農民工外出外出勞工的社會影響

一、城市農民工群體的界定工人是指以農村為中心，在城市工作的工人。這是中國傳統(tǒng)家庭制度下的一種特殊身份識別，也是中國工業(yè)化進程加速和傳統(tǒng)家庭制度嚴重沖突的客觀結果。據農業(yè)部統(tǒng)計，2001年中國有7800萬農村勞動力外出打工，同比增長5%，占農村勞動力總數的16.3%；同年全國農民人均純收入增長4%，扭轉了自1996年以來連續(xù)4年增幅下降的趨勢，實現了恢復性增長，其中農民外出打工增收達1個百分點以上；在農民工外出打工所從事的職業(yè)中，80%的人選擇從事工業(yè)、建筑業(yè)、餐飲業(yè)和服務業(yè)。這一組資料至少透露出如下信息：一是近8000萬具有農村居民身份卻又在城市務工的勞動者，加上其攜帶的家屬，總人數可能接近1億人口，這表明農民工事實上已經成為一個不容忽略的規(guī)模巨大的特殊社會群體，并必然導致相應的社會后果與政治后果；二是這一群體作為國家經濟改革政策的直接受益者，同時也是國家經濟發(fā)展尤其是城市經濟發(fā)展的直接貢獻者，并在受益與貢獻中提升著自己的生活水平；三是這一群體將不可避免地對中國現行的社會保障政策與戶口政策等產生巨大的沖擊，因為融入主流社會生活和希望得到相應的社會保護正在成為越來越多的農民工的共同追求。作為一個特殊群體，農民工的出現并迅速走向大規(guī)模化，是中國經濟社會持續(xù)發(fā)展進步的一個非常重要的標志，它揭示著農村勞動者從缺乏自由的封閉狀態(tài)下獲得了解放，自由流動和自主擇業(yè)既使農村居民的勞動就業(yè)權與生活意愿得到了尊重，更使其收益得到大幅度提升，進而使其生活境況不斷得到改善；同時，進城務工的農村勞動者之所以被稱為農民工，則是他們在現行制度框架下不能取得與擁有城鎮(zhèn)戶口身份的勞動者平等地位并享受相應權益的標記，它揭示著傳統(tǒng)戶籍制度及附加在這種制度之上的其他相關政策所具有的非公平性乃至歧視性，盡管這種非公平性是計劃經濟時代典型的二元社會經濟結構的一種延續(xù)，但在市場經濟條件下卻顯得格外引人注目。農民工有別于中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)勞動者的在于農村戶口，這種傳統(tǒng)的身份阻礙著農民工真正融入城鎮(zhèn)社會和工業(yè)勞動者群體，并被面向城鎮(zhèn)居民的相關制度（主要包括社會保障制度等）所排斥；農民工有別于中國傳統(tǒng)農業(yè)勞動者的在于離開土地甚至居住地而在城鎮(zhèn)從事著非農產業(yè)，其直接后果便是在獲得高于傳統(tǒng)農業(yè)收入的同時，亦形成了與傳統(tǒng)的、真正的農民群體日益加深的隔閡。因此，農民工事實上處于游離或邊緣狀態(tài)，既非傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)居民，亦非傳統(tǒng)意義上的農村居民。綜上，在中國現階段，農民工隊伍規(guī)模龐大、身份特殊、地位尷尬、流動性強、未來發(fā)展的不確定性明顯，是必須給予高度重視和關注的社會群體。二、農民工的社會保障工作在對待農民工方面，政府過去更多的是從維護城鎮(zhèn)居民的利益出發(fā)，既不得不承認農民工在城市發(fā)展中不可替代的客觀作用，又將農民工視為不安定因素，實施的主要是管治、限制、防范為主的政策。這種消極的政策取向，顯然無法將農民工與中國城市化、工業(yè)化發(fā)展道路合理地、有機地結合起來，最終結果是在農民工被邊緣化的同時，農民工的個人風險亦在不斷累積并必然演變成社會風險，進而可能對中國經濟社會的健康、持續(xù)發(fā)展造成巨大的負面影響。一方面，農民工在城鎮(zhèn)就業(yè)與生活，大多會遭遇到城鎮(zhèn)居民可能遭遇的各種生活風險，如工傷事故風險、疾病風險、失業(yè)風險、其他意外生活風險以及生活貧困等。農民工遭遇上述風險的普遍性正在成為現階段新的社會問題與社會風險累積的有利生成條件；另一方面，因戶籍制度的制約，農民工處于被邊緣化的境地。他們遭遇的上述風險只能依靠自己去解決，國家既沒有相應的制度安排來提供援助，也缺乏必要的途徑來化解。