農(nóng)村耕地拋荒的原因及治理對策

一、社會主義新農(nóng)村建設中的小農(nóng)村推進社會主義新農(nóng)村建設，必須全面深化農(nóng)村改革，激發(fā)農(nóng)村自身的活力。在國家政策的支持下，大力發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，加快農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和整體條件，促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展。十六屆五中全會、《中共中央國務院關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》和“十一五”規(guī)劃綱要,對建設社會主義新農(nóng)村進行了全面部署。建設“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村,是社會主義經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設協(xié)調(diào)推進的新農(nóng)村,是農(nóng)村“三個文明”共同發(fā)展的新農(nóng)村,是體現(xiàn)全面建設小康社會發(fā)展水準、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢和社會主義本質(zhì)特征的富裕、民主、文明、和諧的新農(nóng)村。耕地是人類食物的重要生產(chǎn)基地,是廣大農(nóng)民賴以生存最基本的物質(zhì)基礎,在農(nóng)業(yè)乃至經(jīng)濟社會發(fā)展中具有不可替代的基礎作用。不可再生的稀缺屬性,使耕地顯得彌足珍貴,大力保護好有限的耕地已成為當今世界人類的共識。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展尤其是城市化進程的推進,大量農(nóng)業(yè)勞動力涌進城市,農(nóng)村耕地出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象。從20世紀90年代中期開始,拋荒現(xiàn)象在全國普遍出現(xiàn),雖然我國采取了取消農(nóng)業(yè)稅等措施提高了農(nóng)民種地的積極性,但是耕地拋荒現(xiàn)象仍沒有很大的改觀。耕地拋荒是城市化進程和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到現(xiàn)階段出現(xiàn)的現(xiàn)象,也是我國經(jīng)濟發(fā)展和建設新農(nóng)村所必須解決的問題。近年來,由耕地拋荒引發(fā)的矛盾和問題日益突出,嚴重影響了糧食生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。耕地拋荒現(xiàn)象阻礙了新農(nóng)村建設的開展,遏止耕地撂荒才能更好的建設新農(nóng)村,如何解決耕地拋荒已成為新農(nóng)村建設的一個重大課題。二、耕地開墾農(nóng)村普遍出現(xiàn)耕地拋荒現(xiàn)象是經(jīng)濟發(fā)展過程中各種層次問題的綜合反映,但總結(jié)當前農(nóng)村拋荒現(xiàn)象,有以下主要幾個方面的原因。(一)農(nóng)民自身的原因農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本過高,收益低。第一,風險成本高。天氣的干旱或澇害是不確定的,而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件落后,抵御天災的能力差,農(nóng)民基本上是靠天吃飯,只要一遇洪澇災害,就會入不敷出。第二,生產(chǎn)成本過高。近年來農(nóng)產(chǎn)品價格雖在提高,但同時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價格也以同樣的速度在上漲,有時后者的價格上升的速度更快,加之近年來糧棉出現(xiàn)了階段性過剩,價格下滑,國家的保護價又失敗,使得農(nóng)民種糧幾乎無利可圖,窮則思變,只好尋找其他謀生道路。第三,農(nóng)民自身的當前開支和預期支出增加。雖然農(nóng)民自身的收入上不去,但是子女教育、醫(yī)療等一些當前或預期的開銷增加過多。第四,機會成本增大。農(nóng)民如果把他的生產(chǎn)資料投入到其他地方去,如自己充當勞動力到外地打工,1年也能賺到1萬元左右純收入。打工雖然也存在風險,但存在能獲得較高收入的可能。農(nóng)民作為社會中的經(jīng)紀人,也知道追求效益的最大化。種田耕地成本過高,必然使得部分農(nóng)民視土地為“負擔”。第五,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身收益低。長期以來工、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品之間存在價格剪刀差及產(chǎn)業(yè)利潤率比差。另外,近年來農(nóng)產(chǎn)品又出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性、階段性和低水平過剩,且農(nóng)產(chǎn)品價格相對偏低并持續(xù)下跌,加劇了農(nóng)業(yè)的市場風險。當今農(nóng)村還流傳著“外出務工,活錢活用;在家務農(nóng),一輩子受窮”的說法,道出了耕地拋荒的原因?？傊?種田成本高,收益低,直接影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,這是耕地拋荒最根本的原因。(二)大量農(nóng)業(yè)勞動力外出,轉(zhuǎn)三產(chǎn)業(yè)以增加農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)城市化進程使城市規(guī)模擴大,需要更多的勞動力轉(zhuǎn)向城市。另外,隨著農(nóng)村改革深入和經(jīng)濟發(fā)展,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化,大量農(nóng)業(yè)勞動力外出轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè),以便獲得更大的經(jīng)濟效益。農(nóng)村勞動力的大量外流,導致從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力嚴重缺乏,且外出勞動力絕大部分為青壯勞力,留下老弱病殘,致使大量耕地無人耕種或無力耕種,許多耕地只有拋荒。(三)土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)受限制目前,多數(shù)地方耕地流轉(zhuǎn)仍處于自發(fā)、無序、零散的狀態(tài),由此引起的糾紛呈上升勢頭。隨著生老病死、升學、當兵、就業(yè)、遷徙等,人口不斷發(fā)生變化,農(nóng)戶有的有田種不了、有的無田種,這就會引起田多的農(nóng)民自行撂荒一部分。其次,土地承包到戶時,大多是好田差田分攤搭配的,現(xiàn)在一些差田往往被拋荒。另外,農(nóng)業(yè)比較效益差,土地使用權的有效需求不足,土地使用權流轉(zhuǎn)出現(xiàn)買方市場,個別地方甚至出現(xiàn)流轉(zhuǎn)收益倒掛。