèi)共銷售3次假藥,其中2次是明知道假藥故意銷售,另1次是其他行為都合法的情況下并有充分證據(jù)證明其不知道所銷售的是假藥。前者是故意銷售假藥行為,依照《藥品管理法》第74條處理;后者是無過銷售假藥行為,依照《藥品管理法實施條例》第81條處理。兩個違法行為構(gòu)成的主觀要件不同,所以不能視為一個連續(xù)性違法。還需指出的是,連續(xù)性違法的連續(xù)性以行政機關(guān)的處罰決定(包括警告、責(zé)令改正等)為標(biāo)志而結(jié)束。以處罰決定為界,即使行為人新的違法行為和原行為存在著連續(xù)性關(guān)聯(lián),也按不同違法行為處理(簡稱同種新事)。關(guān)于連續(xù)性違法的處斷原則,一般被接受或遵循的是“按一事從重處罰”。有些法律條款采用以涉案金額為基數(shù)的倍率罰款,實質(zhì)上已經(jīng)對連續(xù)性違法中各分行為的責(zé)任進(jìn)行合并處罰,只是在處置形式上按一事進(jìn)行。如上事例對故意銷售假藥行為處罰的時候,《藥品管理法》規(guī)定處以貨值金額(2次合并)二至五倍的罰款,已體現(xiàn)“從重處罰”的精神內(nèi)涵。如果沒有其他從重情節(jié),在罰款倍數(shù)上不應(yīng)再實行從重。但另外有些條款不實行倍率方式,如《麻醉藥品和精神藥品管理條例》第67條規(guī)定,定點麻醉藥品、精神藥品生產(chǎn)企業(yè)未按照規(guī)定銷毀麻、精藥品的,“責(zé)令限期改正,給予警告,并沒收違法所得和違法銷售的藥品;逾期不改正的,責(zé)令停產(chǎn),并處5萬元以上10萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,取消其定點生產(chǎn)資格”。單純一次違法行為和連續(xù)性的多次行為危害程度有所不同,為體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則,對連續(xù)多次未按規(guī)定銷毀的,應(yīng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)從重的幅度處罰。1.3同一罪犯,同一客吸收性違法是指行為人實施的數(shù)個違法行為具有特定的依附關(guān)系,從而導(dǎo)致其中一個行為不具有獨立性,被另一個具有獨立性的行為所吸收的違法形態(tài)。在刑法中,吸收犯的構(gòu)成要求比較嚴(yán)格,即數(shù)個犯罪行為均各自符合犯罪構(gòu)成條件,其罪質(zhì)基本一致,而且必須是基于同一個犯意,侵犯同一或相同的直接客體,指向同一的具體犯罪對象。在行政法領(lǐng)域,涉及吸收性違法方面的研究和論述都很少。由于構(gòu)成行政違法行為的主觀要件往往并不關(guān)鍵,行為性質(zhì)的分類也不象刑法那樣明確,執(zhí)法實踐中具備象吸收犯一樣構(gòu)成特征的違法行為并不常見。在處理案件時,可行的做法是按照一般經(jīng)驗法則,當(dāng)一個違法行為是另一違法行為當(dāng)然實行方法或當(dāng)然實行結(jié)果,前行為是后行為的當(dāng)然發(fā)展階段或者后行為是前行為的當(dāng)然發(fā)展結(jié)果時,則處斷時危害性較大的行為吸收危害性較小的行為,僅以一事處置,對被吸收的行為置之不論。如“藥品生產(chǎn)企業(yè)對需冷藏藥品未在冷藏條件下儲存導(dǎo)致變質(zhì)失效的”,處理時僅追究銷售假(劣)藥行為的責(zé)任,對違規(guī)儲存藥品行為不再論處。這在《藥品流通監(jiān)督管理辦法》第39條非常明確。1.4違法的錯綜規(guī)定通常競合的含義包括法條競合和想象競合。法條競合(又稱規(guī)范競合)是由于法律法規(guī)對行政違法的錯綜規(guī)定,一個違法行為同時觸犯數(shù)個互相存在著整體或者部分包容關(guān)系的法律條文,導(dǎo)致只能適用其中一個條文而排斥其他條文適用的情形;想象競合是指行為人僅實施一個行政違法行為,但因觸犯不同的法律條文,侵犯數(shù)個不同的直接客體,因而符合數(shù)個違法構(gòu)成的形態(tài)。1.4.1關(guān)于刑罰的上升和刑罰網(wǎng)法條競合性違法是指行為人的一個違法行為同時觸犯了在違法構(gòu)成要件的內(nèi)容上發(fā)生重合或交叉的數(shù)個法條規(guī)定,從而在行政處罰上出現(xiàn)法條競合適用的情況。這是由于立法的錯綜規(guī)定造成的,屬于立法技術(shù)的問題,并不以違法行為的實際發(fā)生為轉(zhuǎn)移。法條競合純屬法條形態(tài),法條競合性違法行為是單純的一事。在藥品監(jiān)管實踐中,法條競合的現(xiàn)象非常多,適用上存在較多爭議,所以本文將其作為重點內(nèi)容進(jìn)行闡述。按照被觸犯的法律規(guī)范種類和位階的不同,筆者把涉藥違法行為的法條競合形態(tài)分為以下4種情形:(1)藥品法律規(guī)范與刑法競合。就是一個違法行為嚴(yán)重違反藥品行政法律規(guī)范并觸犯刑法,出現(xiàn)行政處罰和刑罰競合的情況。如何處理行政法和刑法的競合適用問題,目前學(xué)者們爭論很多,筆者主張“刑罰優(yōu)先并尊重雙重適用”的觀點。