近幾年不斷增長的農民工工傷事件（許多甚至是惡性事件）和理論學術界將農民工視為社會弱勢群體的事實，反映了農民工對社會保障權益的訴求不僅是客觀的，而且是正當的、迫切的。在承認農民工的群體性、特殊性和社會保障訴求的同時，我認為有必要澄清一些思想認識誤區(qū)。第一，不能把農民工簡單地等同于農民。農民是一種職業(yè)，而不是一種固定不變的身份標記，中國的農民自改革開放以來已經被分化，農民工即是被分化出來的一部分非農職業(yè)勞動者。目前中國城鎮(zhèn)化水平僅為32%，離中等發(fā)達國家49%的比率還相差甚遠，在制定“十五計劃”時，有關專家測算過農村絕對過剩的勞動力至少有1.5億人，這決定了農村勞動者的大規(guī)模非農化是一條必由之路；而在有關農民工的一項調查活動中，農民工即使在城市處于失業(yè)狀態(tài)，也只有14.6%的人愿意回到家鄉(xiāng)去。（李強：《民工無保障，市民不安全》《改革內參》，2001年第3期）可見，農民工中的絕大多數并不愿意回到農民隊伍中去，尤其是年輕的農民工更是從思想到技能均脫離農民的職業(yè)更遠。因此，那種認為農民工在城市找不到工作時便可以再回到鄉(xiāng)村的觀點，并不符合絕大多數農民工的意愿及現實選擇。有鑒于此，盡管并不排除部分農民工仍然會回到鄉(xiāng)村從事傳統(tǒng)或現代農業(yè)生產，但可以斷定農民工中的絕大多數客觀上已經走上了非農化、城鎮(zhèn)化的不歸之路，并必然會因各種生活風險的客觀存在和平等意識的覺醒而提出相應的社會保障訴求。第二，不能以政府對農村居民沒有承諾為借口來拒絕建立相應的社會保障制度。有一種流行觀點是，中國政府以往并未承諾過解決農民的養(yǎng)老、疾病醫(yī)療等問題，農民工仍然是農民身份，因而同樣可以不予考慮。然而，現代社會保障既不再是傳統(tǒng)的恩賜式官辦慈善事業(yè)，也不是以契約為基礎，而是建立在社會發(fā)展進步和社會公平的基礎之上，是基于人們對平等、幸福、和諧生活的追求和保障全體國民共享經濟社會發(fā)展成果的正義舉措。就像城市居民一樣，在1951年建立面向城鎮(zhèn)勞動者的勞動保險制度前，也不存在政府事先的承諾或契約責任問題，但它卻成了社會主義中國發(fā)展進步的重要標志。因此，社會保障制度的確立在本質上并非是政府承擔已有的承諾，而是在社會經濟發(fā)展進程中確保每一個國民均能夠免除生存危機的必須舉措，政府有義務根據國家財力和社會發(fā)展水平來推進社會保障制度建設，卻不能將社會保障視為“包袱”，因為保障民生是政府的當然責任，也是政府賴以存在的基礎。第三，不能對土地的生活保障功能估計過高。根據現行政策，農村土地的所有權并不屬農戶所有，農民也沒有自由轉讓土地的權力，加之土地的數量有限、種地成本不斷上升，而農產品的價格隨著國際農產品市場的沖擊還可能下降，單純依靠有限的土地越來越難以維持農村居民的生計，一些農民寧愿拋荒土地或者無償轉讓他人耕種也要外出打工，充分表明了土地的生活保障功能早已不能與改革開放初期相提并論；同時，農村還需要繼續(xù)深化改革，一個必然的趨勢將是通過土地的相對集中來實現農業(yè)規(guī)模經營與規(guī)模效益。因此，土地提供生活保障的可靠性在持續(xù)下降，再以傳統(tǒng)眼光來看待農民或農民工與土地的關系，將土地承包視為可以保障農村居民基本生活（包括養(yǎng)老、疾病醫(yī)療等等）的制度安排或者用它來替代農村居民（包括農民工）的社會保障制度，顯然只能是一種不切實際的妄想。第四，不能過分強調財力不足和過高估計農民工社會保障制度建設的代價。有人認為政府承擔的城鎮(zhèn)居民社會保障負擔已經異常沉重，對農民工的社會保障無力承受。這種單純從經濟視角來看待農民工社會保障問題的觀點，顯然違背了一個基本常識，即中國政府是全民政府而不只是市民政府，城鎮(zhèn)社會保障負擔沉重并不構成不建立農民工社會保障制度的正當理由；況且，中國經濟持續(xù)高速增長了20年，國家財政收入更是從1990年的2937億元增長到2000年的13380億元（國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計摘要》（2001）第63頁，中國統(tǒng)計出版社，2001),2001年又增長到15700億元，2002年上半年已達8600多億元（財政部綜合司提供）。