目錄TOC\o"1-3"\h\u中文摘要 -2-緒論 -3-（一）研究背景及意義 -3-（二）國內(nèi)外研究現(xiàn)狀 -4-（三）研究方法 -7-（四）結(jié)構(gòu)安排 -7-一、公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管制度概述 -8-（一）公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管的概念及法律定性 -8-1.公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管的概念 -8-2.公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管的法律定性 -10-（二）公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管制度的正當(dāng)性 -12-1.國家責(zé)任理論支持 -12-2.公用事業(yè)運(yùn)營的普遍服務(wù)和持續(xù)性要求 -14-（三）公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管制度應(yīng)遵循的行政法原則 -15-1.比例原則 -15-2.正當(dāng)程序原則 -17-二、我國公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管制度存在的問題 -18-（一）公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管在立法位階和技術(shù)方面存在的問題 -18-1.法律位階低，存在合法性危機(jī) -18-2.法規(guī)范表述粗糙 -19-（二）公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管在適用條件上存在的問題 -19-1.臨時接管條件不統(tǒng)一 -19-2.臨時接管“緊急情況”標(biāo)準(zhǔn)模糊 -22-（三）公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管在程序上存在的問題 -23-1.缺乏接管期限的規(guī)定 -23-2.缺乏臨時接管終止條件的規(guī)定 -23-3.信息公開不及時、不充分 -24-4.缺少公眾參與 -24-5. 缺乏監(jiān)督機(jī)制 -25-三、我國公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管制度的完善建議 -26-（一）提升立法層次 -26-（二）明確臨時接管的條件 -27-（三）公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管的程序構(gòu)建 -29-（四）公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管的配套制度 -33-1.建立特許經(jīng)營公眾監(jiān)督委員會制度 -33-2.設(shè)立普遍服務(wù)基金 -34-結(jié)語 -35-參考文獻(xiàn) -36-致謝 -37-

論我國公用事業(yè)特許經(jīng)營中的臨時接管制度中文摘要伴隨著公用事業(yè)的市場化改革，政府壟斷經(jīng)營公用事業(yè)的模式被打破，政府通過與企業(yè)訂立特許協(xié)議的方式授予其在一定范圍內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營成為我國公用事業(yè)經(jīng)營的一種重要模式。在特許經(jīng)營模式下，為保障公眾對于普遍、持續(xù)的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，政府監(jiān)管責(zé)任變得尤為重要，臨時接管即是政府履行監(jiān)管者責(zé)任的體現(xiàn)，其存在具有正當(dāng)性。但由于我國關(guān)于臨時接管存在著立法位階低，立法技術(shù)水平不高，各地適用條件不統(tǒng)一，接管程序以及接管后續(xù)處理缺少規(guī)定等弊端，導(dǎo)致在實(shí)踐中臨時接管制度被個別行政機(jī)關(guān)濫用，侵害特許經(jīng)營企業(yè)的權(quán)益時有發(fā)生，不利于公用事業(yè)民營化改革。因此，對臨時接管制度的研究有很大的現(xiàn)實(shí)意義，通過完善臨時接管的立法，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的接管行為，為民營化改革提供良好的制度保障。關(guān)鍵詞：臨時接管；特許經(jīng)營；監(jiān)管責(zé)任；普遍服務(wù)AbstractAlongwiththemarket-orientedreformofpublicutilities,thegovernmentmonopolymodeofoperatingpublicutilitieshasbeenbroken.Thegovernmentgrantsfranchiserightswithinacertainrangebyenteringintofranchiseagreementswithenterprises.FranchisehasbecomeanimportantmodeofpublicutilityoperationsinChina.Underthefranchisemodel,inordertoprotectthepublic'sdemandfortheuniversalandcontinuousprovisionofpublicgoodsandservices,governmentregulatoryresponsibilitieshavebecomeparticularlyimportant.Temporarytakeoveristheembodimentofthegovernmentresponsibilityasaregulator,anditsexistenceisjustified.However,therearesomedrawbacksintemporarytakeover,suchaslowlegislativerank,lowlegislativetechnicallevel,non-uniformlocalapplicationconditions,lackofprovisionsontakeoverproceduresandfollow-uptreatment,etc.,resultinginthetemporarytakeoversystembeingabusedbyindividualadministrativeagenciesinpracticeandtherightsandinterestsoffranchiseenterprisesviolatedfromtimetotime,whichisnotconducivetotheprivatizationreformofpublicutilities.Therefore,thestudyofthetemporarytakeoversystemhasgreatpracticalsignificance.Byperfectingthelegislationoftemporarytakeover,regulatingthetakeoverbehaviorofadministrativeagencies,itcanprovideagoodinstitutionalguaranteeforprivatizationreform.Keywords:temporarytakeover;franchise;regulatoryresponsibility;universalservice緒論（一）研究背景及意義改革開放以來，轉(zhuǎn)變政府職能成為我國公共事業(yè)領(lǐng)域的行政體制改革的基本目標(biāo)，即從投資型政府走向公共服務(wù)型政府，提升公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，改變大政府模式下政府壟斷公共服務(wù)的局面。我國真正意義上的公共事業(yè)民營化始于20世紀(jì)80年代，但直到該世紀(jì)90年代初期，特許經(jīng)營制度才被我國引入，公用事業(yè)行業(yè)才開始出現(xiàn)民間資本的身影，自此拉開了公用事業(yè)市場化改革的序幕。2000年5月，原建設(shè)部發(fā)布了有關(guān)市政公用事業(yè)領(lǐng)域利用外資的規(guī)定。參見原建設(shè)部2000年5月27日發(fā)布的《建設(shè)部城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》（已失效）2001年12月，原國家計(jì)委發(fā)出了旨在“逐步放寬投資領(lǐng)域”，“鼓勵和引導(dǎo)民間投資以獨(dú)資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)”的相關(guān)規(guī)定。參見原國家計(jì)委2001年12月11日發(fā)布的《關(guān)于引發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》（已失效）2003年3月，原國家計(jì)委在《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)》中提出對外開放熱力、電信、供排水、燃?xì)獾瘸鞘泄芫W(wǎng)領(lǐng)域參見原國家計(jì)委2003年3月14日發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)》（已失效），這是我國城市管網(wǎng)領(lǐng)域首次對外商投資開放。2004年3月，原建設(shè)部出臺《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》（以下簡稱《辦法》）參見原建設(shè)部2004年5月1日施行的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（已修改），公用事業(yè)市場化改革在全國范圍內(nèi)迅速展開，地方各種法規(guī)和政策相繼出臺，全國各地，尤其是以上海、深圳等為代表的城市，民營化的腳步明顯加快，特許經(jīng)營成為市政公用事業(yè)的主要方式，國家所扮演的角色發(fā)生了巨大改變，即由直接的經(jīng)營者變成了監(jiān)管者。特許經(jīng)營后，公共事業(yè)領(lǐng)域引入市場模式和有效競爭，低效率的政府供給模式在一定程度上被打破，緩解了政府的財(cái)政壓力。但是任何制度都是不完美的，在實(shí)踐中，特許經(jīng)營模式的弊端也越來越凸顯，由于特許經(jīng)營者追逐利益的本性，其在經(jīng)營中往往偷工減料，時常出現(xiàn)產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、擅自停業(yè)歇業(yè)等違反特許經(jīng)營協(xié)議的現(xiàn)象，給公共利益造成巨大的損失。當(dāng)經(jīng)營者不能滿足公眾對于公共服務(wù)的普遍要求時，行政機(jī)關(guān)為了保證對公眾提供連續(xù)穩(wěn)定的公共產(chǎn)品和服務(wù)而接管特許經(jīng)營企業(yè)，臨時接管制度便應(yīng)運(yùn)而生。2005年9月，原建設(shè)部在發(fā)文中指出政府在民營化改革中存在監(jiān)管不力的問題，并且首次提及了臨時接管措施。參見原建設(shè)部2005年9月10日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》2012年6月，住建部再次發(fā)文要求制定緊急情況下臨時接管的應(yīng)急預(yù)案。