中國(guó)就業(yè)政策的幾個(gè)問(wèn)題

改革開(kāi)放前，政府作為與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)平行的主要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，充分考慮了社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的優(yōu)越性。改革開(kāi)放以來(lái),特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)被確定為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)以來(lái),經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)逐漸取代充分就業(yè)目標(biāo)成為政府的首選目標(biāo),充分就業(yè)不再是與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并列的目標(biāo),而是從屬于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要,特別是要服從于提高效率的需要。盡管隨著就業(yè)形勢(shì)的變化,政府對(duì)就業(yè)問(wèn)題給予了越來(lái)越多的關(guān)注,但始終是以在保證既定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的前提下減少失業(yè)作為出發(fā)點(diǎn)。政府在每一個(gè)發(fā)展階段所采取的就業(yè)政策都是和當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制基本相適應(yīng)的,都是當(dāng)時(shí)的體制環(huán)境下的最優(yōu)選擇,因而存在其合理性的一面;至于其不合理的方面,主要是由整個(gè)宏觀體制造成的,而不是就業(yè)政策本身的失誤所產(chǎn)生的。下面重點(diǎn)分析當(dāng)前就業(yè)政策中存在的幾個(gè)值得討論的問(wèn)題。一、政府政策介入非需求約束經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必要性首先,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論已經(jīng)揭示:一國(guó)潛在的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率主要取決于技術(shù)進(jìn)步、人力資本、物質(zhì)資本和勞動(dòng)力投入的增長(zhǎng)率以制度因素;在既定的制度框架下,則主要由技術(shù)進(jìn)步、人力資本、勞動(dòng)力和資本投入的增長(zhǎng)率決定;在存在資本約束的情況下,勞動(dòng)力增長(zhǎng)率不再是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決定因素,相反,過(guò)快的勞動(dòng)力增長(zhǎng)率是導(dǎo)致失業(yè)的重要因素,因而只有技術(shù)進(jìn)步、人力資本和物質(zhì)資本的增長(zhǎng)率決定潛在的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。而技術(shù)進(jìn)步、人力資本和物質(zhì)資本增長(zhǎng)率本質(zhì)上是由經(jīng)濟(jì)本身決定的內(nèi)生變量,而不是政府政策可以決定的外生變量。而且,技術(shù)進(jìn)步、人力資本和物質(zhì)資本增長(zhǎng)率的提高是一個(gè)長(zhǎng)期問(wèn)題,存在多重制約因素,不是在短期內(nèi)可以改變的。因此,政府每年對(duì)這些經(jīng)濟(jì)變量確定一個(gè)明確的數(shù)量指標(biāo)顯然不是一種市場(chǎng)行為,也是不現(xiàn)實(shí)的。其次,實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率受潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的約束,前者不可能長(zhǎng)期超過(guò)后者。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策只能在實(shí)際增長(zhǎng)率低于潛在增長(zhǎng)率的情況下起作用,并且一般只能通過(guò)消除需求約束把經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)到潛在增長(zhǎng)率水平;對(duì)于非需求約束因素,如外部沖擊、市場(chǎng)本身的波動(dòng)和其他不確定性等導(dǎo)致的增長(zhǎng)率低下,政府的經(jīng)濟(jì)政策往往難以起作用。另外,即使政府在刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面能夠有所作為,但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是否必然帶來(lái)就業(yè)機(jī)會(huì)的增加,仍然存在嚴(yán)重問(wèn)題。中國(guó)和世界各國(guó)近幾十年的發(fā)展實(shí)踐都表明,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)往往可能伴隨著失業(yè)的增加。二、市場(chǎng)化是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求當(dāng)前加快勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)就業(yè)市場(chǎng)化的改革作為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)步驟,是十分必要的,也是正確的,因?yàn)閯趧?dòng)力市場(chǎng)作為一種要素市場(chǎng),是整個(gè)市場(chǎng)體系的重要組成部分之一;但把它當(dāng)做解決當(dāng)前失業(yè)問(wèn)題的主要措施則混淆了目的與手段的關(guān)系。