比如,生產(chǎn)、銷售假藥構(gòu)成犯罪的,藥監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)本著“刑罰優(yōu)先”的原則,依照《行政處罰法》第7條第2款“違法行為構(gòu)成犯罪,應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任,不得以行政處罰代替刑事處罰”及該法第22條“違法行為構(gòu)成犯罪的,行政機關(guān)必須將案件移送司法機關(guān),依法追究刑事責(zé)任”的規(guī)定,及時移送司法機關(guān)依據(jù)《刑法》第141條的規(guī)定追究刑事責(zé)任;如果藥監(jiān)部門已經(jīng)按照《藥品管理法》第74條處罰的,依然要移送追刑,而不應(yīng)以罰代刑。但“刑罰優(yōu)先”并不否定“雙重適用”?！缎姓幜P法》第28條規(guī)定:“違法行為構(gòu)成犯罪,人民法院判處拘役或者有期徒刑時,行政機關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人行政拘留的,應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。違法行為構(gòu)成犯罪,人民法院判處罰金時,行政機關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的,應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金”?？梢?在行政責(zé)任上升到刑事責(zé)任的時候,刑罰并不否定已經(jīng)做出的行政處罰決定,只是在限制人身自由或者剝奪金錢等相同內(nèi)容方面采取折抵合并的方法。但如果在本事例中,出現(xiàn)藥監(jiān)部門的罰款金額高于法院的罰金,即罰款折抵罰金以后仍有剩余部分時應(yīng)怎樣處置?筆者認(rèn)為,這剩余部分已失去獨立存在的條件,所以不應(yīng)執(zhí)行。這是因為,法院判決時在剝奪金錢裁量上已經(jīng)合理設(shè)計,已體現(xiàn)罪刑相適應(yīng)原則,尊重“罰金優(yōu)先”也就是尊重“刑罰優(yōu)先”。但如果追究刑事責(zé)任在先,刑罰之后有無必要再追究行政責(zé)任?這要視行政處罰和刑罰有無銜接關(guān)系而定。在有銜接關(guān)系的方面,不得在追究刑事責(zé)任后還實施行政處罰;在沒有銜接關(guān)系的方面,當(dāng)事人在接受刑罰之后還要接受行政處罰。這種“刑后再罰”的觀念在某些法律條款中有明確表達(dá)。如《食品衛(wèi)生法》第39條規(guī)定:違反該法規(guī)定,生產(chǎn)經(jīng)營不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品,造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他食源性疾患,對人體健康造成嚴(yán)重危害的,除依法追究刑事責(zé)任外,還要由有關(guān)行政機關(guān)給予吊銷衛(wèi)生許可證處理。所以法院依照《刑法》已經(jīng)對當(dāng)事人處以罰金的,藥監(jiān)部門不得再依照《藥品管理法》進(jìn)行相同內(nèi)容的罰款,但沒收藥品、撤消批準(zhǔn)證明文件或者吊銷許可證等處罰仍應(yīng)當(dāng)實施。否則,僅憑刑事處罰仍不足以消除該違法行為危害性存在的條件?！端幤饭芾矸ā芳捌渌姓?、法規(guī)中的刑法規(guī)范必須依附于刑法典才有意義。在研究藥品法律規(guī)范與刑法競合適用問題時,由于立法上的銜接問題,可能會遇到“有合難競”的尷尬局面。如《藥品管理法》第82條關(guān)于對“偽造、變造、買賣、出租、出借許可證或者藥品批準(zhǔn)證明文件”行為刑事責(zé)任方面的規(guī)定,籠統(tǒng)地歸納成“構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”(該法共有11個這樣的條款),既沒有明確罪名,也沒有規(guī)定轉(zhuǎn)致適用的《刑法》條款。比較相近的銜接是《刑法》第280條關(guān)于偽造、變造、買賣國家機關(guān)公文、證件、印章罪,但對于出租、出借許可證或者藥品批準(zhǔn)證明文件的,卻不在該法條的調(diào)整范圍。根據(jù)罪刑相適應(yīng)原則,絕不允許以罰代刑;但根據(jù)罪刑法定原則,如何適用刑法追究該“罪”的法律責(zé)任?這種行政法律與刑法規(guī)定的不協(xié)調(diào),給藥品監(jiān)管帶來操作上的困難。所以有人提出在行政法律中設(shè)置具有獨立罪名和法定刑的刑事罰則,理論上稱之為“行政刑罰”。(2)藥品法律規(guī)范與其他行政法律規(guī)范的競合。是指藥品法律規(guī)范與另一體系的行政法律規(guī)范在調(diào)整某種社會關(guān)系時都有相應(yīng)的規(guī)定,從而出現(xiàn)一個違法行為同時觸犯數(shù)個不同的行政法律條文而產(chǎn)生競合的現(xiàn)象。這種情況在特殊法和一般法的關(guān)系中常有表現(xiàn)。如《產(chǎn)品質(zhì)量法》屬于一般法,其規(guī)定的外延較大。而藥品作為特殊產(chǎn)品,其概念的外延較小,包容在外延較大的概念(一般產(chǎn)品)中。為使外延小的一事的客體受到特別的保護,需要從外延較大的規(guī)定中分離出來,以便更具體地反映其特殊性質(zhì),所以國家又制定《藥品管理法》(特殊法)。在一般法和特殊法發(fā)生競合時,特殊法效力優(yōu)于一般法,這是行政法律規(guī)范的一般適用規(guī)則。