參見原建設(shè)部2000年5月27日發(fā)布的《建設(shè)部城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》（已失效）參見原國家計(jì)委2001年12月11日發(fā)布的《關(guān)于引發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》（已失效）參見原國家計(jì)委2003年3月14日發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)》（已失效）參見原建設(shè)部2004年5月1日施行的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（已修改）參見原建設(shè)部2005年9月10日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》參見住房和城市建設(shè)部2012年6月日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域的實(shí)施意見》需要指出的是，到目前為止，我國尚無一部統(tǒng)一的法律或行政法規(guī)對臨時接管制度做出相關(guān)的規(guī)定，在實(shí)踐中，地方根據(jù)自身情況所頒布的規(guī)定或嚴(yán)或?qū)挕ＥR時接管作為一種政府規(guī)制措施，其本身就具有強(qiáng)制性，行政機(jī)關(guān)自由裁量是否對特許經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行臨時接管，在接管中往往忽略程序的正當(dāng)行使，很容易侵犯特許經(jīng)營者的合法權(quán)益。顯然，要想真正意義上保護(hù)公共利益，維持公共服務(wù)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，同時使特許經(jīng)營者的合法權(quán)益得到最大程度的保障，就應(yīng)該對行政機(jī)關(guān)行使臨時接管的權(quán)力予以適當(dāng)規(guī)制?？v觀我國關(guān)于臨時接管制度的現(xiàn)行規(guī)定，存在著法律位階過低、缺乏統(tǒng)一的立法、接管條件設(shè)置不明確、缺乏臨時接管程序的細(xì)致規(guī)定和有效的監(jiān)督機(jī)制規(guī)定等問題，為更好地規(guī)范行政機(jī)關(guān)臨時接管權(quán)的行使，保障特許經(jīng)營者的合法權(quán)益以及公共利益，對臨時接管權(quán)的研究便顯得尤為重要，這也是近年來不斷有學(xué)者關(guān)注公用事業(yè)臨時接管領(lǐng)域的原因。（二）國內(nèi)外研究現(xiàn)狀上世紀(jì)70年代末80年代初，發(fā)源于歐美經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，與市場化的經(jīng)濟(jì)改革相呼應(yīng)的行政改革（也稱行政現(xiàn)代化）興起。西方國家逐漸放棄政府對公益事業(yè)的壟斷，并打破公共服務(wù)領(lǐng)域被官僚機(jī)構(gòu)控制的局面，率先確立起企業(yè)型政府范式，強(qiáng)調(diào)政府在公共管理中要引入市場競爭機(jī)制，下放權(quán)力，放松對經(jīng)濟(jì)社會生活的規(guī)制，并且實(shí)行公共服務(wù)的私有化與民營化。美國學(xué)者E.S.薩瓦斯在《民營化與公司部門的伙伴關(guān)系》中指出，在新舊體制的轉(zhuǎn)變中，改革的主要方式就是更多依靠民間機(jī)構(gòu)、更少依賴政府來滿足公眾的需求。他認(rèn)為應(yīng)該增加社會機(jī)構(gòu)在產(chǎn)品/服務(wù)的生產(chǎn)方面的作用，減少政府在此方面的作用。[美]E.[美]E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].周志忍譯,北京:中國人民大學(xué)出版社,2002:2楊學(xué)軍.英國、美國、新加坡城市公用事業(yè)監(jiān)管比較研究[J].亞太經(jīng)濟(jì),2008,(05):45不同于國外選擇設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對公用事業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，我國對特許經(jīng)營者難以有效提供公共服務(wù)的監(jiān)督只規(guī)定了報(bào)批程序，未建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制，當(dāng)出現(xiàn)公用事業(yè)危機(jī)時，選擇了由行政機(jī)關(guān)臨時接管的方式。目前，我國關(guān)于民營化及其管制的研究頗多，但對臨時接管的研究尚少，更沒有這方面的專著，相關(guān)論文也為數(shù)不多。章志遠(yuǎn)、李明超的《公用事業(yè)特許經(jīng)營中的臨時接管制度研究——從“首例政府臨時接管特許經(jīng)營案”切入》，從黑龍江省方正縣城市供熱臨時接管案入手，對公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管制度進(jìn)行立法梳理，并從臨時接管條件、接管主體、接管程序、接管終止四個方面進(jìn)行行政法分析。作者認(rèn)為，我國臨時接管適用情形應(yīng)當(dāng)包括緊急情況下的臨時接管、特許經(jīng)營者違反法律規(guī)定或特許協(xié)議時的臨時接管以及特許經(jīng)營者因無法經(jīng)營取消特許經(jīng)營協(xié)議時的臨時接管這三種情況。章志遠(yuǎn),李明超.公用事業(yè)特許經(jīng)營中的臨時接管制度研究——從“首例政府臨時接管特許經(jīng)營權(quán)案”切入[J].行政法學(xué)研究,2010,(01):16-23李明超的《公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管程序研究——從“內(nèi)蒙古西烏旗政府臨時接管民營熱電企業(yè)案”切入》，以案例分析的方式指出西烏旗政府在接管時存在的程序瑕疵，列表歸納總結(jié)了公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管的四大類適用情形，并按照申請、聽證、決定、啟動、執(zhí)行、終止的步驟構(gòu)建臨時接管的程序。他認(rèn)為臨時接管程序立法應(yīng)遵循“實(shí)用有效”的原則，在公用事業(yè)領(lǐng)域缺乏法律和行政法規(guī)的情形下，現(xiàn)階段可由住建部先行制定臨時接管部門規(guī)章，在此基礎(chǔ)上，由各地政府制定相關(guān)的法律規(guī)范，待條件成熟后再上升為高層次的統(tǒng)一立法。李明超.公用事業(yè)特許經(jīng)營中的臨時接管程序研究——從“內(nèi)蒙古西烏旗政府臨時接管民營熱電企業(yè)案切入[J].西南政法學(xué)大學(xué)學(xué)報(bào),2013,15(04):52-60高俊杰在《公用事業(yè)臨時接管的行政法規(guī)制》一文中指出,臨時接管的本質(zhì)是國家保障責(zé)任之“持續(xù)給付”，臨時接管雖然具有強(qiáng)制性、即時性、過渡性，但不完全等同于我國《行政強(qiáng)制法》中的行政強(qiáng)制，前者更多的是權(quán)力意義上的強(qiáng)制，后者全部為物理意義上的強(qiáng)制。他通過對臨時接管規(guī)制的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出了明確接管條件、完善程序規(guī)制以及程序救濟(jì)的建議，主張依據(jù)特別犧牲理論對接受政府委托完成接管任務(wù)的單位進(jìn)行適當(dāng)?shù)男姓a(bǔ)償。章志遠(yuǎn),李明超.公用事業(yè)特許經(jīng)營中的臨時接管制度研究——從“首例政府臨時接管特許經(jīng)營權(quán)案”切入[J].行政法學(xué)研究,2010,(01):16-23李明超.公用事業(yè)特許經(jīng)營中的臨時接管程序研究——從“內(nèi)蒙古西烏旗政府臨時接管民營熱電企業(yè)案切入[J].西南政法學(xué)大學(xué)學(xué)報(bào),2013,15(04):52-60高俊杰.公用事業(yè)臨時接管的行政法規(guī)制[J].行政與法,2014,(01):95-100吳衛(wèi)軍,石俊峰.論行政接管的法律規(guī)制[J].行政法學(xué)研究,2006,(01):59-64韓利.公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┡R時接管措施的法律探究[J].城市管理與科技,2008,(02):41-44閆海,姜麗.市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的行政接管[J].城市問題,2011,(06):2-7趙穎.公用事業(yè)臨時接管的法律分析[J].商業(yè)時代,2011,(14):99-100楊彬權(quán).我國國家接管責(zé)任法律制度之重構(gòu)——以基礎(chǔ)設(shè)施供給行政為例[J].法治研究,2016,(02):110-119（三）研究方法本文通過收集公用事業(yè)特許經(jīng)營中臨時接管的相關(guān)文獻(xiàn)，整理歸納我國不同地區(qū)出臺的關(guān)于公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管的法律規(guī)范，通過表格分析存在的問題，研究學(xué)者關(guān)于臨時接管的性質(zhì)的不同觀點(diǎn)以及其提出的完善臨時接管制度的建議，并結(jié)合實(shí)踐中的具體案例深入探析，試提出制度完善意見。（四）結(jié)構(gòu)安排本文共三章，從公用事業(yè)特許經(jīng)營中臨時接管的法律定性這一理論層面入手，提出并分析問題，最后給出解決方案。第一章是關(guān)于公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管的制度概述。首先，通過分析給出臨時接管的法律定性；其次，從國家責(zé)任理論支持、公用事業(yè)運(yùn)營的普遍服務(wù)和持續(xù)性要求兩個方面對臨時接管的存在具有正當(dāng)性進(jìn)行論證；最后，對公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管制度應(yīng)遵行的行政法原則進(jìn)行闡述。第二章則是在歸納整理我國各地關(guān)于臨時接管的法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，結(jié)合具體案例，提出臨時接管在立法層級、接管條件、接管程序上的問題。第三章從實(shí)體和程序兩個角度給出關(guān)于臨時接管的完善建議，同時指出建立特許經(jīng)營公眾監(jiān)督委員會、設(shè)立普遍服務(wù)基金兩個配套制度。一、公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管制度概述（一）公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管的概念及法律定性1.公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管的概念公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管由“公用事業(yè)”、“特許經(jīng)營”和“臨時接管”三個概念構(gòu)成。在一般意義上，公用事業(yè)是指諸如電力、交通、天然氣、供水、郵電等由國家壟斷經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施部門。它具有公用和公益性、服務(wù)和地域性、壟斷性。公用事業(yè)與社會公共利益休戚相關(guān)，影響著廣大人民群眾的生活質(zhì)量以及經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。從法律角度上，英美兩國將公用事業(yè)定義為“受公共利益影響的經(jīng)濟(jì)行業(yè)及其活動”。鐘明霞.公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險研究[J].現(xiàn)代法學(xué),2003,25(03):122特許經(jīng)營實(shí)際上是公用事業(yè)新趨勢——民營化下的一種模式選擇。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，英美國家主要由私人企業(yè)運(yùn)營水電、高速公路等公用事業(yè)；20世紀(jì)以來，西方經(jīng)濟(jì)危機(jī)的發(fā)生使統(tǒng)治者意識到完全由私人提供公用事業(yè)領(lǐng)域的“市場失靈”問題，于是將公用事業(yè)領(lǐng)域交由政府負(fù)責(zé)；至20世紀(jì)70年代，因政府負(fù)責(zé)公用事業(yè)的提供導(dǎo)致財(cái)政支出擴(kuò)大，政府效率卻越來越低，西方國家在意識到“政府失靈”的問題后，又開始進(jìn)行大規(guī)模的私有化改革，也就是通常所說的民營化。