國家財力的快速增長表明政府承受能力在增強，以財力不足作為不考慮農民與農民工的社會保障的理由越來越不充分。同時，對農民工的社會保障代價估計過高也是一個誤區(qū)，雖然政府承擔相應的財政責任是必要的，但主要責任卻可以通過制度設計和現實政策的引導來調動雇主和農民工分擔責任的積極性，還可以動員社會資源。如工傷社會保險制度在各國均是雇主責任，并不需要政府付出專門代價，但卻是農民工迫切需要的一種保障機制。第五，不能忽略農村居民日益增長的社會保障需求。以農村居民的養(yǎng)老為例，2000年中國農村（包括農民工在內）的總人口為8.33億人，其中65歲及以上的老年人占7.36%，而城鎮(zhèn)的同一指標才達到6.29%，它表明農村的人口老齡化程度較城鎮(zhèn)還高；據預測，到2030年時，6.64億農村人口中的65歲及以上的老年人口比重將達到17.39%，而城鎮(zhèn)的同一指標為13.1%（嚴厲文：《誰為21世紀農民養(yǎng)老》《經濟工作導刊》，2001年2—3期）。在人口老齡化加劇的同時，農村的家庭保障功能也因家庭規(guī)模的小型化和子女外出務工而持續(xù)削弱。如果不看到這樣一種事實，不及早進行養(yǎng)老保險的制度安排，必將埋下重大的社會隱患。三、建立農民工的工傷保險制度在討論政府對農民工的社會保障責任時，有必要實事求是地進行制度安排。就像中國整個社會保障制度不可能與所謂的“國際慣例”接軌一樣，面向農民工的社會保障在現階段也不可能與城鎮(zhèn)職工的社會保障體系完全接軌。目前就整體而言，面向農民工群體的社會保障制度建設仍顯得異常蒼白，部分地區(qū)雖然出臺了與農民工有關的一些社會保障政策措施，但實踐效果并不理想。如北京市2001年制定了《北京市農民工養(yǎng)老保險暫行辦法》，規(guī)定用人單位應為農民工辦理參加養(yǎng)老保險手續(xù)并分擔繳費責任，用人單位繳費率為該市上一年職工月最低工資標準的19%，農民工的繳費率是該市上一年職工月工資標準的7%—8%。這項政策雖然消除了以往養(yǎng)老保險制度對農民工的歧視，有助于形成真正統(tǒng)一的勞動力市場，但因大多數農民工的流動性強，使得社會保險部門的管理難度及運行成本擴大，加之費率偏高而造成用人單位消極對待甚至可能出現大量裁減農民工的現象，部分農民工亦寧愿多要工資而不愿繳付養(yǎng)老保險費，或者將不被裁減放在首位來考慮，實施效果并不理想。有鑒于此，我認為對農民工乃至農村居民只有采取分類分層保障的辦法，才能有效地解除其后顧之憂。目前，最迫切的是盡快確立農民工的工傷保險制度。從層出不窮的農民工工傷事故到規(guī)模驚人的農民工職業(yè)病群體，以及由此而導致的數不清的勞資糾紛，均決定了針對農民工的工傷保險制度應當作為最基本的社會保障項目優(yōu)先得到確立，這種保障項目不存在賬戶積累與保險關系接轉問題，成本亦不高，對農民工是一種職業(yè)風險的分散機制，對用人單位則是符合國際慣例和建立在《勞動法》基礎之上的工傷賠償機制，政府部門負責組織賠償也比較容易操作，且無需政府付出特別的成本。因此，政府在農民工工傷保險中的責任主要是制度設計和依法強制推行。其次，有必要建立農民工的大病或疾病住院保障機制。因為疾病尤其是重大疾病不僅會導致農民工失去工作，而且極易使其陷入貧困境地，這使得疾病保障成為農民工的現實需要。對此，可以在對農民工進行分類的基礎上加以區(qū)別對待，如在本地服務時間愈長，享受的醫(yī)療保障待遇愈高，反之亦然。在這方面，政府承擔的責任主要是政策規(guī)范、組織管理，在必要時給予適當的財政扶持。再次，有必要為農民工建立相應的社會救援制度。它應當包括農民工遭遇天災人禍時的緊急救濟、特殊情形下的貧困救助、合法權益受損或遭遇不公待遇時的法律援助等。這種制度能夠縮小社會的不平等，促使農民工真正融入當地社會。在建立這種制度時，有效的選擇應當是官民結合，即除政府承擔相當的責任并直接主導外，還需要發(fā)揮民間慈善公益機構的作用。對于養(yǎng)老保險，有必要設計兩個以上的方案供有穩(wěn)定職業(yè)的農民工（有較長時期的勞動關系和穩(wěn)定的工作崗位）和無穩(wěn)定職業(yè)的農民工（經常處于流動狀態(tài)）自主選擇，并作為全國性政策出臺；否則，養(yǎng)老保險可能演變成一種不確定的強制儲蓄，從而失去這項政策的本源意義。政府在實施此類政策之