比如在產(chǎn)品質(zhì)量方面,盡管《產(chǎn)品質(zhì)量法》第49條至第52條已對生產(chǎn)、銷售摻雜摻假、不符合標(biāo)準(zhǔn)、明令淘汰的產(chǎn)品等行為規(guī)定了相應(yīng)的處罰,但如果行為對象是藥品的,因為《藥品管理法》已有特別規(guī)定,所以只能依照特別規(guī)定處罰。如果《藥品管理法》沒有規(guī)定(或沒有處罰規(guī)定)的,就應(yīng)適用一般法。如該法第69條:“地方人民政府和藥品監(jiān)督管理部門不得以要求實施藥品檢驗、審批等手段限制或者排斥非本地區(qū)的藥品生產(chǎn)企業(yè)依照本法規(guī)定生產(chǎn)的藥品進(jìn)入本地區(qū)”,如果限制或者排斥了,在該法中沒有相應(yīng)的罰則,所以應(yīng)當(dāng)依照《反不正當(dāng)競爭法》第30條追究法律責(zé)任。另外,特殊法中如果有轉(zhuǎn)致適用的規(guī)定,也應(yīng)適用被轉(zhuǎn)致的法律規(guī)范。如藥品批發(fā)企業(yè)發(fā)布虛假藥品廣告的,應(yīng)依照《藥品管理法》第92條轉(zhuǎn)致適用《廣告法》,而不應(yīng)按未實施《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》規(guī)定而依照《藥品管理法》第79條處理。但《藥品管理法》第92條規(guī)定的其他行政措施,即撤消廣告批準(zhǔn)文號、一年內(nèi)不受理該品種廣告審批申請等,仍應(yīng)當(dāng)由廣告審批部門合并執(zhí)行。不同法律規(guī)范競合問題的復(fù)雜性在于,如果兩事概念的外延不存在整體包容關(guān)系,而只有部分相交,違法行為正好符合交叉的部分,呈交互競合狀態(tài)時該如何適用?由于各法律規(guī)范調(diào)整對象不同,側(cè)重點也不一樣,很難說清誰是特殊規(guī)定、誰是一般規(guī)定。如藥品經(jīng)營企業(yè)(合伙企業(yè))擅自變更企業(yè)負(fù)責(zé)人,出現(xiàn)《藥品管理法實施條例》第74條和《合伙企業(yè)法》第95條第2款的競合適用問題。筆者認(rèn)為,藥監(jiān)部門、工商部門均可進(jìn)行查處,不能機械地認(rèn)為藥品管理更具有優(yōu)先關(guān)系。對于這類牽涉到部門職能交互競合的違法行為,科學(xué)的操作應(yīng)采取“先查先理、協(xié)同制裁”的方法,這對避免重復(fù)處罰或者漏罰以及防止行政機關(guān)對于處罰權(quán)的爭奪或推諉都非常有益。(3)不同位階藥品法律規(guī)范的競合。當(dāng)前,我國已基本形成以《藥品管理法》為核心,以《藥品管理法實施條例》等行政法規(guī)以及若干部門規(guī)章相配套的藥事管理法律規(guī)范體系。由于立法的需要或疏忽,存在不同位階的法律規(guī)范(包括同一位階的不同規(guī)范)對同一事重復(fù)規(guī)定的情況,因而發(fā)生競合適用的問題。解決不同位階規(guī)范競合的基本原則是,條文中本身對適用法律有明確規(guī)定的,從其規(guī)定;沒有明確規(guī)定的,遵循上位法優(yōu)于下位法、特殊法優(yōu)于一般法、后法優(yōu)于前法處理。在藥品法律規(guī)范中,對同一事存在競合適用的情況不在個數(shù),例如,定點藥品批發(fā)企業(yè)對麻醉藥品和精神藥品不實行雙人雙鎖保管、專帳記錄,同時違反了《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》和《麻醉藥品和精神藥品管理條例》的規(guī)定,出現(xiàn)了《藥品管理法》第79條和《麻醉藥品和精神藥品管理條例》第69條第5款競合適用的現(xiàn)象;再如,醫(yī)療機構(gòu)從不具有疫苗經(jīng)營資格的單位或者個人購進(jìn)第二類疫苗,也存在《藥品管理法》第80條和《疫苗流通和預(yù)防接種管理條例》第58條的競合適用問題。這兩個條例都是《藥品管理法》授權(quán)立法的行政法規(guī),其規(guī)定與上位法抵觸時的法律效力問題,筆者在后文“違法事例與案例分析”中有詳細(xì)闡述(注:在該文完稿不久,《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》頒布施行了。該特別規(guī)定效力介于法律和一般行政法規(guī)之間。在藥品監(jiān)管領(lǐng)域,將不可避免地出現(xiàn)法律、法規(guī)和規(guī)章與該特別規(guī)定競合適用的問題)。(4)同一藥品法律規(guī)范內(nèi)部的法條競合。某些涉藥違法行為,可能同時處于同一法律規(guī)范不同處罰條款的調(diào)整之內(nèi),根據(jù)不同的條款規(guī)定會導(dǎo)致相應(yīng)(不同)的法律后果,從而引起同一規(guī)范內(nèi)部的法條競合。這種情況在單行法律法規(guī)內(nèi)部出現(xiàn)的頻次不是很高。在《藥品管理法》中,主要是第79條與其他條款的競合。如:藥品生產(chǎn)企業(yè)從非法渠道購進(jìn)原料藥,違反該法第34條規(guī)定,依照第80條處罰;但因同時違反《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》第41條的規(guī)定,所以也適用該法第79條;再如:藥品經(jīng)營企業(yè)未建立藥品購銷記錄或未按規(guī)定實施處方調(diào)配,該法第85條也與第79條發(fā)生競合適用。