本質(zhì)上，民營化是一個市場化的過程，在此過程中不斷地推進(jìn)和強(qiáng)化競爭、消除壟斷。換言之，民營化的目的就是打破行政壟斷。從理論上講，民營化是公共選擇理論的產(chǎn)物。公共選擇理論認(rèn)為，任何邏輯理由都無法證明必須由政府官僚機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共服務(wù)的提供，通過引入私人機(jī)構(gòu)，推動公私機(jī)構(gòu)之間的競爭來打破政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷地位，這是擺脫困境的最優(yōu)路徑。周志忍.當(dāng)代國外行政改革比較研究[M].北京:國家行政學(xué)院出版社,1999:4依據(jù)該理論，公用事業(yè)可以由私人提供，并且通過公私機(jī)構(gòu)之間的競爭，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。從廣義上來說，民營化就是更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾需求。[美]E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].周志忍譯,北京:中國人民大學(xué)出版社,2002:2目前，國際上興起的公共民營合作制（PPP模式）主要有服務(wù)的外包模式、經(jīng)營和維護(hù)的外包或租賃模式、LBO（租賃—建設(shè)—經(jīng)營）模式、BTO（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營）模式、BTO（建設(shè)—經(jīng)營—鐘明霞.公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險研究[J].現(xiàn)代法學(xué),2003,25(03):122周志忍.當(dāng)代國外行政改革比較研究[M].北京:國家行政學(xué)院出版社,1999:4[美]E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].周志忍譯,北京:中國人民大學(xué)出版社,2002:2張弘.行政法與行政訴訟法[M].沈陽:遼寧大學(xué)出版社,2004:318-319《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第2條：市政公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或提供某項(xiàng)服務(wù)的制度。臨時接管是我國特有的一個詞，嚴(yán)格來說，接管并不是一個法律術(shù)語，當(dāng)前法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件都沒有對臨時接管的概念做出清晰而明確的界定。在2004年原建設(shè)部頒布的《辦法》參見《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第18條、第25條中，首次出現(xiàn)“臨時接管”的表述，但僅是提出臨時接管的情形和建立臨時接管應(yīng)急預(yù)案，并沒有對臨時接管做出解釋。從字面意思看，“臨時”即暫時、過渡，“接管”即接收并管理，也就是暫時性的接替并管理。我國公用事業(yè)民營化改革使原本由國家承擔(dān)的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的責(zé)任轉(zhuǎn)由私人承擔(dān)，但并不意味著國家完全退出公用事業(yè)的舞臺，國家的角色由“提供者”變成“監(jiān)管者”參見《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第18條、第25條2.公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管的法律定性關(guān)于臨時接管的法律定性，我國現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)中并無明確表述，有些學(xué)者從宏觀層面將其定性為行政行為參見趙穎.公用事業(yè)臨時接管的法律分析[J]參見趙穎.公用事業(yè)臨時接管的法律分析[J].商業(yè)時代,2011,(14):92吳衛(wèi)軍,石俊峰.論行政接管的法律規(guī)制[J].行政法學(xué)研究,2006,(01):60（1）臨時接管具有強(qiáng)制性傳統(tǒng)行政尤其是國家行政，無論是行政處罰還是行政許可，所體現(xiàn)的都是行政主體的單方意志，具有單方強(qiáng)制性。奧托.梅耶爾認(rèn)為行政行為是行政機(jī)關(guān)的單方行為，通過行使公權(quán)力對具體行政事務(wù)作出決定。翁岳生.行政法與現(xiàn)代法治國家[M]翁岳生.行政法與現(xiàn)代法治國家[M].臺灣:臺灣詳新印刷公司,1979:3張正釗.行政法與行政訴訟法[M].北京：中華人民大學(xué)出版社,1999:97（2）臨時接管具有即時性臨時接管是在緊急情況下實(shí)施的一種必要手段，這種緊急狀況可能是由于特許經(jīng)營者違反特許協(xié)議擅自停業(yè)歇業(yè)或者經(jīng)營困難而中斷或停止經(jīng)營造成的，也可能是發(fā)生地震、火災(zāi)等突發(fā)事件造成的，接管的目的是為了及時減少損失，保障公共產(chǎn)品和服務(wù)的持續(xù)穩(wěn)定供給，使公共利益受到的損害降到最低，因此，當(dāng)發(fā)生緊急情況時，行政主管部門即時決定并立即實(shí)施接管措施，具有明顯的即時性和緊迫性。這種即時性和緊迫性同時也意味著在臨時接管的過程中隨時都有可能對特許經(jīng)營企業(yè)的財(cái)產(chǎn)和利益造成不利影響，所以臨時接管的運(yùn)用應(yīng)該嚴(yán)格依照法定程序，非必要時不得實(shí)施臨時接管。（3）臨時接管具有臨時性和過渡性臨時接管作為一種應(yīng)急保障措施，既不是簡單的撤銷或者關(guān)閉被接管的特許經(jīng)營企業(yè)，也不同于行政征收或國有化將企業(yè)所有權(quán)收歸國有。在政府主管部門接管后，被接管方的獨(dú)立主體資格在法律上并不發(fā)生變化，所有權(quán)不易主，債權(quán)債務(wù)關(guān)系維持不變，只是接管主體在接管期間臨時全面插手被接管對象的管理與運(yùn)營，以防止公共利益的損害進(jìn)一步擴(kuò)大，保障社會公眾持續(xù)穩(wěn)定的享受公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，因此，當(dāng)實(shí)施接管的目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或者接管情形已經(jīng)消失時，為保護(hù)私人的財(cái)產(chǎn)和利益，應(yīng)當(dāng)立即解除接管。在接管期限內(nèi)，若是被接管對象通過接管恢復(fù)了運(yùn)營能力，接管就沒有必要繼續(xù)存續(xù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)作出解除接管的決定并全面退出私人企業(yè)的運(yùn)營和管理；若是被接管對象的經(jīng)營狀況持續(xù)惡化，已無挽救的可能，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)終止接管，轉(zhuǎn)入解散、合并或者破產(chǎn)清算程序。（二）公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管制度的正當(dāng)性1.國家責(zé)任理論支持18-19世紀(jì)，西方社會邁入資本主義時代，自由資本主義盛極一時，在總結(jié)數(shù)千年專制統(tǒng)治帶來的悲慘經(jīng)歷后，西方國家在政治上建立了“三權(quán)分立”體制，奉行“人民主權(quán)”的民主精神，并確立“依法行政”的法治原則。這個時期的人們堅(jiān)定不移的相信“最好的政府，管事最少”。他們認(rèn)為自由市場主宰著人類社會全部的經(jīng)濟(jì)生活，政府作為一種“必要的罪惡”越小越好，踐行消極的秩序行政模式。石佑啟.論公共行政與行政法學(xué)范式轉(zhuǎn)換[M].北京:北京大學(xué)出版社,2003:40-41政府扮演著“守夜警察”的角色，社會經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)節(jié)和支配完全依靠市場這只“看不見的手”，“除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人可以度過他的一生卻幾乎沒有意識到政府的存在”。[英]韋德著.行政法[M].徐炳譯,北京:中國大百科全書出版社,1997:3然而，隨著社會的發(fā)展，這種完全由市場掌控社會經(jīng)濟(jì)活動的弊端逐漸暴露出來，從19世紀(jì)末到20世紀(jì)初，資本主義生產(chǎn)方式已由自由競爭發(fā)展成為壟斷，諸如失業(yè)、教育、環(huán)境污染、貧富差距巨大等問題凸顯出來，周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)頻發(fā)，直至20世紀(jì)20年代末30年代初，一場由歐洲引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)迅速席卷整個世界，宣告了自由放任主義經(jīng)濟(jì)理論的破產(chǎn)，人們開始承認(rèn)市場自身存在的嚴(yán)重缺陷。在凱恩斯主義凱恩斯主義，也稱“凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)”，是建立在凱恩斯著作《\t"/item/%E5%87%AF%E6%81%A9%E6%96%AF%E4%B8%BB%E4%B9%89/_blank"就業(yè)、利息和貨幣通論》的思想基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)理論。主張國家采用擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)政策，通過增加需求促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，即擴(kuò)大政府開支，實(shí)行赤字財(cái)政，刺激經(jīng)濟(jì)，維持繁榮。的影響下，西方政府開始大規(guī)模的對國家經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面干預(yù)，政府不再是“守夜”的“局外人”，而是被人們寄予希望的“救世主”，人們“從搖籃到墳?zāi)埂钡乃惺虑槎寄芸吹秸挠白?，行政國家行政國家首先是一種國家公共職能現(xiàn)象，其次是一種國家公共權(quán)力現(xiàn)象，同時也是一種公共事務(wù)管理現(xiàn)象，主要是指19世紀(jì)末20世紀(jì)初，與壟斷的進(jìn)程相一致，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，在資本主義國家立法、司法、行政三權(quán)分立的國家權(quán)力主體的關(guān)系中，行政權(quán)力和活動擴(kuò)展，具有制定同議會立法效力相當(dāng)?shù)男姓顧?quán)和取得同法院判決效力相近的行政裁判權(quán)，大量直接管理和介入國家事務(wù)和社會事務(wù)，從而最活躍和最強(qiáng)有力國家作用的一種國家現(xiàn)象。參見張國慶主編.行政管理學(xué)概論[M].北京:北京大學(xué)出版社,2000:16—17到來。行政國家下，大政府時代來臨，福利國家出現(xiàn)，福利國家理念使政府成為一個“全能者”，正如托馬斯.戴伊所說：“石佑啟.論公共行政與行政法學(xué)范式轉(zhuǎn)換[M].北京:北京大學(xué)出版社,2003:40-41[英]韋德著.行政法[M].徐炳譯,北京:中國大百科全書出版社,1997:3凱恩斯主義，也稱“凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)”，是建立在凱恩斯著作《\t"/item/%E5%87%AF%E6%81%A9%E6%96%AF%E4%B8%BB%E4%B9%89/_blank"就業(yè)、利息和貨幣通論》的思想基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)理論。