耕地流轉(zhuǎn)機制不健全,缺乏靈活性,可操作性不強,缺乏政策引導、制度規(guī)范和法律保障,農(nóng)民思想顧慮比較多。而在已經(jīng)承包出去的土地的管理工作中,基層鄉(xiāng)村干部缺乏工作力度,存在畏難情緒,沒有做深入細致的思想工作,致使部分耕地拋荒。(四)土地承包、棄耕、拋荒一方面,作為承包方的農(nóng)民缺乏合同意識,“30年不變”的政策保護了農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權,但卻淡化了集體經(jīng)濟組織對農(nóng)民承包土地履行義務的約束。一些不愿意承包或外出打工的農(nóng)民既不退包、也不流轉(zhuǎn),甚至棄田而去,而且不履行繳納稅費等義務,隨意棄耕、拋荒,不拿合同當回事,卻沒有相應的懲罰政策和法規(guī)。另一方面,一些基層組織和干部對做好農(nóng)業(yè)承包合同管理工作認識不夠,監(jiān)管不力或沒有做到規(guī)范管理,不能及早發(fā)現(xiàn)和解決問題,等到拋荒地形成后才去處理,工作既困難又被動。三、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,要積極推行土地流轉(zhuǎn),為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入新活力要從根本上解決土地拋荒,必須針對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新特點,多措并舉綜合治理,既要深化農(nóng)業(yè)內(nèi)部改革,更要改革現(xiàn)行的土地制度,推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入新的活力,調(diào)動和保護農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。(一)把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)為質(zhì)量與效益的軌道來要大力引導農(nóng)民更新觀念,提高素質(zhì),改變傳統(tǒng)、粗放的生產(chǎn)經(jīng)營方式。以市場為導向,大力調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),滿足市場對農(nóng)產(chǎn)品多樣化、多層次、優(yōu)質(zhì)化和生態(tài)發(fā)展的要求,依靠科技進步,改善農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和質(zhì)量,發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè),增強市場競爭力,提高農(nóng)產(chǎn)品商品率,把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)到以質(zhì)量和效益為中心的軌道上來。在結(jié)構(gòu)調(diào)整中要結(jié)合當?shù)貙嶋H,把各地的資源優(yōu)勢和市場需求結(jié)合起來,依托自身優(yōu)勢培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。要大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程,提高農(nóng)業(yè)組織化程度,建立“風險共擔、利益互補”機制,使農(nóng)業(yè)能夠分享加工、流通環(huán)節(jié)利潤,有效地避免和減少市場風險,增加農(nóng)業(yè)效益,調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性。(二)減少農(nóng)業(yè)機械化,減輕農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力要切實搞好以水利為重點的農(nóng)業(yè)基礎設施建設,改革管理體制,加大農(nóng)業(yè)基礎設施的管理和保護力度,保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遇旱能灌、遇澇能排。要采取綜合治理措施,提高耕地質(zhì)量,改造中低產(chǎn)田,提高中低產(chǎn)田的生產(chǎn)水平。大力推進農(nóng)業(yè)小型機械化,提高勞動生產(chǎn)率和經(jīng)營規(guī)模,增加勞動收入,減輕勞動強度。通過改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力,創(chuàng)造良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境,不斷提高農(nóng)業(yè)抗御自然災害的能力,減少農(nóng)業(yè)自然風險,降低生產(chǎn)成本,增強農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定性。(三)明確土地流轉(zhuǎn)的主要事各級政府及集體經(jīng)濟組織,要充分發(fā)揮在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的引導和管理作用,積極探索土地流轉(zhuǎn)的有效途徑,盡快制定和完善土地流轉(zhuǎn)的有關政策,建立健全土地流轉(zhuǎn)機制,為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境,加快土地流轉(zhuǎn)步伐,促進土地流轉(zhuǎn)健康、有序進行。各地要從實際出發(fā),針對土地拋荒的具體情況制定土地流轉(zhuǎn)的辦法和措施,一是妥善處理好勞力外出和人口、勞力、土地等變化形成的人地矛盾問題,認真做好余缺田調(diào)劑工作,將土地轉(zhuǎn)包給勞力富裕戶耕種,或通過“小調(diào)整”在取得村民一致意見后,村集體經(jīng)濟組織將這部分土地重新向農(nóng)戶發(fā)包。二是對自然條件差的拋荒耕地可以由集體收回,高榜田、水源條件差的統(tǒng)一改造為經(jīng)濟林基地;低洼田、水浸田,可開發(fā)成魚池基地,再發(fā)包給農(nóng)戶或?qū)ν獍l(fā)包。三是將分散的拋荒田通過與群眾協(xié)商采用調(diào)換與轉(zhuǎn)包的形式,盡可能集中連片,由村集體組織統(tǒng)一整治后進行招標承包。四是允許土地流轉(zhuǎn)形式多樣化,通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等多種形式進行土地流轉(zhuǎn),鼓勵基層干部、種田能手、科技人員領銜承包興辦小農(nóng)場,在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎上,發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。五是各地可根據(jù)耕地拋荒的程度、所造成的后果以及承包方應負的責任,具體研究制定適當?shù)慕?jīng)濟處罰辦法,促使承包方保護耕地資源,制止土地拋荒現(xiàn)象的蔓延。(四)地使用的權利在法律上把農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權界定為物權,同時把“賦予農(nóng)民長期和穩(wěn)定的土地使用權”作為立法的前提和基礎,給予保護,做到農(nóng)民的土地使用權神圣不可侵犯。土地