因為第79條是對企業(yè)非特定行為的調(diào)整,第80條、第85條等是對特定行為的調(diào)整,兩者存在包含與被包含、一般條款和特別條款的關(guān)系?！读⒎ǚā返?3條規(guī)定:“同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章,特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的,適用特別規(guī)定?！币虼艘延刑貏e條款的,就不適用第79條,否則特別條款也就失去了存在的意義和必要。1.4.2應(yīng)當(dāng)確立“從雙重處斷”原則想象競合性違法是指行為人只實施一個違法行為,通過這個特定的違法行為為前提或中介,使本來沒有關(guān)聯(lián)的但同時被觸犯的數(shù)個法律條文發(fā)生關(guān)聯(lián),根據(jù)不同條文規(guī)定構(gòu)成數(shù)個不同違法性質(zhì)的違法行為。所謂行為人只實施一個違法行為,并不是從違法行為構(gòu)成要件上看是一個行為,而是基于自然的觀察。所以本文把想象競合性違法稱為“自然(或觀念上)的一事”(自然是相對于法律關(guān)系而言。在刑法上,想象競合犯主導(dǎo)性地被認(rèn)為屬于實質(zhì)的一罪,但基于其罪質(zhì)內(nèi)涵和不法內(nèi)涵的復(fù)數(shù)性,不為筆者采納)。與法條競合違法不同,想象競合違法所觸犯的數(shù)個法條之間不存在重合或交叉關(guān)系,并非立法技術(shù)的原因。在藥品執(zhí)法實踐中,典型的想象競合違法如“無證經(jīng)營假(劣)藥”。行為人事實上只有一個行為,即“銷售藥品”,但因為同時觸犯《藥品管理法》第14條、第48條(或第49條)的規(guī)定,侵害了兩個客體“藥品市場秩序”和“人民生命安全和健康權(quán)”,所以貌似構(gòu)成“無證經(jīng)營藥品”和“銷售假(劣)藥”兩個違法行為。再如“醫(yī)療機構(gòu)將其配制的制劑在市場上銷售,經(jīng)檢驗為假藥”也屬于想象競合違法,實質(zhì)上只有“銷售醫(yī)院制劑”一個行為,但導(dǎo)致《藥品管理法》第84條和《藥品管理法實施條例》第68條轉(zhuǎn)致該法第74條競合適用現(xiàn)象。對于想象競合犯的處斷,在我國刑法學(xué)界和司法機構(gòu)占統(tǒng)治地位的觀點認(rèn)為應(yīng)采用“從一重處斷”的原則。但行政處罰與刑罰相比,不同法律條文、不同行政執(zhí)法主體在監(jiān)管角度、監(jiān)管對象、制裁目的、制裁方法等方面都不象后者那樣單一,彼此的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)性較差,側(cè)重點也均有不同。如果絕對地采用“從一重處斷”原則,容易以偏概全、顧此失彼,因為任何一個被觸犯的法條都不能全面評價該行為的不法內(nèi)涵,對任何一個形式違法行為的制裁都仍有可能讓違法者逃脫應(yīng)受的懲罰。因此,“從一重處斷”原則頗受質(zhì)疑。借鑒德國《違反秩序罰法》第19條“同一行為觸犯科處罰金之?dāng)?shù)法律,或數(shù)次觸犯同一法律時,僅得處一罰金。觸犯數(shù)法律時,依罰金最高之法律處罰之。但其他法律有從罰之規(guī)定者,仍得宜告之”的法理精神,在尊重想象競合違法從行為事實看是一事的前提下,歸納部分學(xué)者的觀點,本文提出“從一重處、異罰科附”的處斷規(guī)則。就是說,先對各形式違法行為分別作出行政處罰,從最能達(dá)到懲治違法目的的角度確定一最重處罰,其他行為處罰中與最重罰有罰種相同的(包括責(zé)令改正、責(zé)令停止、不受理申請、撤消批準(zhǔn)證明文件、禁止從事生產(chǎn)經(jīng)營活動等行政措施)不再重復(fù)執(zhí)行,罰種不同的則附加最重罰一并執(zhí)行。但同一罰種所指對象不同的,如沒收藥品和沒收制藥工具應(yīng)視為兩個罰種。舉上文醫(yī)療機構(gòu)銷售假制劑為例,依據(jù)《藥品管理法》第74條作出的行政處罰比第84條的要重,所以應(yīng)依據(jù)第74條處罰,沒收假制劑和違法所得,處以貨值金額2～5倍的罰款,責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)整頓,撤消藥品批準(zhǔn)證明文件。而和第84條有關(guān)的罰款、沒收則不再執(zhí)行,但因為還有責(zé)令改正(停止銷售)內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)附加處理。1.5從加重處、異罰科附牽連性違法是指行為人實施的一個違法行為,其手段或結(jié)果又構(gòu)成其他形式違法的事數(shù)形態(tài)。該違法形態(tài)必須是基于一個最終的違法目的,行為人是為了達(dá)到這一目的而實施違法行為(目的行為),但在實施過程中,其采取的方法行為(或手段行為)或者結(jié)果行為又觸犯其他法條規(guī)定,因而又構(gòu)成另一個獨立的違法行為。直接針對違法目的的是主行為,為實現(xiàn)這一目的創(chuàng)造條件或者手段輔助的是從行為,數(shù)個違法行為通過一個違法意圖產(chǎn)生牽連關(guān)系,彼此間具有手段與目的或原因與結(jié)果的內(nèi)在聯(lián)系。如:“某藥品生產(chǎn)企業(yè)偽造藥品批準(zhǔn)證明文件銷售假藥”。