主張國家采用擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)政策，通過增加需求促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，即擴(kuò)大政府開支，實(shí)行赤字財(cái)政，刺激經(jīng)濟(jì)，維持繁榮。行政國家首先是一種國家公共職能現(xiàn)象，其次是一種國家公共權(quán)力現(xiàn)象，同時也是一種公共事務(wù)管理現(xiàn)象，主要是指19世紀(jì)末20世紀(jì)初，與壟斷的進(jìn)程相一致，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，在資本主義國家立法、司法、行政三權(quán)分立的國家權(quán)力主體的關(guān)系中，行政權(quán)力和活動擴(kuò)展，具有制定同議會立法效力相當(dāng)?shù)男姓顧?quán)和取得同法院判決效力相近的行政裁判權(quán)，大量直接管理和介入國家事務(wù)和社會事務(wù)，從而最活躍和最強(qiáng)有力國家作用的一種國家現(xiàn)象。參見張國慶主編.行政管理學(xué)概論[M].北京:北京大學(xué)出版社,2000:16—17參見張煥光,胡建淼.行政法學(xué)原理[M].北京:勞動人事出版社,1989:8—9陳新民.公法學(xué)禮記[M].北京:法律出版社,2010:76詹鎮(zhèn)榮.民營化與管制革新[M].臺灣:元照出版公司,2005:279事實(shí)上，臨時接管是國家履行擔(dān)保責(zé)任所選擇的一種方式，國家接管責(zé)任要求政府必須承擔(dān)起“補(bǔ)破網(wǎng)”的責(zé)任，從而避免發(fā)生任務(wù)履行偏差的情況。陸敏清.國家擔(dān)保責(zé)任與長期照顧之實(shí)現(xiàn)[D].國立臺北大學(xué)博士學(xué)位論文,2010:50德國學(xué)者舒伯特從執(zhí)行行政任務(wù)密度的角度將國家在行政任務(wù)中的責(zé)任劃分為履行責(zé)任、保障責(zé)任和網(wǎng)羅責(zé)任。履行責(zé)任是指國家自行或授權(quán)特定主體從事特定行政任務(wù)；保障責(zé)任是指國家以外的私人主體執(zhí)行特定任務(wù)時，國家必須負(fù)擔(dān)起擔(dān)保私人執(zhí)行任務(wù)的合法性，尤其應(yīng)當(dāng)保障該任務(wù)的執(zhí)行符合公益的責(zé)任；網(wǎng)羅責(zé)任是指當(dāng)私人無法實(shí)現(xiàn)公益性的管制目的或管制失臨時，國家需要承擔(dān)此項(xiàng)潛在的履行責(zé)任。參見詹鎮(zhèn)榮著.民營化與管制革新[M]陸敏清.國家擔(dān)保責(zé)任與長期照顧之實(shí)現(xiàn)[D].國立臺北大學(xué)博士學(xué)位論文,2010:50履行責(zé)任是指國家自行或授權(quán)特定主體從事特定行政任務(wù)；保障責(zé)任是指國家以外的私人主體執(zhí)行特定任務(wù)時，國家必須負(fù)擔(dān)起擔(dān)保私人執(zhí)行任務(wù)的合法性，尤其應(yīng)當(dāng)保障該任務(wù)的執(zhí)行符合公益的責(zé)任；網(wǎng)羅責(zé)任是指當(dāng)私人無法實(shí)現(xiàn)公益性的管制目的或管制失臨時，國家需要承擔(dān)此項(xiàng)潛在的履行責(zé)任。參見詹鎮(zhèn)榮著.民營化與管制革新[M].臺灣:元照出版公司,2005:125—1262.公用事業(yè)運(yùn)營的普遍服務(wù)和持續(xù)性要求（1）普遍服務(wù)原則普遍服務(wù)是指“對公眾提供的最低限度的公共服務(wù)”，這種服務(wù)不僅對質(zhì)量有特定的要求，并且在價格上必須滿足所有消費(fèi)者都能接受該服務(wù)的定價的條件。[德]烏茨·施利斯基.經(jīng)濟(jì)公法[M].喻文光譯,北京:法律出版社,2003:284普遍服務(wù)包含著對社會弱勢群體的照顧、社會秩序穩(wěn)定的維系、公共利益的保障，平等的對待每一個公民，使這種服務(wù)輻射到每一位公民，這也是公民社會基本權(quán)的要求。公用事業(yè)涵蓋著城市供水、供熱、供氣、醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通等等涉及公民生活的方方面面，它關(guān)乎國計(jì)民生，需要政府發(fā)揮應(yīng)有的作用有力捍衛(wèi)公平的市場規(guī)則。公用事業(yè)民營化，需要有完善的約束機(jī)制對私人企業(yè)的行為加以規(guī)制，否則在政府利用公用事業(yè)設(shè)施進(jìn)行社會管理時，就會出現(xiàn)民營企業(yè)為獲取高額利潤，利用其經(jīng)營的公用事業(yè)的特殊性來要挾政府的情形。匯津公司訴長春市政府案，相關(guān)報(bào)道祥見楊眉.港商狀告長春政府毀約，污水處理危及松花江[EB/OL]./g/20040202/0815615347.shtml[德]烏茨·施利斯基.經(jīng)濟(jì)公法[M].喻文光譯,北京:法律出版社,2003:284匯津公司訴長春市政府案，相關(guān)報(bào)道祥見楊眉.港商狀告長春政府毀約，污水處理危及松花江[EB/OL]./g/20040202/0815615347.shtml.2020-01-30“撇奶皮”是指僅挑選出牛奶溫?zé)岷笊厦婺菍痈挥兄镜牟糠郑⒅腹卜?wù)提供者選擇收益高的地區(qū)或者服務(wù)地區(qū)，忽略對偏遠(yuǎn)、消費(fèi)量低的區(qū)域和低收益服務(wù)項(xiàng)目等的服務(wù)。以長沙市公交民營化為例，在市場化改革之后出現(xiàn)拒載老乘客、停運(yùn)、惡性競爭等問題，“有利的爭著開，無利的沒人開”。參見楊興云.長沙公交民營化：老無所依[EB/OL]./eobserve/Politics/by_region/2008/04/02/95919.shtml.2020-02-18（2）持續(xù)性原則持續(xù)性原則，顧名思義，就是為保證公民連續(xù)的享受公共產(chǎn)品和服務(wù)，不能中斷公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供。一方面，該原則表明經(jīng)營者對公用事業(yè)的運(yùn)營不能間斷，需要保證其持續(xù)性，另一方面也說明這種公共服務(wù)可以被公眾在日常生活中正常使用和享受。在福利國家時期，大政府背景下，這種公共產(chǎn)品和服務(wù)的連續(xù)性提供由國家承擔(dān)，公用事業(yè)特許經(jīng)營后，這種責(zé)任即轉(zhuǎn)移至特許經(jīng)營者承擔(dān)，而政府由直接的履行者變成背后的保障者，但仍需要承擔(dān)著指導(dǎo)、管制、監(jiān)督乃至接管的責(zé)任。市場經(jīng)濟(jì)瞬息萬變，競爭殘酷，特許經(jīng)營企業(yè)在經(jīng)營過程中可能因決策失誤、管理不善等多方面原因出現(xiàn)經(jīng)營困難、面臨破產(chǎn)的狀況，也可能追逐利益違反特許協(xié)議擅自停業(yè)歇業(yè)，也可能是在發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難后依靠自身力量難以解決和應(yīng)對，無論哪種情況的發(fā)生都能導(dǎo)致公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供中斷，短暫性的中斷尚不會引發(fā)太大的社會影響，但時間一長勢必會使人們怨聲載道，甚至引起社會恐慌。面對這種狀況，國家需要及時主動介入特許經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營，代替其提供公共服務(wù)，直至企業(yè)恢復(fù)經(jīng)營能力或者有新的私人企業(yè)接替。因此，公共服務(wù)的持續(xù)性要求為臨時接管的存在提供了正當(dāng)?shù)睦碛?。（三）公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管制度應(yīng)遵循的行政法原則公用事業(yè)特許經(jīng)營中的臨時接管屬于行政接管，應(yīng)當(dāng)遵循行政法原則，其一是比例原則，其二是程序正當(dāng)原則。1.比例原則20世紀(jì)公共服務(wù)興起，隨著公共服務(wù)領(lǐng)域越來越寬泛，行政機(jī)關(guān)面臨的情況越來越復(fù)雜多變，往往需要行政機(jī)關(guān)根據(jù)客觀情況自行作出一定的行政行為，授予行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)成為當(dāng)下行政法的鮮明特性，世界各國也普遍認(rèn)可自由裁量權(quán)存在的意義和價值，然而即使是在法制規(guī)范下的行政自由裁量權(quán)也存在被濫用的可能，也不得不引起法學(xué)家和公眾的警惕。博登海默說過：“如果行政法是列舉和闡述授予政府官員與行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，那是不正確的。行政法所主要關(guān)心的是法律制度對這種裁量權(quán)的行使所作的約束”。[美]埃德加·博登海默.法理學(xué)、法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來譯,北京:華夏出版社,1999:367顯然，一方面現(xiàn)代行政需要自由裁量權(quán)，而另一方面，我們又不希望自由裁量權(quán)過度“自由”，這便需要比例原則來實(shí)現(xiàn)行政裁量權(quán)的平衡。所謂比例原則，是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政權(quán)力時所運(yùn)用的“手段”與所要達(dá)到的行政“目的”之間存在一定“比例”關(guān)系，不能為達(dá)目的而不擇手段。陳新民.中國行政法原理[M].北京:中國政法出版社,2002:42換言之，也就是行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)，尤其是行政裁量權(quán)時，應(yīng)當(dāng)全面平衡公共利益與公民、法人和其他組織的個人利益，盡可能的采取對行政相對人權(quán)益損害最小的方式，同時與行政目的保持一定的平衡。關(guān)于比例原則的子原則存在著“三階”和“四階”的理論爭議。具體來說，“三階”包括適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則，“四階”則在此基礎(chǔ)上增加合目的性原則。適當(dāng)性原則，指行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力時，其手段必須恰當(dāng)，并對完成行政目的具有促進(jìn)意義；必要性原則，又稱最小損害原則，即行政機(jī)關(guān)實(shí)施的手段是必要的，并且應(yīng)當(dāng)保證在所有可采取的手段之中，其所選擇的手段給行政相對人造成的損害最??；狹義比例原則，又稱均衡性原則，要求公權(quán)力行為的手段所增進(jìn)的公共利益與其所造成的損害成比例劉權(quán).目的正當(dāng)性與比例原則的重構(gòu)[J].中國法學(xué),2014,(04):134；合目的性則是指公權(quán)力機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)時必須與法律目的相符合，其目的應(yīng)是正當(dāng)?shù)?。比例原則最早源自于20世紀(jì)50年代德國聯(lián)邦憲法法院對“藥房案”[美]埃德加·博登海默.法理學(xué)、法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來譯,北京:華夏出版社,1999:367陳新民.中國行政法原理[M].北京:中國政法出版社,2002:42劉權(quán).目的正當(dāng)性與比例原則的重構(gòu)[J].中國法學(xué),2014,(04):134［德］安德烈亞斯·馮·阿爾諾.歐洲基本權(quán)利保護(hù)的理論與方法——以比例原則為例[J].劉權(quán)譯,比較法研究,2014,(01):183在行政法領(lǐng)域，被譽(yù)為“皇冠原則”的比例原則同樣應(yīng)當(dāng)適用于臨時接管這項(xiàng)制度中，因?yàn)樵谂R時接管的過程中，行政機(jī)關(guān)擁有很大的自由裁量空間。