因?yàn)?建立完善的勞動(dòng)力市場(chǎng)從而實(shí)現(xiàn)就業(yè)市場(chǎng)化是就業(yè)體制改革的目標(biāo),是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求而不是解決失業(yè)問(wèn)題的手段。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下必然存在失業(yè),這是一切市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的共同特征,既然如此,試圖通過(guò)市場(chǎng)的發(fā)展和完善消除市場(chǎng)本身固有的特征,這顯然是不可能的。特別地,我國(guó)目前的失業(yè)在原因和性質(zhì)上不同于西方發(fā)達(dá)資本主義經(jīng)濟(jì)國(guó)家的失業(yè):西方國(guó)家當(dāng)前的失業(yè)被認(rèn)為主要是工資剛性、結(jié)構(gòu)不匹配、工作轉(zhuǎn)換等原因造成的;我國(guó)目前的失業(yè)則主要是體制轉(zhuǎn)型、歷史因素、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力等造成的,主要表現(xiàn)是就業(yè)崗位不足、缺乏足夠的資本吸納巨大的勞動(dòng)力資源,同時(shí),為適應(yīng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的壓力,企業(yè)不得不采納勞動(dòng)節(jié)約型技術(shù)和其他新技術(shù)以提高產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力,這勢(shì)必加劇中國(guó)的失業(yè)。失業(yè)原因和性質(zhì)的不同決定了解決失業(yè)問(wèn)題的途徑必然不同:西方國(guó)家的失業(yè)可以通過(guò)完善市場(chǎng)機(jī)制加以緩解,而我國(guó)目前的失業(yè)不是僅僅通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的完善就能夠解決的。勞動(dòng)力市場(chǎng)只是配置勞動(dòng)力資源和就業(yè)崗位的機(jī)制,它本身不可能創(chuàng)造任何就業(yè)。三、技術(shù)進(jìn)步在總體上看是增長(zhǎng)的增長(zhǎng)實(shí)證分析表明:經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與就業(yè)不是完全一致的,在某些條件下,二者之間甚至存在著負(fù)相關(guān)關(guān)系。國(guó)內(nèi)學(xué)者檢驗(yàn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的就業(yè)-增長(zhǎng)彈性變化趨勢(shì),結(jié)果表明中國(guó)經(jīng)濟(jì)的就業(yè)彈性也呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢(shì)。例如,“八五”期間,就業(yè)對(duì)GDP的彈性值從1978～1989年間的0.311下降到1990～1996年間的0.107。自20世紀(jì)90年代以來(lái),中國(guó)GDP對(duì)就業(yè)的彈性呈下降趨勢(shì),1997年就業(yè)對(duì)GDP的彈性為0.13;資本深化以及由此引起的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)就業(yè)的“擠出效應(yīng)”越來(lái)越明顯。在短期內(nèi),經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能會(huì)增加就業(yè)機(jī)會(huì),但從長(zhǎng)期趨勢(shì)看,作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)源泉的技術(shù)進(jìn)步可能阻礙就業(yè)的增長(zhǎng)。在這種情況下,通過(guò)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)解決失業(yè)問(wèn)題的思路需要調(diào)整。當(dāng)然,這種觀點(diǎn)并沒(méi)有否認(rèn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是就業(yè)增長(zhǎng)的必要條件;把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)看作就業(yè)增長(zhǎng)的必要條件無(wú)疑是正確的。四、社會(huì)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移將成為企業(yè)的主要任務(wù)首先,我國(guó)目前的下崗失業(yè)很大一部分來(lái)自于體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中國(guó)有企業(yè)富余人員的釋放。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期追求名義上的充分就業(yè),政府通過(guò)行政手段安置待業(yè)人員,而不是以利潤(rùn)最大化的原則決定就業(yè)量,國(guó)有企業(yè)普遍存在富余人員;在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中,企業(yè)必然根據(jù)利潤(rùn)最大化原則確定勞動(dòng)力需求,解決就業(yè)問(wèn)題不再是企業(yè)的任務(wù)。