當(dāng)事人的違法意圖很明確,就是要達(dá)到銷售假藥的目的,為了順利實現(xiàn)這一目的,又借助于偽造藥品批準(zhǔn)證明文件這一手段。所以行為人是實質(zhì)上的兩個獨立行為,即銷售假藥和偽造藥品批準(zhǔn)證明文件,觸犯了《藥品管理法》兩個不同的條款。另如:“某藥品生產(chǎn)企業(yè)制售假藥,在假藥包裝上印制他人的廠名、廠址并冒用藥品注冊商標(biāo)”,前者是目的行為,后者是方法行為,依照《藥品管理法》第74條、《產(chǎn)品質(zhì)量法》第53條及《商標(biāo)法》第53條的規(guī)定,行為人分別承擔(dān)不同的法律責(zé)任。對牽連性違法的處斷,刑法理論認(rèn)為牽連犯為處斷的一罪,對《刑法》分則條款未明確規(guī)定處斷原則的牽連犯,適用“從一重處斷”原則定罪處刑,不實行數(shù)罪并罰。在行政法領(lǐng)域,對牽連性違法的處斷目前尚無權(quán)威論述,一般主張“從一重事處罰”的原則。但是,和想象競合性違法一樣,適用這個原則同樣不能有效地懲治違法。基于牽連性違法在行為事實與法律本質(zhì)上都呈復(fù)數(shù)性,只是由于特殊的行為關(guān)系被處斷為一事,所以行政處罰應(yīng)當(dāng)重于自然的一事。因此,本文提出“從重重處、異罰科附”的處斷規(guī)則。這和“從一重處、異罰科附”規(guī)則相比,不同點在于:對各違法行為的最重罰者在法律規(guī)定的幅度內(nèi)實施從重處罰,其他不相重復(fù)的罰種附加執(zhí)行。2出現(xiàn)非定常性違法行為,指事物為非刑罰執(zhí)行手段,也有減之處斷上作為一事數(shù)事的類型有同種數(shù)事和異種數(shù)事。如果數(shù)個違法行為構(gòu)成的性質(zhì)是相同的,叫同種數(shù)事,如累次違法行為、連續(xù)性違法行為(處斷上作為一事);如果數(shù)個違法行為構(gòu)成的性質(zhì)是不同的,叫異種數(shù)事,如聚合性違法行為、牽連性違法行為(處斷上作為一事)。數(shù)事形態(tài)的各個違法行為之間未必都存在概括性的關(guān)系,本文僅就幾種具有突出特征的違法形態(tài)展開論述。2.1前后承擔(dān)的法律責(zé)任共同違法是指數(shù)個行為主體基于同一個過錯,共同實施了一個違法行為。共同違法事實上是一事,處斷上按多事處理,一般主張“一事各罰”,即對各行為人分別處以行政處罰。但如果各行為人在違法過程中主觀惡性、行為情節(jié)、發(fā)揮的作用等因素不同,承擔(dān)的法律責(zé)任也不同。如:“甲、乙、丙3人合謀,明知某企業(yè)非法生產(chǎn)假藥,為其提供運輸、保管、倉儲等便利條件”。依照《藥品管理法》第77條的規(guī)定,3人均應(yīng)受到行政處罰。但由于甲在違法過程中占了主導(dǎo)地位,違法所得遠(yuǎn)多于乙和丙;或者乙、丙是受甲脅迫,有從輕或減輕情節(jié);或者藥監(jiān)部門發(fā)現(xiàn)后,甲拒絕、逃避監(jiān)督檢查,甚至擅自動用查封、扣押物品等等,對甲的處罰顯然要重于乙、丙。對3人的處罰決定可以分別作出,也可以在一份處罰決定書中同時作出(同時作出時要明確各人分別承擔(dān)的法律責(zé)任)。不管是一個還是多個處罰決定,3人在法律關(guān)系上沒有本質(zhì)區(qū)別,其中任何一人都可以獨立地提出聽證、陳述申辯或者行政訴訟而不受他人牽制。當(dāng)然,如果其中一人構(gòu)成犯罪,予以追究刑事責(zé)任,不影響另外2人承擔(dān)行政責(zé)任。2.2重復(fù)處罰的行為及其責(zé)任聚合性違法是指行為人實施了兩個以上的違法行為,分別符合相互獨立的違法行為構(gòu)成要件,但行為事實都聚合在同一載體之上。這些行為之間不存在法律上的牽連,但具有事實上的關(guān)聯(lián),如都是同一個行為主體所為,實施行為通過同一載體實現(xiàn)等。例如,“某非處方藥標(biāo)簽商品名字體大于通用名,無非處方藥規(guī)定的標(biāo)志,仿冒他人的注冊商標(biāo),冒用他人的廠名、廠址”,該違法事例同時觸犯了《藥品管理法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《商標(biāo)法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《消費者權(quán)益保護法》、《藥品說明書和標(biāo)簽管理規(guī)定》等法律規(guī)范,排除了法條競合情況之后,該事例構(gòu)成以下幾個獨立違法行為:生產(chǎn)標(biāo)識不符合規(guī)定的藥品行為,應(yīng)承擔(dān)《藥品管理法》第86條規(guī)定的法律責(zé)任;侵犯注冊商標(biāo)專用權(quán)行為,應(yīng)承擔(dān)《商標(biāo)法》第53條規(guī)定的法律責(zé)任;冒用他人的廠名、廠址行為,應(yīng)承擔(dān)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第53條規(guī)定的法律責(zé)任。對于聚合性違法,由于各行為分別承擔(dān)獨立的法律責(zé)任,相互之間互不影響、互不重疊,追究一種行為的責(zé)任不影響另一種行為的責(zé)任追究,因此,在處理時實行數(shù)事并罰。聚合性違法與選擇性違法不同,選擇性違法是指同一被觸犯的法條因有不同規(guī)定的內(nèi)容選擇,因而構(gòu)成同一種違法行為可存在不同的行為事實的情況。