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第5條所規(guī)定的行政強(qiáng)制措施應(yīng)適當(dāng)原則，在民營化的過程中，國家作為監(jiān)管者，若采用非強(qiáng)制手段就能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的，則不得實(shí)施強(qiáng)制措施，在執(zhí)法過程中也應(yīng)盡可能的采用柔性執(zhí)法。具體來講，臨時接管的運(yùn)用也應(yīng)受到比例原則的限制：首先，在行政主管部門作出臨時接管的決定之前，必須有充分的理由相信實(shí)施臨時接管可以有效防止公共利益的損害擴(kuò)大，并且應(yīng)當(dāng)保障接管的目的具有正當(dāng)性，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的普遍連續(xù)供給，而非侵犯特許經(jīng)營者的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，從中獲得利益，這是適當(dāng)性和目的正當(dāng)性的要求；其次，作為一種強(qiáng)制手段，臨時接管應(yīng)當(dāng)在指導(dǎo)、警告、責(zé)令限期改正、罰款等執(zhí)法措施無濟(jì)于事的情況下方得適用，若是特許經(jīng)營者在整改之后可以恢復(fù)經(jīng)營能力并能保障公共產(chǎn)品和服務(wù)的普遍連續(xù)供給，則無接管的必要，這是必要性的要求；最后，實(shí)施臨時接管應(yīng)當(dāng)確保被接管者個人利益的損害要遠(yuǎn)小于其所保護(hù)的公共利益，這是狹義比例原則的要求，也是最基本的要求。2.正當(dāng)程序原則正當(dāng)程序起源于英國的“自然公正”原則，包含任何人不得在與自己有關(guān)的案件中擔(dān)任法官以及任何人在自己的權(quán)利受到不利影響時有為自己辯護(hù)的權(quán)利兩方面內(nèi)容。[英]韋德.行政法[M].徐炳譯,北京:中國百科全書出版社,1997:43[英]韋德.行政法[M].徐炳譯,北京:中國百科全書出版社,1997:43行政正當(dāng)程序原則是為處于弱勢地位的行政相對人提供最低限度的程序正義的原則，該原則為實(shí)現(xiàn)規(guī)范行政權(quán)的目的而設(shè)置一定的正當(dāng)法律程序。隨著全球法治的發(fā)展，行政正當(dāng)程序原則的內(nèi)涵不斷豐富，主要包括：受告知權(quán)、說明理由、聽證權(quán)、禁止偏頗、信息公開。臨時接管作為一種政府擁有強(qiáng)大權(quán)力的規(guī)制措施，自由裁量的空間極大，為了防止權(quán)力濫用，就必須受到正當(dāng)程序的規(guī)制，以保障被接管者最低限度的程序正義。具體而言，臨時接管決定作出時應(yīng)當(dāng)書面告知被接管者并說明理由，同時應(yīng)當(dāng)告知被接管者享有要求舉行聽證的權(quán)利；被接管者在期限內(nèi)要求舉行聽證的，行政部門應(yīng)當(dāng)按法律規(guī)定的程序舉行聽證；聽證主持人應(yīng)與案件無利害關(guān)系，正所謂“自己不能做自己案件的法官”，否則無論看起來有多么公正，形式上也讓人難以接受；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時以公告、新聞發(fā)布會等形式公開與臨時接管相關(guān)的信息，讓權(quán)力運(yùn)行在陽光下等等。我國傳統(tǒng)法制重實(shí)體輕程序，這也使得過去行政法的研究都以實(shí)體問題為基準(zhǔn)。隨著冤假錯案的產(chǎn)生以及我國形式法治的發(fā)展，越來越多的學(xué)者也注意到程序不公正所帶來的結(jié)果不公正問題，程序法的地位越來越凸顯。程序是否公正與最終是否能得到實(shí)質(zhì)正義的結(jié)果之間存在著必要的關(guān)聯(lián)，程序所具有的工具性價值能促進(jìn)公平正義的結(jié)果實(shí)現(xiàn)，能最低限度的保障權(quán)利人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，即使客觀結(jié)果有失偏頗，起碼過程是正當(dāng)?shù)?，?quán)利人也還享有尋求救濟(jì)的機(jī)會。以程序制約權(quán)力、以程序保護(hù)權(quán)利是正當(dāng)程序原則的核心思想，在正當(dāng)程序原則規(guī)制下的臨時接管制度方才是好的制度，既使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力在法律的監(jiān)督下，又最低限度的保障被接管者的權(quán)利，使處于平等地位的個人能夠擁有對等的自由發(fā)言機(jī)會，在參與決定的過程中發(fā)揮自己的角色作用。季衛(wèi)東.法治秩序的建構(gòu)[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,1999:81二、我國公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管制度存在的問題（一）公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管在立法位階和技術(shù)方面存在的問題1.法律位階低，存在合法性危機(jī)截至目前為止，我國尚無統(tǒng)一的公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管立法，關(guān)于臨時接管的設(shè)定散見于原建設(shè)部頒布的《辦法》以及各地區(qū)地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中，法律位階低。就強(qiáng)制性行政行為來說，必須受到嚴(yán)格的依法行政原則的約束，堅(jiān)持“無法律即無行政”準(zhǔn)則，嚴(yán)格恪守“法無明文規(guī)定即禁止”理念。日本學(xué)者南博方教授認(rèn)為，依法行政原則作為法治原理的最初動機(jī)，是要求侵害國民權(quán)利、自由的行為需要法律依據(jù)（侵害保留論）。劉俊祥劉俊祥.日本行政法的基本原理——法治主義論[J].現(xiàn)代法學(xué),1999,(01):199此外，如果將臨時接管定性為行政即時強(qiáng)制，其實(shí)施就要受到《行政強(qiáng)制法》的約束。根據(jù)該法第10條的規(guī)定《行政強(qiáng)制法》第10條：《行政強(qiáng)制法》第10條：行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定。尚未制定法律，且屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第九條第一項(xiàng)、第四項(xiàng)和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施。尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定本法第九條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)的行政強(qiáng)制措施。法律、法規(guī)以外的\t"/item/%E4%B8%AD%E5%8D%8E%E4%BA%BA%E6%B0%91%E5%85%B1%E5%92%8C%E5%9B%BD%E8%A1%8C%E6%94%BF%E5%BC%BA%E5%88%B6%E6%B3%95/_blank"其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。2.法規(guī)范表述粗糙行政權(quán)力具有強(qiáng)大的支配力量和調(diào)控力量，在實(shí)際的行使過程中往往會出現(xiàn)擴(kuò)張和濫用的傾向，因而必須將其納入法律的框架之內(nèi)，明確其職權(quán)的定位，通過法律監(jiān)督、制約行政權(quán)力的肆意運(yùn)用，因此在一部法律規(guī)范中，法律制度的設(shè)計(jì)越是具體，每個行政機(jī)關(guān)的職責(zé)越是明晰，就越不易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)之間的相互推諉，就越不會給權(quán)力尋租留下空間?？v觀臨時接管的有關(guān)規(guī)定，各地對于臨時接管的主體規(guī)定不一，有的規(guī)定公用事業(yè)主管機(jī)關(guān)，有的規(guī)定行業(yè)主管部門、各有關(guān)部門等。然而，臨時接管涉及金融、環(huán)境、城市供水、供熱、供氣、交通等各個方面，每個行業(yè)都有自己的專業(yè)性和特殊性，法條所規(guī)定的“公用事業(yè)主管機(jī)關(guān)、行業(yè)主管部門、各有關(guān)部門”未免過于粗糙，不利于各機(jī)關(guān)之間工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)對各有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)的職責(zé)作出清晰的界定。（二）公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管在適用條件上存在的問題1.臨時接管條件不統(tǒng)一截至2020年1月，筆者檢索到的，我國現(xiàn)行有效的涉及公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管的相關(guān)法律規(guī)范包括：部門規(guī)章2部，即《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和原建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》；地方性法規(guī)9部，包括湖南省、貴州省、山西省、青海省、淮南市、深圳市、杭州市、銀川市和新疆維吾爾自治區(qū)；地方政府規(guī)章9部，包括深圳市、吉林市、合肥市、邯鄲市、天津市、上海市、成都市、昆明市、青島市；以及規(guī)范性文件11部，包括錦州市、武漢市、濰坊市等。結(jié)合主要的法律規(guī)范，筆者對臨時接管的適用情形進(jìn)行了歸納總結(jié)，主要分為以下四種情形：表1：公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管的條件A.緊急情況突發(fā)自然災(zāi)害、安全事故等危及或者可能危及公共利益的重大公共突發(fā)事件。B.特許經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定或特許經(jīng)營協(xié)議1.擅自轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者以其他方式處分特許經(jīng)營權(quán)的；2.擅自處置或抵押將所經(jīng)營的財(cái)產(chǎn)的；3.擅自停業(yè)歇業(yè)，嚴(yán)重影響到社會公共利益和安全的；4.因管理不善，發(fā)生重大質(zhì)量、生產(chǎn)安全和環(huán)境事故的；5.因經(jīng)營管理不善，財(cái)務(wù)狀況惡化，虧損嚴(yán)重，企業(yè)無法正常運(yùn)行，嚴(yán)重影響公眾利益的；6.不履行普遍服務(wù)義務(wù)，或項(xiàng)目經(jīng)營者提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和要求，嚴(yán)重影響公眾利益的；7.因轉(zhuǎn)讓企業(yè)股權(quán)而出現(xiàn)不符合特許經(jīng)營協(xié)議約定的授權(quán)資格條件的；8.在可能危及公共利益、公共安全以及為了公共利益需要等情況下，不服從政府的統(tǒng)一指揮、調(diào)度；9.未按照城市規(guī)劃建設(shè)市政公用設(shè)施，經(jīng)市政公用事業(yè)主管部門責(zé)令限期改正而拒不改正的；10.法律、法規(guī)規(guī)定和特許經(jīng)營合同約定的其他情形。C.特許經(jīng)營權(quán)被撤銷1.特許經(jīng)營者以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的；2.