這樣,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立,企業(yè)富余人員必然要被剝離出去,從而形成大量下崗人員。其次,歷史因素導(dǎo)致的落后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在世界范圍新技術(shù)革命的壓力下,必須進(jìn)行迅速的結(jié)構(gòu)調(diào)整;結(jié)構(gòu)調(diào)整和與之相關(guān)的技術(shù)進(jìn)步在一定時(shí)期內(nèi)也會(huì)產(chǎn)生大量下崗失業(yè)人員。再者,中國(guó)農(nóng)村存在大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力亟待轉(zhuǎn)移,這對(duì)城市就業(yè)也會(huì)產(chǎn)生一定壓力,而西方國(guó)家早已完成農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的任務(wù)。這些原因造成的下崗失業(yè)數(shù)量龐大,難以通過(guò)勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)等措施得到完全解決。五、企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)能力的依據(jù)目前大多數(shù)理論文獻(xiàn)和一些政策文獻(xiàn)都把私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展作為解決中國(guó)失業(yè)問(wèn)題的一條重要途徑,其根據(jù)在于:近幾年來(lái),隨著私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展,私營(yíng)企業(yè)吸納的勞動(dòng)力人數(shù)不斷增加,而國(guó)有企業(yè)的就業(yè)總量卻在不斷減少。事實(shí)上,這只是一種直觀的現(xiàn)象,是當(dāng)前體制轉(zhuǎn)型的結(jié)果,不能作為比較兩種所有制企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)能力的依據(jù)。中國(guó)目前的私營(yíng)企業(yè)從其起源看有兩類(lèi):一類(lèi)是由原來(lái)的國(guó)有、集體企業(yè)拍賣(mài)或?qū)嵭泄煞莼纬傻?一類(lèi)是通過(guò)自身利潤(rùn)積累直接投資建立起來(lái)的。前一類(lèi)私營(yíng)企業(yè)在形成的同時(shí)即意味著國(guó)有、集體企業(yè)職工的失業(yè),盡管新建立的私營(yíng)企業(yè)會(huì)重新雇用一批工人,但數(shù)量遠(yuǎn)少于原企業(yè)的失業(yè)工人數(shù)量,就業(yè)總量只會(huì)下降,不會(huì)增加;后一類(lèi)企業(yè)似乎沒(méi)有直接導(dǎo)致國(guó)有、集體企業(yè)的失業(yè)增加,但從總量的角度看,在市場(chǎng)容量和資源存量一定的條件下,私營(yíng)企業(yè)份額的上升必然導(dǎo)致國(guó)有、集體企業(yè)份額的下降,二者的此消彼長(zhǎng)只是意味著就業(yè)所有制結(jié)構(gòu)的變化,與就業(yè)總量的增加沒(méi)有直接關(guān)系。由此可見(jiàn),私營(yíng)企業(yè)和國(guó)有、集體企業(yè)就業(yè)數(shù)量的變化只是反映了體制轉(zhuǎn)型以及由此帶來(lái)的所有制結(jié)構(gòu)變化,而沒(méi)有增加就業(yè)總量;私營(yíng)企業(yè)就業(yè)數(shù)量的上升和國(guó)有、集體企業(yè)就業(yè)數(shù)量的下降有著強(qiáng)烈的因果關(guān)系,而不是彼此獨(dú)立的,它們是同一個(gè)硬幣的兩面。因此,通過(guò)刺激私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展不可能解決總量失業(yè)問(wèn)題。六、技術(shù)進(jìn)步有利于促進(jìn)農(nóng)村居民收入,將農(nóng)村勞動(dòng)力納入國(guó)家的就業(yè)規(guī)劃從就業(yè)的角度看,中國(guó)的基本國(guó)情主要有兩點(diǎn):一是巨大的人口總量,二是巨大的農(nóng)村人口數(shù)量及其中大量的剩余勞動(dòng)力。要解決如此眾多人口的就業(yè)問(wèn)題,關(guān)鍵是要形成大量的資本積累,而資本的積累最終來(lái)源于經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng);在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)又離不開(kāi)有效需求的增加;有效需求的增長(zhǎng)來(lái)自居民總收入的增長(zhǎng);要實(shí)現(xiàn)居民總收入的增長(zhǎng),就不能忽視占總?cè)丝诖蠖鄶?shù)的農(nóng)村人口的收入增長(zhǎng);在農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和農(nóng)業(yè)就業(yè)增長(zhǎng)潛力有限的前提下,提高農(nóng)村居民收入的出路就在于解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移問(wèn)題。這樣,就必然要求實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè),把農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題納入國(guó)家的就業(yè)規(guī)劃。另一方面,根據(jù)前面的分析,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不一定帶來(lái)就業(yè)的增長(zhǎng),關(guān)鍵是決