如《藥品管理法》第49條第3款關(guān)于按劣藥論處的情形有6種,不管行為事實選擇性地符合其中任何一種情形均可構(gòu)成生產(chǎn)(或銷售)劣藥行為。如果同時具備其中幾個行為事實,例如某藥品標(biāo)簽既更改有效期同時更改生產(chǎn)批號,不同行為也聚合在同一載體上,由于各行為不良程度相當(dāng),被一個選擇性法條涵蓋,所以不認(rèn)為是聚合性違法而實行數(shù)事并罰,而是按一事進(jìn)行處罰。聚合性違法與想象競合性違法容易混淆,區(qū)分的關(guān)鍵是后者只實施一個行為,前者實施多個行為。比如:某藥品批發(fā)企業(yè)購進(jìn)上文敘述的非處方藥進(jìn)行銷售,構(gòu)成想象競合性違法;而生產(chǎn)企業(yè)卻實施了使用不合格藥品標(biāo)識、仿冒注冊商標(biāo)、冒用他人廠名廠址等行為,則符合聚合性違法的形態(tài)。2.3數(shù)事并罰原則累犯在刑法中有特定的含義,其構(gòu)成條件有嚴(yán)格而具體的規(guī)定。但累次違法的概念在行政法領(lǐng)域并沒有被明確提出,所以構(gòu)成條件和處斷方法也沒有被系統(tǒng)論述。本文論述的累次違法,是指同一行為人在一定期限內(nèi)實施兩個或兩個以上同一性質(zhì)的違法行為,后違法行為是在前違法行為被行政處罰之后又實施的,并且多次違法均是基于主觀的故意。所以,累次違法與多次違法、連續(xù)性違法含義都不同。累次違法是數(shù)事,計入累次的各行為均存在主觀故意,前行為對后行為的關(guān)聯(lián)以行政處罰的執(zhí)行為條件。不過這種關(guān)聯(lián)性在時間上應(yīng)該有所限制,筆者認(rèn)為比較合理的做法是按照《行政處罰法》第29條關(guān)于免責(zé)時限的規(guī)定,前行為行政處罰執(zhí)行的時間已超過2年的,不再視為累次違法。累次違法和累犯一樣,行為人具有更深的主觀惡性和更大的社會危害性,應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)懲處。這種取向在《藥品管理法實施條例》第79條中就十分明確。該條對第5項“生產(chǎn)、銷售、使用假藥、劣藥,經(jīng)處理后重犯的”,規(guī)定“在《藥品管理法》和本條例規(guī)定的處罰幅度內(nèi)從重處罰”。但是關(guān)于其他行為累次違法的處置,在法律條文中沒有明確。筆者認(rèn)為,對于符合累次違法構(gòu)成條件的,應(yīng)當(dāng)作為從重情節(jié)考慮,方能有效保證行政處罰特殊預(yù)防和一般預(yù)防目的的實現(xiàn)。在《藥品管理法》等法律法規(guī)中,有不少“情節(jié)嚴(yán)重如何處理”內(nèi)容的條款,累次違法應(yīng)該是構(gòu)成“情節(jié)嚴(yán)重”的情節(jié)之一,但并不是“情節(jié)嚴(yán)重”的充分條件,同樣也不是必要條件。研究同一行為主體數(shù)事形態(tài)的違法,除了需要對各違法行為準(zhǔn)確定性,正確適用法律條款外,也需要運用數(shù)事并罰原則對行政處罰合理裁量。數(shù)事并罰,也就是對同一行為人幾個違法行為分別裁量后合并處罰的制度。刑罰對數(shù)罪并罰的處理,目前世界上采用的原則主要有:①并科原則,也叫累加原則或合并原則,即各罪刑罰絕對相加、合并執(zhí)行。其弊端是過于嚴(yán)酷且可能難以實施,如數(shù)罪中有被判處死刑或無期徒刑者,根本無法絕對相加予以執(zhí)行;②吸收原則,即重罪吸收輕罪或者重罪刑吸收輕罪刑的合并處罰。其弊端是違背罪刑相適應(yīng)原則,有放縱犯罪分子之嫌或者導(dǎo)致刑罰威懾功能的喪失,如犯罪人實施一重罪之后,再實施更多同等或較輕的罪也無所謂;③限制加重原則,也稱限制并科原則,即以數(shù)罪中最重刑罰為基礎(chǔ),再在一定程度之內(nèi)對其予以加重作為執(zhí)行刑罰的合并處罰規(guī)則,但對死刑、無期徒刑也無法適用;④折衷原則,即各原則混合適用。我國《刑法》第69條確立了以限制加重原則為主、以吸收原則和并科原則為補充的折衷原則,即吸收原則只適用于死刑和無期徒刑,限制加重原則只適用于有期徒刑、拘役、管制三種有期自由刑,并科原則只適用于附加刑。在附加刑財產(chǎn)的處理問題上,2000年《最高人民法院關(guān)于適用財產(chǎn)刑若干問題的規(guī)定》第3條:“依法對犯罪分子所犯數(shù)罪分別判處罰金的,應(yīng)當(dāng)實行并罰,將所判處的罰金數(shù)額相加,執(zhí)行總和數(shù)額。一人犯數(shù)罪依法同時并處罰金和沒收財產(chǎn)的,應(yīng)當(dāng)合并執(zhí)行;但并處沒收全部財產(chǎn)的,只執(zhí)行沒收財產(chǎn)刑”?；剡^頭來看行政處罰?！缎姓幜P法》第8條規(guī)定的行政處罰種類,實際上又可分為4大類:申誡罰(警告)、財產(chǎn)罰(罰款,沒收違法所得或者非法財物)、能力罰(責(zé)令停產(chǎn)停業(yè),暫扣或者吊銷許可證、營業(yè)執(zhí)照)、自由罰(拘留)。借鑒刑法原理,行政執(zhí)法主體對同一當(dāng)事人數(shù)事的處罰也應(yīng)科學(xué)地運用上述幾種并罰規(guī)則,即:申誡罰只執(zhí)行一次(也可能被能力罰吸收);財產(chǎn)罰采用并科原則。