特許經(jīng)營期限屆滿或者特許經(jīng)營權(quán)被撤銷，新的特許經(jīng)營者未產(chǎn)生的；D.特許經(jīng)營權(quán)被提前收回1.特許經(jīng)營者在經(jīng)營期間，因不可抗力原因無法正常經(jīng)營時，可以向特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)主體提出提前終止特許經(jīng)營權(quán)的申請；2.行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化時，政府主動提前收回特許經(jīng)營權(quán)；3.確因公共利益的需要政府提前收回特許經(jīng)營權(quán)。將各地法律規(guī)范中關(guān)于公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管的條件與表1內(nèi)容對相應(yīng)，繪制表2：類別名稱臨時接管條件部門規(guī)章《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》B:1、2、3、4、10《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》無地方性法規(guī)《山西省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理?xiàng)l例》B:1、2、3、4、5、6、7、9、10；D:1《湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》D:1《貴州市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理?xiàng)l例》B:5；D:1《青海省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理?xiàng)l例》A《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》A；B；C：1《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》B：1、3、4、5、6、7、8、10《淮南市公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》A《銀川市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理?xiàng)l例》B:1、3、4、5、7、8《新疆維吾爾自治區(qū)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》A規(guī)章《邯鄲市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》B：1、2、3、4、6、10《深圳市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》A《合肥市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營實(shí)施辦法》A《吉林市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》A《天津市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》B：1、2、3、4、5、10《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》A；B:1、2、3、6、7、10《成都市人民政府特許經(jīng)營權(quán)管理辦法》B:1、2、3、4、5、6、7、10；C:1、2；D:1、2、3《昆明市特許經(jīng)營權(quán)管理辦法》A；C:1、2；D:1《青島市政公用基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理暫行規(guī)定》A由表2可以看到，各地區(qū)關(guān)于臨時接管的條件規(guī)定各不相同，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有的規(guī)定較為詳盡，有的規(guī)定則很簡略，像青海省、淮南市、新疆維吾爾自治區(qū)、合肥市、吉林市、天津市、青島市都僅僅只規(guī)定了在緊急情況下進(jìn)行臨時接管，湖南省也只規(guī)定了因不可抗力無法繼續(xù)經(jīng)營的情況下進(jìn)行臨時接管。相對來說，山西省、杭州市、成都市對臨時接管的適用情形規(guī)定的較為全面。事實(shí)上，各地地方性法規(guī)、規(guī)章與部門規(guī)章《辦法》中規(guī)定的臨時接管條件是存在沖突的，根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，部門規(guī)章和地方性法規(guī)對同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，國務(wù)院認(rèn)為適用地方性法規(guī)的，適用地方性法規(guī)，國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，提交全國人大常委會裁決；部門規(guī)章和地方政府規(guī)章對同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時，由國務(wù)院裁決。參見《中華人民共和國立法法》第95條參見《中華人民共和國立法法》第95條2.臨時接管“緊急情況”標(biāo)準(zhǔn)模糊從表2中不難發(fā)現(xiàn)，不少地區(qū)都規(guī)定了在緊急情況下采取臨時接管措施，但何為“緊急”，我們在關(guān)于公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管的法律規(guī)范中并未找到蛛絲馬跡，怎樣認(rèn)定“緊急狀況”不存在一個明確的標(biāo)準(zhǔn)，如此在實(shí)踐中就會產(chǎn)生問題。一方面，行政主體與特許經(jīng)營者就某一情況是否達(dá)到臨時接管所要求的“緊急”意見不一致，在雙方協(xié)商溝通無果的情況下，行政機(jī)關(guān)可能基于自己強(qiáng)大的行政權(quán)直接實(shí)施暴力接管；另一方面，因?yàn)閷Α熬o急情況”沒有明確的界定，行政機(jī)關(guān)可能隨意認(rèn)定，產(chǎn)生“同案不同判”的結(jié)果，對實(shí)際上尚未達(dá)到“緊急情況”的企業(yè)進(jìn)行臨時接管必然侵犯到被接管者的特許經(jīng)營權(quán)，而對于實(shí)際上已經(jīng)達(dá)到“緊急情況”且迫切需要接管的企業(yè)又不接管，勢必造成公共利益的損害范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，對公用事業(yè)的發(fā)展非常不利。（三）公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管在程序上存在的問題現(xiàn)有立法對臨時接管的決定程序和具體實(shí)施程序以及接管后的程序未作出詳細(xì)的規(guī)定，此部分內(nèi)容筆者僅指出一些明顯的程序缺失問題，后文將對臨時接管的程序構(gòu)建提出詳細(xì)意見。1.缺乏接管期限的規(guī)定臨時接管作為一種過渡性質(zhì)的手段，必然存在接管時限的問題，接管時間過短不利于解決問題，接管時間過長又是對特許經(jīng)營者的過度插手，有侵害其特許經(jīng)營權(quán)的嫌疑。目前在中央和地方的立法中，僅山西和湖南規(guī)定了接管期限為3個月、90日參見《山西省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理?xiàng)l例》第34條、《湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》第9條，但同時需要指出的是該接管期限的適用前提是參見《山西省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理?xiàng)l例》第34條、《湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》第9條2.缺乏臨時接管終止條件的規(guī)定臨時接管具有臨時性，作為一種過渡性的應(yīng)急保障措施，不僅啟動時應(yīng)滿足一定的條件，其終止也應(yīng)滿足一定的條件，但在目前相關(guān)的部門規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章中，只有《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》第34條對臨時接管的終止情形作出規(guī)定，其一是出現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)營者已經(jīng)恢復(fù)正常能力時方可終止接管，其二是嚴(yán)重危及或可能嚴(yán)重危及公共利益、公共安全等意外事件已經(jīng)消失。為盡可能的窮盡臨時接管終止情形，該條第三項(xiàng)規(guī)定了兜底條款，即其他應(yīng)終止接管的情形。顯然，在缺乏關(guān)于臨時接管終止條件的規(guī)定下，是否終止接管、什么時候終止接管的決定權(quán)就完全交給了行政機(jī)關(guān)自由裁量，裁量得當(dāng)則接管終止適宜，反之接管程序不當(dāng)，造成結(jié)果不當(dāng)。3.信息公開不及時、不充分行政公開是民主政治之本意，政府信息公開的及時、充分，公眾的知情權(quán)才能得到有效保障。知情權(quán)是人民行使一切民主權(quán)利的重要前提，同時又是監(jiān)督政府、防止權(quán)力濫用的重要手段。民眾有權(quán)了解政府工作的情況，對政府的行為做出判斷。張弘.公共行政與服務(wù)行政下中國行政法的結(jié)構(gòu)性變革[M]張弘.公共行政與服務(wù)行政下中國行政法的結(jié)構(gòu)性變革[M].北京:法律出版社,2010:241郭素凡.內(nèi)蒙古西烏旗一家民營熱電企業(yè)被政府強(qiáng)制接管[EB/OL]./2010-08/11/content_400968_2.htm.2020-01-034.缺少公眾參與公眾參與是衡量民主參與的尺度，而聽證是公眾參與制度的核心。聽證的內(nèi)涵是聽取當(dāng)事人的意見，行政機(jī)關(guān)在作出對行政相對人不利的決定前，應(yīng)告知事實(shí)和理由并充分聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，這是程序公正和結(jié)果公正的重要保障。我國《行政處罰法》、《立法法》、《價格法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》都有對聽證的相關(guān)規(guī)定。各地關(guān)于臨時接管的法律規(guī)范中大多都規(guī)定了特許經(jīng)營中價格制定或調(diào)整應(yīng)當(dāng)依法舉行聽證，但只有少數(shù)地區(qū)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在作出撤銷或者收回特許經(jīng)營權(quán)時應(yīng)當(dāng)告知特許經(jīng)營者有申請舉行聽證的權(quán)利，比如湖南、杭州參見《湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》第33條、《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》第39條。；深圳、上海、新疆維吾爾自治區(qū)、山西、昆明、成都則在規(guī)定特許經(jīng)營者有權(quán)要求舉行聽證的基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)定了申請聽證的期限，其中深圳和上海規(guī)定為自特許經(jīng)營者收到通知之日起30日內(nèi)；新疆維吾爾自治區(qū)規(guī)定為10日內(nèi)；山西、昆明、成都規(guī)定為5日內(nèi)。參見《湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》第33條、《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》第39條。