如果沒收違法所得或者非法財物所指向的對象相同,則不累加、重復(fù)執(zhí)行;自由罰采用限制加重原則,但不超過規(guī)定的上限;能力罰采用限制加重兼吸收原則,也就是在責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)整頓時限上結(jié)合實際情況合理判斷后限制加重處罰,吊證(吊照)與責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)整頓同時處罰時,前者吸收后者只執(zhí)行吊證(吊照)處罰;其他不同種類的行政措施亦合并執(zhí)行。根據(jù)以上論述我們來比較各種事數(shù)形態(tài)的違法行為在制裁強度上的設(shè)計。單純的一事(包括法條競合性違法)、實質(zhì)的一事(如繼續(xù)性違法)依法公正處理;法定的一事(指連續(xù)性違法)依法從重處理;自然的一事(指想象競合性違法)按“從一重處、異罰科附”規(guī)則處理;處斷的一事(如牽連性違法)按“從重重處、異罰科附”規(guī)則處理;數(shù)事按數(shù)事并罰規(guī)則處理。這種制裁制度的設(shè)計,正是體現(xiàn)了過罰相當(dāng)?shù)姆ɡ砭?。順便指出的?上述“自然的一事”、“處斷的一事”,形式上均以兩個以上的法律條款對“一事”重復(fù)進(jìn)行處罰,是否與“一事不再罰”原則相抵觸?這需要對“一事不再罰”含義的準(zhǔn)確理解。第一,“一事不再罰”中的“一事”,應(yīng)該指本質(zhì)的一事,而不包含自然的一事、處斷的一事等在法律本質(zhì)上呈復(fù)數(shù)性的違法行為。第二,《行政處罰法》第24條關(guān)于“對當(dāng)事人的同一個違法行為,不得給予兩次以上罰款的行政處罰”的規(guī)定可以概括為“一事不兩次罰款”,但沒有排除罰款以外的其他罰種。第三,“一事不再罰”是指行政機關(guān)不得以同一個事實和同一個理由(相同的法律規(guī)范)對一個違法行為給予兩次以上的處罰,但并不排除以不同的理由(不同的法律規(guī)范)對同一事再次處罰。不同的法律規(guī)范對某一行為的評價角度不同,有時只有綜合評價才能達(dá)到懲治和預(yù)防違法的目的。在認(rèn)為有必要時,行政機關(guān)可以以不同理由對一事再次處罰,但罰款不得多于一次。不管一事再罰還是數(shù)事并罰,在執(zhí)法實踐中,如果牽涉到不同的行政機關(guān),缺少部門間的協(xié)調(diào)合作,這些規(guī)則的運用都不可能得以實現(xiàn)。因此加強部門協(xié)查機制的研究是很有必要的。3立法上的解讀以下通過分析監(jiān)管實踐中幾個具有較多爭議的違法事例和案例,闡明各事數(shù)形態(tài)下的違法行為的法律適用和行政處罰。事例1:某藥品零售企業(yè)將藥品銷售給醫(yī)療機構(gòu),即超經(jīng)營方式經(jīng)營藥品。對于該事例的行政處罰,執(zhí)法者意見很不統(tǒng)一,主要原因是不同位階的法律條款競合的問題。處罰適用的條款有三:其一,《藥品管理法》第79條規(guī)定:藥品經(jīng)營企業(yè)未按照規(guī)定實施《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》的,給予警告,責(zé)令限期改正;逾期不改正的,責(zé)令停業(yè)整頓,并處五千元以上二萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,吊銷《藥品經(jīng)營許可證》。該行為正是未實施《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》第58條“藥品零售和連鎖企業(yè)應(yīng)遵照依法批準(zhǔn)的經(jīng)營方式和經(jīng)營范圍從事經(jīng)營活動”之規(guī)定。其二,《藥品管理法實施條例》第74條規(guī)定:藥品經(jīng)營企業(yè)變更藥品經(jīng)營許可事項,應(yīng)當(dāng)辦理變更登記手續(xù)而未辦理的,由原發(fā)證部門給予警告,責(zé)令限期補辦變更登記手續(xù);逾期不補辦的,宣布其《藥品經(jīng)營許可證》無效;仍從事藥品經(jīng)營活動的,依照《藥品管理法》第73條的規(guī)定給予處罰。經(jīng)營方式屬于許可事項,這在《藥品經(jīng)營許可證管理辦法》第13條已明確規(guī)定,而將藥品銷售給醫(yī)療機構(gòu)屬于批發(fā)經(jīng)營。其三,《藥品流通監(jiān)督管理辦法》第32條規(guī)定:藥品經(jīng)營企業(yè)違反本辦法第17條規(guī)定的,依照《藥品管理法》第73條規(guī)定參照無證經(jīng)營處理,即沒收違法銷售的藥品和違法所得,并處違法銷售的藥品貨值二倍以上五倍以下的罰款。該辦法第17條規(guī)定,藥品經(jīng)營企業(yè)未經(jīng)審核同意,不得改變經(jīng)營方式。由于多頭規(guī)定,各規(guī)定之間又不統(tǒng)一,導(dǎo)致執(zhí)法操作上的混亂。筆者認(rèn)為,從立法本意分析,并遵循體系解釋的原則整體思考,可以得出以下結(jié)論:①我國立法上是排除對超經(jīng)營方式與無證經(jīng)營藥品等同定性的處理原則,這在縱觀《藥品管理法》及其《實施條例》整體不難作出判斷;②《藥品管理法》已對其《實施條例》第74條指向的許可事項中的經(jīng)營范圍和經(jīng)營方式給予排除,因為超經(jīng)營范圍和超經(jīng)營方式行為與其他擅自變更許可事項行為相比,其可能存在的危害性更直接,所以《藥品管理法》對這兩種違法行為已作了特別規(guī)定,即按第79條規(guī)定處理。從另一方面,變更經(jīng)營范圍和經(jīng)營方式的資格核準(zhǔn)受企業(yè)客觀條件的限制,在不具備變更條件的情況下責(zé)令限期補辦該兩項手續(xù)確實強人所難。而依照《藥品管理法》第79條處理以上事例,不僅體現(xiàn)“特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”原則,也是遵循“上位法優(yōu)于下位法”原則的體現(xiàn);③《藥品流通監(jiān)督管理辦法》作為部門規(guī)章,作出與法律、法規(guī)均相沖突的規(guī)定,其法律效力值得商榷,故適用該辦法第32條存在法律風(fēng)險。事例2:某醫(yī)療機構(gòu)從不具有疫苗經(jīng)營資格的單位或者個人購進(jìn)狂犬病疫苗。對該事例爭論的焦點是:該行為的處罰應(yīng)由藥監(jiān)部門適用《藥品管理法》第80條還是由衛(wèi)生部門適用《疫苗流通和預(yù)防接種管理條例》第58條或者第66條的競合問題?！兑呙缌魍ê皖A(yù)防接種管理條例》(以下簡稱《條例》)是根據(jù)《藥品管理法》和《傳染病防治法》制定的行政法規(guī)?！端幤饭芾矸ā返?04條規(guī)定:“國家對預(yù)防性生物制品的流通實行特殊管理。具體辦法由國務(wù)院制定”。所以《條例》在行政法屬性上屬于上位法的授權(quán)立法。根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī),代表上位法制定機關(guān)的意志,具有較大的立法權(quán)限,可以對法律作變通規(guī)定,因而在法律效力上《條例》與《藥品管理法》基本相同?！端幤饭芾矸ā返?04條實際上是排除了在“預(yù)防性生物制品的流通”問題上對該法第34條的適用。預(yù)防性生物制品相對一般藥品來說,具有特殊性,需要特別的規(guī)定,因此《條例》與《藥品管理法》存在特別規(guī)定和一般規(guī)定的關(guān)系。按照《立法法》關(guān)于特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定原則,特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的,適用特別規(guī)定。綜上可以看出:對屬于接種單位的醫(yī)療機構(gòu)依照《條例》第58條規(guī)定處罰,對不屬于接種單位的醫(yī)療機構(gòu)則依照《條例》第66條規(guī)定處罰。這基本上也代表了法學(xué)專家的觀點。但令人遺憾的是,不管是《條例》第58條還是第66條,對違法行為設(shè)定的行政處罰都遠(yuǎn)遠(yuǎn)輕于《藥品管理法》第80條,實際上是違背了過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。因為從現(xiàn)實角度看,疫苗的安全有效比一般藥品更至關(guān)重要,疫苗違法比一般藥品違法危害性更大,所以對疫苗違法應(yīng)當(dāng)有更強有力的懲治手段?！端幤饭芾矸▽嵤l例》第79條把制售假劣生物制品的行為列入從重處罰的情節(jié),正是體現(xiàn)了以上的立法本意。然而,醫(yī)療機構(gòu)從非法渠道購進(jìn)疫苗比購進(jìn)一般藥品所承擔(dān)的法律責(zé)任更輕,這在法、理上都顯失公平。所以適用《條例》處罰仍不免令人困惑。那么,當(dāng)特殊法的處罰輕于一般法,法律又未明文規(guī)定的,是否可以適用重法(一般法)優(yōu)于輕法(特殊法)的原則?這在刑法理論上也存在重大分歧。本文認(rèn)為,允許實行重法優(yōu)于輕法的原則,使行政處罰隨意性太大,不利于法制的統(tǒng)一。行政處罰法定原則比行政處罰過罰相當(dāng)原則意義更大。特殊法規(guī)定偏輕,不能適應(yīng)懲治違法的需要,應(yīng)當(dāng)通過修改、完善法律的途徑來解決,而不可畸重平衡性而通過自由選擇來彌補。因此,解決《條例》和《藥品管理法》競合適用的關(guān)鍵是前者所做的變通是不是合理?！读⒎ǚā返?6條第2款規(guī)定:“根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致,不能確定如何適用時,由全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決”。如果不能確定是否對法律合理變通、是否違反授權(quán)規(guī)定、是否違背法律基本原則,就應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決。案例1:2003年5月至2004年5月7日期間,某土特產(chǎn)經(jīng)營部在未取得《藥品經(jīng)營許可證》情況下,擅自經(jīng)營感冒通、感康、速效感冒膠囊等7種藥品,其中感冒通經(jīng)檢驗系假藥,速效感冒膠囊經(jīng)檢驗系劣藥。本案涉及的藥品均不屬于《中華人民共和國刑法》第一百四十一條規(guī)定的“足以嚴(yán)重危害人體健康”的藥品。筆者認(rèn)為,該案實際上可分解為三種性質(zhì)的違法行為,即無證經(jīng)營藥品、無證經(jīng)營假藥和無證經(jīng)營劣藥。這三種行為互相獨立,沒有依附關(guān)系,也不存在特殊和一般的關(guān)系,所以采用先行合并或吸收然后給予處罰的方式不可取,三種行為均應(yīng)獨立承擔(dān)法律責(zé)任。無證經(jīng)營藥品應(yīng)依照《藥品管理法》第73條處理;后兩者屬于想象