參見《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》第17條、《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》第41條、《新疆維吾爾自治區(qū)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》第36條、《山西省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理?xiàng)l例》第32條、《昆明市特許經(jīng)營權(quán)管理辦法》第30條、《成都市人民政府特許經(jīng)營管理辦法》第26條。缺乏監(jiān)督機(jī)制權(quán)力的運(yùn)行需要監(jiān)督，臨時接管本身具有的強(qiáng)制性色彩使其在實(shí)施過程中必須受監(jiān)督，除需要履行報(bào)批內(nèi)部程序外，還需要有上下級之間的內(nèi)部監(jiān)督以及公眾外部監(jiān)督。原建設(shè)部頒布的《辦法》第27條規(guī)定，上級建設(shè)主管部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督檢查下級市政公用事業(yè)主管部門實(shí)施的特許經(jīng)營活動。筆者認(rèn)為，臨時接管屬于公用事業(yè)主管部門實(shí)施特許經(jīng)營活動的重要組成部分，對臨時接管的監(jiān)督檢查可適用該條內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)定。但在現(xiàn)行立法中，對臨時接管的公眾外部監(jiān)督的規(guī)定太過原則化，可操作性不強(qiáng)。《辦法》第26條規(guī)定建立社會公眾參與機(jī)制，不少地區(qū)據(jù)此紛紛規(guī)定建立公眾監(jiān)督委員會監(jiān)督特許經(jīng)營活動，但遺憾的是僅僅只用一個條文一筆帶過，對公眾監(jiān)督委員會組成人員、監(jiān)督方式、監(jiān)督效力等都未進(jìn)一步作出規(guī)定，這導(dǎo)致在實(shí)踐中公眾監(jiān)督委員會形同虛設(shè)。三、我國公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管制度的完善建議（一）提升立法層次諸如供水、供熱、供電、垃圾處理、城市公交等涉及公民日常生活的領(lǐng)域，國家必須給予高度重視，臨時接管制度的存在使國家站在大后方的位置，一方面監(jiān)管著廣大的特許經(jīng)營企業(yè)，一方面承擔(dān)著保障公共產(chǎn)品和服務(wù)普遍、連續(xù)的供給責(zé)任。只有規(guī)范臨時接管制度，明確臨時接管的適用條件、時限、程序等，行政機(jī)關(guān)才能有法可依，才能在有法可依的前提下進(jìn)一步做到有法必依，否則臨時接管制度在實(shí)踐中的運(yùn)用很難發(fā)揮其應(yīng)有的價值。然而前文已經(jīng)提到，目前關(guān)于臨時接管制度的規(guī)定散見于原建設(shè)部頒布的《辦法》以及各地的地方性法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件中，存在著法律位階過低、合法性危機(jī)的問題，不僅與法律保留原則相沖突，而且也違反《行政強(qiáng)制法》中行政強(qiáng)制措施只能由法律法規(guī)設(shè)定這一原則。因此，筆者認(rèn)為，完善公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管制度的當(dāng)務(wù)之急是解決其合法性危機(jī)，然后再解決其他詳細(xì)問題。章志遠(yuǎn)教授認(rèn)為，我國的公用事業(yè)立法應(yīng)遵守“實(shí)用有效”的原則，在當(dāng)前缺少法律和行政法規(guī)的情況下，可由建設(shè)部先行制定臨時接管的部門規(guī)章，在此基礎(chǔ)上，由地方政府制定相關(guān)的規(guī)范性文件，待條件成熟后再上升為高一層次的統(tǒng)一立法。章志遠(yuǎn),李明超章志遠(yuǎn),李明超.公用事業(yè)特許經(jīng)營中的臨時接管制度研究——從“首例政府臨時接管特許經(jīng)營權(quán)案”切入[J].行政法研究,2010,(01):23（二）明確臨時接管的條件一般而言，就某種制度的適用情形的規(guī)定有三種模式：其一是抽象式規(guī)定模式，即用一個條文對所有可能適用的情況予以高度概括，而不規(guī)定具體情形，具體到臨時接管制度也就是用一個條文規(guī)定當(dāng)發(fā)生危及或者可能危及公共安全、公共利益的情況下臨時接管特許經(jīng)營企業(yè)，具體哪些情況會危及公共安全和利益則由相關(guān)機(jī)關(guān)根據(jù)情況自由裁量。這種模式盡管能在最大程度上涵蓋所有可能的臨時接管情形，但給予行政機(jī)關(guān)太大的自由裁量權(quán)，會造成接管局面混亂，應(yīng)當(dāng)接管的未接管，不應(yīng)當(dāng)接管的卻接管了的問題，反而不利于公共安全和公共利益的維護(hù)。其二是具體列舉式模式，即用法條的形式詳細(xì)列舉各項(xiàng)應(yīng)當(dāng)適用和不應(yīng)當(dāng)適用的情形，前者稱為肯定性列舉，后者稱為否定式列舉。具體運(yùn)用至臨時接管制度也就是用法條詳細(xì)規(guī)定在哪些情況下應(yīng)當(dāng)采取臨時接管措施，哪些情況下無須采取臨時接管措施?！掇k法》和其他關(guān)于臨時接管的法律規(guī)范大多采用了肯定式列舉的方式，這種具體列舉方式雖然明確了臨時接管的適用條件，行政機(jī)關(guān)只須按照法條列舉的情形判斷是否需要作出接管的決定，限縮了自由裁量權(quán)的運(yùn)用，但其弊端也很明顯，法條不可能窮盡所有可以采取臨時接管措施的情況，法的滯后性也決定了其不可能涵蓋所有的情況，當(dāng)出現(xiàn)法律沒有規(guī)定的嚴(yán)重危及公共利益的情況時，究竟該不該臨時接管成為了拋給行政機(jī)關(guān)的難題。其三是概括加列舉式模式，即用一個條文進(jìn)行總的概括，再用其他條文分別列舉具體情形，可以是總的規(guī)定加上肯定式列舉，也可以是總的規(guī)定加上否定式列舉或者總的規(guī)定加上肯定式列舉加上否定式列舉。筆者認(rèn)為臨時接管的適用條件的規(guī)定采取概括加肯定式列舉更為合理。首先，如果采取總的規(guī)定加否定式的模式，也就是在總的規(guī)定下只對什么情況下不能接管作出規(guī)定，那么除了法律規(guī)定的不能接管的情況下，只要符合總的危及公共安全和利益的緊急狀況就可以接管，行政機(jī)關(guān)仍然有很大的自由裁量權(quán)，仍不可避免地出現(xiàn)接管混亂的狀況。我國學(xué)者指出行政訴訟的受案范圍應(yīng)采納概括加排除的方式，即受案的基本范圍由概括方式加以確定之后，對受理事項(xiàng)不再列舉，僅列舉不予受理事項(xiàng)。應(yīng)松年應(yīng)松年.行政訴訟法律制度的完善、發(fā)展[J].行政法學(xué)研究,2015,(04):6前文已經(jīng)提到目前關(guān)于臨時接管的法律規(guī)范對接管條件的規(guī)定不統(tǒng)一，在選擇合適模式下，結(jié)合前文表格歸納的四大類情況，應(yīng)當(dāng)在《公用事業(yè)法》中先用一個條文高度概括接管條件，即在發(fā)生影響公共產(chǎn)品和服務(wù)的普遍持續(xù)供給并嚴(yán)重危及公共安全和公共利益的情況時可以臨時接管特許經(jīng)營企業(yè)。其次，具體羅列可以臨時接管的情形，包括四種：第一種即是在發(fā)生自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭、公共衛(wèi)生、社會治安等社會公共突發(fā)事件的緊急情況下；第二種是特許經(jīng)營者違反法律規(guī)定或特許經(jīng)營協(xié)議，具體包括9種以及兜底條款；第三種是特許經(jīng)營權(quán)被撤銷，具體包括2種；第四種是特許經(jīng)營權(quán)被提前收回，具體包括3種。此外，前文還提及臨時接管的條件“緊急情況”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊，根據(jù)《辦法》及相關(guān)法律規(guī)范，筆者認(rèn)為這種“緊急情況”應(yīng)當(dāng)限定在公共突發(fā)事件的語境下，首先要滿足發(fā)生自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭、公共衛(wèi)生、社會治安等公共突發(fā)事件，致使公共利益受到或可能受到嚴(yán)重?fù)p害這一前提條件，其次必須是特許經(jīng)營者竭盡自身力量仍無法解決所面臨的危機(jī)，必須依靠政府的力量才能擺脫危機(jī)回歸正軌。某一事件能否判定為突發(fā)事件“緊急情況”，只有將公共利益的損害程度與特許經(jīng)營者自身處理危及的能力相結(jié)合，才能作出正確的判斷?！缎姓?qiáng)制法》規(guī)定了突發(fā)事件下行政機(jī)關(guān)應(yīng)采取應(yīng)急措施，但是具體采取什么樣的應(yīng)急措施未作出規(guī)定，只是簡單的規(guī)定準(zhǔn)用有關(guān)法律、行政法規(guī)。參見《行政強(qiáng)制法》第3條第2款筆者認(rèn)為對緊急情況的認(rèn)定可以比照《突發(fā)事件應(yīng)對法》。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第42條第2款依據(jù)突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展勢態(tài)和可能造成的危害程度將預(yù)警級別分為四級，一級為最高級別。該法第45條第4款規(guī)定，在1、2預(yù)警下，縣級以上人民政府可采取必要措施以確保交通、通信、供水、供電等公共設(shè)施的安全和正常運(yùn)行。不言而喻，臨時接管應(yīng)屬于在突發(fā)事件中保障公共設(shè)施安全和正常運(yùn)行的應(yīng)急措施，因此筆者認(rèn)為當(dāng)應(yīng)急預(yù)警為2級以上時，就屬于臨時接管的“緊急情況”參見《行政強(qiáng)制法》第3條第2款（三）公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管的程序構(gòu)建臨時接管既關(guān)乎著特許經(jīng)營企業(yè)的利益，又與廣大消費(fèi)者的公共利益息息相關(guān)，作為行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行行為，其實(shí)施必須符合正當(dāng)程序原則。通過建立完善的程序步驟，可以規(guī)范行政行為，避免行政權(quán)的濫用。筆者認(rèn)為，臨時接管的主要程序應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面：第一，啟動程序。公用事業(yè)主管部門獲取須臨時接管的情形主要是通過其在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)存在需要接管的狀況或者是特許經(jīng)營企業(yè)發(fā)生經(jīng)營困難主動向相關(guān)部門提出接管申請，因此，臨時接管的啟動可以是政府主管部門依職權(quán)啟動也可以是特許經(jīng)營者依申請啟動。此外，社會公眾作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的直接消費(fèi)者，可以允許其在公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給出現(xiàn)嚴(yán)重問題時向相關(guān)部門提出接管申請，但無論是哪種啟動方式都不可跳過調(diào)查核實(shí)、聽取申辯意見程序而直接作出接管決定。（1）臨時接管主體：我國現(xiàn)行立法大多數(shù)規(guī)定臨時接管的指導(dǎo)和監(jiān)督工作由省建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)，市政公用事業(yè)主管部門經(jīng)本級人民政府授權(quán)后具體實(shí)施臨時接管。據(jù)此，可以說公用事業(yè)主管部門就是臨時接管的一般主體。公用事業(yè)主管部門對所接管的領(lǐng)域較為熟悉并具有專業(yè)性，能更好的解決所面臨的問題，這樣選擇較為合理。此外，公用事業(yè)包含眾多不同的行業(yè)，不同行業(yè)間的特點(diǎn)不同，也不宜用統(tǒng)一的部門作為所有行業(yè)領(lǐng)域接管的主體。（2）調(diào)查取證、聽取陳述申辯：行政主管部門依職權(quán)決定臨時接管之前或者特許經(jīng)營者主動申請臨時接管后，主管部門應(yīng)當(dāng)聽取特許經(jīng)營者、利害關(guān)系人、專家的意見，組織人員實(shí)地審查核實(shí)情況，收集證據(jù)材料，判斷是否有臨時接管的必要性。（3）制定臨時接管應(yīng)急預(yù)案：確認(rèn)存在臨時接管的情形后，主管部門應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定著手制定應(yīng)急預(yù)案，對接管工作原則、各部門職責(zé)分工、具體接管步驟等作出規(guī)定。（4）公用主管部門提起臨時接管申請：公用主管部門在調(diào)查核實(shí)、聽取意見之后認(rèn)為應(yīng)當(dāng)接管的，應(yīng)當(dāng)將案卷材料報(bào)送上級主管部門備案和本級人民政府決定。第二，聽證。政府在收到主管部門提交的案卷材料后應(yīng)積極核實(shí)相關(guān)情況，涉及重大公共利益的應(yīng)當(dāng)組織聽證。首先，及時發(fā)布聽證公告。在舉行聽證7日前，公用事業(yè)主管部門應(yīng)在官方網(wǎng)站、報(bào)紙和其他媒體發(fā)布聽證公告。李明超李明超.公用事業(yè)特許經(jīng)營中的臨時接管程序研究——從“內(nèi)蒙古西烏旗政府臨時接管民營熱電企業(yè)案”切入[J].西南政法大學(xué)學(xué)報(bào),2013,15(4):57第三，決定。對內(nèi)，政府在接到臨時接管的申請之后，應(yīng)立即根據(jù)提交的案卷材料和聽證筆錄核實(shí)相關(guān)情況，在24小時內(nèi)作出是否接管的決定，逾期視為同意接管，同意進(jìn)行臨時接管的，同時應(yīng)當(dāng)審查主管部門制定的應(yīng)急預(yù)案；認(rèn)為不需要臨時接管的，作出不予臨時接管的決定并說明理由。如果出現(xiàn)特別緊急的情況不得不立即實(shí)施臨時接管的，依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第19條的規(guī)定可以立即實(shí)施臨時接管，在接管后的24小時內(nèi)向上級主管部門和本級人民政府提交書面報(bào)告，上級機(jī)關(guān)或本級政府認(rèn)為接管不當(dāng)?shù)目梢砸笾鞴懿块T說明理由；認(rèn)為接管錯誤的，可立即要求停止接管并恢復(fù)原狀。對外，在政府作出臨時接管的決定后，公用主管部門應(yīng)當(dāng)書面告知特許經(jīng)營者，載明被接管者名稱和地址、接管事由、接管時間、接管項(xiàng)目、接管機(jī)構(gòu)、接管機(jī)構(gòu)的權(quán)限、救濟(jì)方式等內(nèi)容，并應(yīng)向社會大眾發(fā)布公告。第四，實(shí)施。在作出臨時接管的決定后，即要啟動臨時接管應(yīng)急預(yù)案，具體執(zhí)行接管事宜，具體包括以下幾點(diǎn)：（1）擇定接管實(shí)施主體成立接管小組：臨時接管實(shí)施主體是具體負(fù)責(zé)被接管企業(yè)繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)事宜的主體，可以是公用事業(yè)主管部門自己作為接管實(shí)施主體，也可以由政府成立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)接管或者是委托同行業(yè)其他運(yùn)營良好的企業(yè)負(fù)責(zé)被接管企業(yè)的運(yùn)營事宜。在實(shí)踐中，多數(shù)情況是由政府委托有資質(zhì)有能力的第三方作為臨時接管實(shí)施主體，并通過簽訂協(xié)議的方式對雙方的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行約定。（2）進(jìn)駐被接管企業(yè)：在正式進(jìn)駐被接管的特許經(jīng)營企業(yè)之時，接管人員應(yīng)當(dāng)出具政府的批準(zhǔn)文件以及工作證件，現(xiàn)場交接工作應(yīng)在被接管企業(yè)負(fù)責(zé)人在場的情況下完成，同時可邀請媒體或者消費(fèi)者進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督。另外，禁止接管組織暴力接管，若發(fā)生被接管者使用暴力阻礙接管的情況，則應(yīng)依法尋求公安機(jī)關(guān)配合保障接管順利進(jìn)行。（3）維持企業(yè)正常運(yùn)營：在進(jìn)駐被接管企業(yè)后，接管小組應(yīng)當(dāng)積極整頓，解決問題，盡快使企業(yè)的運(yùn)行回歸正軌。為保障接管任務(wù)的完成，接管小組享有對企業(yè)生產(chǎn)及分工的管理權(quán)、選擇運(yùn)營模式的運(yùn)營權(quán)、向被接管企業(yè)有關(guān)人員詢問有關(guān)情況的查詢權(quán)以及參加被接管企業(yè)關(guān)于接管事宜的會議的權(quán)利。接管小組可以聘請律師、會計(jì)師或者其他具有專業(yè)知識的人員協(xié)助處理相關(guān)事宜，對接管期間的收支狀況制作財(cái)務(wù)報(bào)表，在接管結(jié)束時制作結(jié)算報(bào)告書。被接管的特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)全面服從接管人員的安排，積極配合接管人員召開有關(guān)接管事宜的股東會、董事會或其他會議，董事、監(jiān)事以及高管應(yīng)當(dāng)如實(shí)回復(fù)接管人員的詢問。自收到接管通知起至接管之日，被接管者無權(quán)處分公用事業(yè)資產(chǎn)；在接管之日起一個月內(nèi)，被接管者應(yīng)制作接管項(xiàng)目所使用的機(jī)器設(shè)備清單以及財(cái)務(wù)報(bào)表、人員資料等其他必要文件的清單，交由接管人員核查，逾期未完成的，由接管人員自行完成清點(diǎn)工作，并報(bào)請主管機(jī)關(guān)核查，但所需費(fèi)用由被接管企業(yè)承擔(dān)。[楊彬權(quán).楊彬權(quán).我國國家接管責(zé)任法律制度之重構(gòu)——以基礎(chǔ)設(shè)施供給行政為例[J].法治研究,2016,(02):118（4）接管期限：前文已經(jīng)提到，在關(guān)于臨時接管的立法中，僅山西和湖南規(guī)定了3個月、90日的接管期限。接管期限不宜過短也不宜過長，過短的接管期限，接管人員可能難以徹底完成接管任務(wù)，如果被接管者的特許經(jīng)營權(quán)被取消后，考慮重新挑選優(yōu)質(zhì)的特許經(jīng)營者，也需要一段時間，過長的接管期限又有侵犯特許者的特許經(jīng)營權(quán)的嫌疑，也會造成接管效率的低下。有學(xué)者針對接管期限提出規(guī)定為一年比較理想，筆者認(rèn)為一年的時間可能還是有些急促，面對一些大型企業(yè)出現(xiàn)的運(yùn)營困難甚至是企業(yè)破產(chǎn)、重組等，牽扯多方利益糾紛，往往不止需要一年的時間。比照我國金融領(lǐng)域中，《保險法》和《商業(yè)銀行法》均有最長不得超過兩年的行政接管期限的規(guī)定參見《保險法》第146條、《商業(yè)銀行法》第67條。參見《保險法》第146條、《商業(yè)銀行法》第67條。第五，終止。臨時接管是一種過渡性的行政手段，在接管期限屆滿或者出現(xiàn)臨時接管終止情形時，應(yīng)當(dāng)終止接管。（1）明確臨時接管終止情形：當(dāng)臨時接管的事由已經(jīng)消滅時，比如特許經(jīng)營者已經(jīng)恢復(fù)生產(chǎn)和運(yùn)營能力，可以滿足廣大用戶的需求時，臨時接管即應(yīng)終止；經(jīng)政府認(rèn)定接管已無必要或者當(dāng)有充分的事實(shí)證明接管目的已不可能實(shí)現(xiàn)時，也應(yīng)終止接管。（2）作出終止臨時接管決定：臨時接管的決定權(quán)掌握在政府手中，其終止的決定也應(yīng)由政府作出。在滿足上述臨時接管終止情形下，接管實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)向本級政府申請終止臨時接管，政府根據(jù)調(diào)查核實(shí)的結(jié)果就是否終止臨時接管作出決定，作出不予終止臨時接管決定的應(yīng)當(dāng)說明理由；同意終止臨時接管的，應(yīng)當(dāng)將終止臨時接管的決定告知特許經(jīng)營者，并作出公告。（3）移交特許經(jīng)營企業(yè)：終止臨時接管決定書一經(jīng)送達(dá)，接管小組即應(yīng)立即開展交接工作，結(jié)算接管期間發(fā)生的收支并制作結(jié)算報(bào)告書。對于因接管目的無法實(shí)現(xiàn)或者政府認(rèn)為接管已無必要的，依法進(jìn)入破產(chǎn)程序，重新按照招投標(biāo)程序選擇合適的新的特許經(jīng)營者，主管部門認(rèn)為該行業(yè)不適合繼續(xù)民營化的，收歸國有。另外，需要明確一點(diǎn)，臨時接管對所有權(quán)和原債權(quán)債務(wù)關(guān)系并不產(chǎn)生影響，接管組織在接管期間所得的運(yùn)營收益仍歸被接管企業(yè)，所支出的費(fèi)用也由被接管企業(yè)承擔(dān)。如果運(yùn)營收入較低，無法負(fù)擔(dān)起接管費(fèi)用，由主管部門依職權(quán)或者依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議就費(fèi)用如何分擔(dān)作出決定；運(yùn)營收入較高，支付完接管費(fèi)用后任有盈余的，則應(yīng)歸還給被接管者。第六，救濟(jì)。任何不當(dāng)?shù)男姓袨槎紤?yīng)該賦予其法律救濟(jì)的手段，否則無法充分保障行政相對人的合法權(quán)益。公用事業(yè)主管機(jī)關(guān)在實(shí)施臨時接管制度時不作為或者濫用行政權(quán)致使特許經(jīng)營企業(yè)權(quán)益損害的，特許經(jīng)營企業(yè)享有救濟(jì)的權(quán)利，主管機(jī)關(guān)應(yīng)書面告知被接管企業(yè)救濟(jì)的途徑。第一種情況，當(dāng)滿足臨時接管的條件，行政主管部門應(yīng)當(dāng)接管卻故意不作為或者行政主管部門在不滿足臨時接管的條件下暴力接管，侵害特許經(jīng)營企業(yè)的權(quán)益的，根據(jù)《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》的規(guī)定參見《行政復(fù)議法》第2條、《行政訴訟法》第2條，特許經(jīng)營者可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。同時，行政主管部門在不滿足臨時接管條件的情況下強(qiáng)制接管，違法對特許經(jīng)營企業(yè)財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制措施，致使特許經(jīng)營企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)受侵害的，依據(jù)《國家賠償法》第4條的規(guī)定，受侵害的特許經(jīng)營者有取得賠償?shù)臋?quán)利。需要指出的是，為了防止被接管的特許經(jīng)營者濫用救濟(jì)權(quán)妨礙臨時接管的有序進(jìn)行，特許經(jīng)營者提起行政復(fù)議或者讓行政訴訟不影響接管的繼續(xù)進(jìn)行。第二種情況，臨時接管并不變更企業(yè)所有權(quán)，接管期間的盈虧仍由原特許經(jīng)營企業(yè)承擔(dān)，接管機(jī)關(guān)在接管期間因作出錯誤的運(yùn)營決策造成特許經(jīng)營企業(yè)損失的，行政主管部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家賠償責(zé)任。參見《行政復(fù)議法》第2條、《行政訴訟法》第2條（四）公用事業(yè)特許經(jīng)營臨時接管的配套制